G/C/W/237 - WTO Documents Online
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ation des échanges en raison du désavantage que constitue, pour les échanges internationaux, l'absence de façade littorale. Il est en effet largement reconnu que les coûts de transport constituent un facteur déterminant dans les résultats du commerce extérieur d'un pays et qu'ils ont une forte influence sur le potentiel d'expansion commerciale et, partant, de développement économique plus soutenu. Selon une étude de la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (CNUCED), les coûts de transport représentent presque 18 pour cent des recettes d'exportation des pays sans littoral, le double de ce qu'ils représentent pour les pays côtiers.
La situation des pays en développement sans littoral est aggravée par la distance qui les sépare des installations portuaires, ce qui les isole encore davantage des marchés mondiaux et pose de graves problèmes à l'importation ou l'exportation de marchandises. Ces 30 pays sont éloignés des marchés potentiels d'importation et d'exportation, leurs infrastructures d'acheminement de marchandises sont défaillantes et déficientes, et ils dépendent de surcroît des pays de transit voisins qui, eux-mêmes, sont des pays en développement dont les infrastructures de transport sont tout aussi mauvaises.
Le droit international public reconnaît le droit d'accès à la mer et depuis la mer aux pays sans littoral ainsi que la liberté de transit à travers le territoire d'autres États par tous les moyens de transport. L'envers de la médaille, toujours en vertu du droit international, est que les pays de transit, dans l'exercice de leur pleine souveraineté sur leur territoire, ont le droit de prendre toutes les mesures nécessaires afin de s'assurer que le droit de transit reconnu aux pays sans littoral et les facilités qui leur sont accordées ne portent en rien atteinte à leurs intérêts légitimes (Résolution de l'Assemblée générale du 20 janvier 2000, document A/RES/54/199, paragraphes 3 et 4).
En d'autres termes, rendre compatible la liberté de transit des pays sans littoral avec le respect du droit à la souveraineté des pays de transit et de l'utilisation de leurs ports est une question fondamentale et épineuse que seule peut résoudre la volonté politique de faire en sorte que la liberté de transit fonctionne sans entrave ni dommage pour les pays de transit. Ceci dépend des règles internationales applicables en la matière, des règles régionales négociées entre certains pays, et plus particulièrement au plan bilatéral entre les pays sans littoral et les pays de transit, ainsi que de la manière dont les accords conclus sont appliqués.
La liberté de transit et le droit d'accès à la mer sont reconnus en droit international et ont fait l'objet d'un examen minutieux de la part des Nations Unies. L'Assemblée générale de l'ONU a du reste adopté une multitude de résolutions à ce sujet, 99 pour être précis. Ces droits ont également été étudiés de manière approfondie par la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (CNUCED). Parallèlement, les articles 124 à 132 de la partie X de la Convention des Nations Unies, du 10 décembre 1982, sur le droit de la mer, traitent, entre autres, du droit d'accès à la mer et depuis la mer des États sans littoral et de la liberté de transit. La communauté internationale, y compris les institutions financières, ont participé et participent activement à la protection de ce droit et nous pouvons étudier de manière globale la position de la communauté internationale à cet égard ainsi que les arrangements conclus individuellement par les pays sans littoral avec leurs voisins respectifs. Pour mieux informer le Groupe de travail sur la facilitation des échanges, je me référerai, dans ma communication, à la situation propre à mon pays, le Paraguay.
L'accès à la mer vu par la communauté internationale
Au niveau international, outre les débats approfondis et fructueux qui ont eu lieu en relation avec la Convention sur le droit de la mer concernant l'accès à la mer des pays sans littoral, l'Assemblée générale des Nations Unies et la CNUCED sont les deux institutions internationales à s'être le plus penchées sur ce problème et à avoir recommandé des solutions permettant de faciliter l'accès de ces pays aux échanges internationaux et de surmonter les obstacles qu'ils rencontrent en la matière. Il serait trop long de citer toutes les résolutions adoptées par l'Assemblée générale dans ce domaine et je me contenterai d'évoquer la première, adoptée en 1957, la Résolution 1028 (XI) du 20 février, qui a posé le problème des difficultés que connaissent les pays sans littoral dans le domaine du commerce international et exhorté la communauté internationale dont l'OMC fait désormais partie à trouver des alternatives permettant à ces pays de sortir de l'isolement et de l'enclavement. Par sa Résolution 63 (III) du 19 mai 1972, l'Assemblée générale a demandé à la communauté internationale et aux organisations internationales de réaliser des études et d'adopter des mesures coordonnées afin de garantir un traitement plus équilibré aux pays sans littoral et a également appelé les pays de transit et les pays sans littoral à rechercher conjointement des alternatives plus appropriées au transport de marchandises et à l'utilisation des installations portuaires dans ces pays. La Résolution 123 (V) du 3 juin 1979 (parties II et III) souligne que les mesures visant à régler les problèmes de transit des pays sans littoral nécessitent la mise en place de relations de bon voisinage, une coopération effective et une étroite collaboration entre les pays sans littoral et les pays de transit, vers la mer et depuis la mer. Elle suggère en outre l'instauration d'une coopération technique et financière afin, notamment, de restructurer la production des pays sans littoral pour faciliter le transport de marchandises et demande aux institutions financières multilatérales et aux organisations internationales d'accroître leur soutien financier à ces pays pour qu'ils puissent accéder à un développement global rendu difficile par leur situation géographique et l'absence de façade maritime (Résolution 98/IV du 31 mai 1976).
La CNUCED s'est efforcée de répertorier les mesures spécifiques qui permettraient de répondre aux besoins et problèmes particuliers des pays en développement sans littoral. Le Secrétariat de la CNUCED a élaboré des documents de la plus haute importance qui font le point sur les progrès réalisés pour améliorer la situation de ces pays, par exemple le rapport du Secrétariat reproduit sous la cote TD/B/46/7, daté du 20 septembre 1999. Plusieurs réunions d'experts gouvernementaux de pays sans littoral, de pays de transit et de représentants de pays donateurs et d'institutions financières et de développement ont également été organisées par la CNUCED afin d'étudier les problèmes et d'envisager des solutions. La dernière en date s'est tenue à New York du 24 au 26 août 1999 et a constitué un événement très important puisque son objectif était de permettre aux pays sans littoral et aux pays de transit de prendre conjointement des mesures dans ce domaine.
Lors de la deuxième réunion d'experts des pays sans littoral, des pays de transit et des représentants de pays donateurs et des organismes donateurs et de financement, qui s'est tenue à New York le 22 juin 1995, la CNUCED, l'institution internationale qui s'est le plus préoccupée du grave problème auquel sont confrontés les pays sans littoral, a présenté un document (TD/B/LDC/AC.1/L3 du 21 juin 1995), intitulé "Global Framework for Transit Transport Cooperation between Landlocked Countries and the Donor Community" afin d'uvrer en faveur des recommandations formulées par les trois parties intéressées en question pour faciliter le transit en provenance et à destination des pays sans littoral et leur accès à la mer. Ces recommandations sont d'une grande sagesse et devraient être toutes mises en uvre. Elles vont des politiques de transport au changement de la structure de production des produits d'exportation, en passant par l'étude des moyens de transport, y compris les transports ferroviaires, et notamment l'infrastructure et les équipements nécessaires au transport ferroviaire, les problèmes de fonctionnement induits par le système, les problèmes de transport routier, y compris l'infrastructure, l'entretien, et les règles administratives de transport routier. Ce document évoque également les ports des pays de transit que doivent utiliser les pays sans littoral, leur structure matérielle, leur entretien ainsi que leurs normes d'utilisation et les assurances.
Ce document contient également des recommandations concernant les voies de navigation intérieure et cite les principaux pays qui ont recours à ce système, à savoir la Bolivie, le Burundi, la République centrafricaine, le Malawi, le Mali, le Niger, le Paraguay et l'Ouganda. D'autres pays pourraient également avoir recours aux voies de transport fluviales. Le document évoque enfin le transport aérien et les règles qui devraient être observées en la matière, et mentionne les produits périssables qui s'y prêtent le mieux, tels que les fleurs, les fruits, les légumes, les viandes, les poissons, etc. Or, ces systèmes de transport ne peuvent fonctionner que grâce à l'établissement de communications permettant d'acheminer les marchandises en provenance et à destination des pays sans littoral, ce qui est précisément l'un des points les plus faibles de la question. Deux éléments sont indispensables au bon fonctionnement du système: l'assistance technique externe et le soutien financier des institutions internationales ou bilatérales. Mais, plus que tout, et nous le répétons avec insistance, ce sont la volonté politique et la solidarité internationale qui sont nécessaires pour garantir l'efficacité du transport de transit à destination et en provenance des pays sans littoral et maintenir le contact entre ces pays et l'extérieur.
Enfin, je citerai la récente Résolution de l'Assemblée générale A/54/199, du 20 janvier 2000, qui lance un appel aux pays développés de la communauté internationale en vue de la conclusion d'accords financiers et de coopération technique et de la mise en place, en parallèle, entre les pays sans littoral et les pays de transit d'une meilleure coopération et collaboration sur la base d'accords régionaux, sous-régionaux et bilatéraux. On peut se demander pourquoi, compte tenu du nombre important de résolutions adoptées par ces deux organes, tant d'autres résolutions et recommandations sont encore nécessaires. La réponse est très simple, c'est que l'on a beaucoup progressé pour ce qui est des intentions, des déclarations et des promesses, mais qu'en réalité peu de progrès ont été effectués pour rechercher les moyens de pallier les difficultés auxquelles ces pays sont confrontés, que ce soit dans le domaine du transport, par exemple la conclusion d'accords sur la réduction des coûts de fret, la simplification du nombre de documents requis, etc. qui sont nécessaires au transit de marchandises et qui continuent de faire défaut aux pays sans littoral malgré les accords internationaux ou bilatéraux négociés. L'isolement et le manque de vents marins qui rafraîchissent tant les sphères politique et culturelle constituent un handicap substantiel pour la compétitivité des échanges internationaux et l'acquisition de technologies. Seuls les pays sans littoral savent ce que signifient ces désavantages qui, aujourd'hui encore, ne sont compris ni de la communauté internationale ni des organisations internationales, notamment des institutions financières.
GATT/OMC
Seul l'article V de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT de 1947) est d'une importance capitale pour la question qui nous occupe en ce qu'il reconnaît la liberté de transit. Cet article dispose que:
"Les marchandises (y compris les bagages) ainsi que les navires et autres moyens de transport seront considérés comme étant en transit à travers le territoire d'une partie contractante, lorsque le passage à travers ce territoire, qu'il s'effectue ou non avec transbordement, entreposage, rupture de charge ou changement dans le mode de transport, ne constitue qu'une fraction d'un voyage complet commençant et se terminant au-delà des frontières de la partie contractante sur le territoire de laquelle il a lieu. Dans le présent article, un trafic de cette nature est appelé "trafic en transit"."
Cet article dispose qu'il y aura liberté de transit à travers le territoire des parties contractantes, principe reconnu en droit international public. Il établit l'obligation de déclaration en douane et stipule que si les règles en vigueur dans le pays de transit ne sont pas violées, les marchandises doivent pouvoir y transiter librement, sans coût additionnel, à l'exception des taxes correspondant aux dépenses administratives occasionnées ou au coût des services rendus. La question de savoir ce qui est raisonnable en matière de coûts administratifs occasionnés par le transit ou de coûts des services rendus a constitué une autre source de tension dans les relations entre pays, d'autant que la situation est aggravée par le fait qu'il faut tenir compte, pour autoriser le transit de marchandises, du volume de trafic existant. Le principe de la clause de la nation la plus favorisée est reconnu tant pour les normes des dépenses ou autres dispositions administratives que pour les marchandises elles-mêmes. Comparé à l'attention accordée par d'autres organes internationaux aux problèmes auxquels sont confrontés les pays sans littoral, nous estimons que l'OMC ne s'est pas assez préoccupée de cette question. Il faudrait, selon nous, mettre sur un pied d'égalité toutes les dispositions relatives aux pays sans littoral.
Malgré tout, en examinant la documentation relative à la facilitation des échanges au sein de l'OMC, nous avons trouvé quelques documents fort intéressants, par exemple une note émanant du Secrétariat relative à la liste de questions posées durant le symposium de l'OMC sur la facilitation des échanges, note que j'ai trouvée particulièrement intéressante d'un point de vue général, mais qui ne fait pas référence aux pays sans littoral. Nous n'avons trouvé qu'un seul autre document du Secrétariat, la note WT/COMTD/W/57 du 25 février 1999 qui, dans un paragraphe succinct, le paragraphe 28, page 7, précise que: "La facilitation dans le domaine des transports et du transit pourrait présenter des avantages pour un groupe particulier de pays en développement, les pays privés de littoral et les pays insulaires, dont les exportations sont très tributaires des règles établies dans ce domaine. Comme bon nombre de ces pays figurent parmi les plus pauvres, il faudrait accorder toute l'attention voulue à leurs préoccupations."
Je crois que tous les autres points relatifs à la facilitation des échanges sont applicables au transit de marchandises, mais que l'on doit aller au-delà d'une simple référence au transport et au transit et inclure, par exemple, le financement des infrastructures ou le coût du fret ou d'autres installations. Compte tenu de la complexité et de l'ampleur du problème, celui-ci doit être appréhendé sous l'angle de la facilitation des échanges pour les pays sans littoral et de leur intégration dans le commerce mondial.
Le cas du Paraguay en tant que pays sans littoral maritime
Durant l'époque coloniale espagnole, de 1527 à 1811, année où le Paraguay a proclamé son indépendance et s'est séparé de l'Espagne et de la Vice-Royauté du Río de la Plata, le système fluvial composé des fleuves Paraguay, Paraná et Rio de la Plata était la seule voie permettant d'accéder à l'Atlantique et d'acheminer des marchandises vers la Provincia Gigante du Paraguay. Après l'indépendance et suite aux tentatives de rétablissement de la Vice-Royauté du Río de la Plata, le gouvernement du Paraguay a proclamé, en 1813, la liberté de navigation sur les fleuves internationaux pour les pays riverains et le reste du monde. Cet important principe est antérieur à un autre principe de droit international proclamé par le Congrès de Vienne, en 1815, à savoir la liberté de navigation sur les fleuves internationaux. À cause des difficultés soulevées par les gouvernants des pays riverains du Río de la Plata à propos de l'utilisation de cette voie fluviale, le Paraguay s'est coupé du monde et n'utilise cette voie fluviale qu'à des fins de circulation intérieure.
À partir de 1852, de nombreux accords ont été signés concernant la navigation fluviale, mais il a fallu attendre 1967 pour que soit signé un traité avec l'Argentine reconnaissant la liberté de navigation sur les fleuves internationaux Paraguay, Paraná et Río de la Plata.
Depuis lors, des négociations ont été engagées entre les cinq pays riverains de cet immense système fluvial, navigable depuis Puerto Cáceres, au Brésil, jusqu'au Río de la Plata, long de 3 440 kilomètres, et, le 26 juillet 1992, l'Accord de transport fluvial sur la voie navigable Paraguay Paraná (Puerto de Cáceres-Puerto de Nueva Palmira) a été signé à Las Lenas, province de Mendoza, en Argentine, et est entré en vigueur le 13 mars 1995. L'Argentine, la Bolivie, le Brésil, le Paraguay et l'Uruguay sont parties à cet accord qui compte en outre six protocoles additionnels relatifs à la régulation de la navigation sur ce système fluvial. Or, cet accord demeure incomplet puisqu'il ne concerne que les fleuves Paraguay et Paraná et non le Río de la Plata, dernier tronçon menant à la mer. Un jour ou l'autre, celui-ci devra être incorporé à ce régime de voie fluviale, faute de quoi le système mis en place ne permettra que de se rapprocher de la mer et non d'y avoir accès. Les objectifs principaux de cet accord sont de convertir une voie fluviale entièrement naturelle en un système de transport permanent et navigable à toute heure, d'une profondeur constante de dix pieds, avec des itinéraires marqués par des bouées et des balises et, si cela s'avère nécessaire à l'issue des études appropriées qui seront menées sur l'environnement, un redressement des méandres trop prononcés du fleuve afin d'en faciliter la navigation. Ceci, ainsi que d'autres questions liées au dragage du fleuve pour atteindre la profondeur voulue, ayant suscité de vives critiques auprès des milieux écologistes, les travaux sur une partie du fleuve sont actuellement interrompus de peur que le fleuve Pantanal, au Brésil, ne subisse des dommages écologiques.
La voie navigable Paraguay-Paraná constitue parallèlement l'épine dorsale du projet d'intégration économique régional, le MERCOSUR, qui concerne l'Argentine, le Brésil, le Paraguay et l'Uruguay et auquel sont actuellement associés la Bolivie et le Chili. Il est en outre question d'engager de nouvelles négociations afin d'établir une zone élargie de libre-échange avec la Communauté andine des nations.
Cette voie navigable est complétée par une autre située entièrement sur le territoire brésilien, la voie Paraná-Tieté qui est constituée du fleuve Paraná et de son affluent le Tieté, dernier fleuve qui part de l'embouchure de la mer, traverse les terres et se jette dans le fleuve Paraná, à quelques kilomètres de la ville de São Paulo. Cette voie est utilisée de manière intensive par le Brésil et le Paraguay.
Jusqu'à il y a peu, la voie navigable Paraguay-Paraná était l'unique ouverture sur la mer et, en tant que telle, revêtait une importance capitale. C'est pour cette raison que des négociations ont été menées entre l'Argentine et l'Uruguay afin d'établir des ports francs et de permettre ainsi le trafic en transit international, ce qui a permis de créer de tels ports dans les villes de Rosario et Buenos Aires, en Argentine, ainsi que dans celles de Nueva Palmira et Montevideo, en Uruguay.
Cet unique accès à la mer, qui constituait en réalité le point essentiel d'entrée, ne permettait pas au Paraguay d'établir des communications adéquates avec les autres pays voisins, en particulier avec le Brésil. Ce n'est qu'en 1956 qu'un accord a été conclu au sujet de la construction d'une route reliant Asunción au fleuve Paraná et d'un pont appelé Pont de l'amitié qui enjambe ce fleuve et débute à Foz de Yguazú, longe les autoroutes brésiliennes, et débouche sur les ports de Paranaguá et de Santos, sur l'Atlantique, où ont été établis des entrepôts francs pour le transport de toutes les marchandises entrant ou sortant du territoire paraguayen selon un régime strictement de transit. Ce qui signifie que les marchandises qui transitent par le territoire brésilien, tant à l'entrée qu'à la sortie, ne sont pas soumises aux droits de douane brésiliens et que des règlements administratifs autorisant le libre transit de ces marchandises ont été prévus au titre d'un régime distinct et différent de celui qui s'applique à l'entrée de marchandises au Brésil.
Pour l'heure, ce qui allait être un accès à la mer, à savoir le système de routes et de deux ports francs au Brésil, est devenu la principale voie d'entrée et de sortie des marchandises. Soixante pour cent de nos échanges extérieurs empruntent ce réseau routier qui nous rapproche de l'Europe, des États-Unis et de l'Extrême Orient. Le coût plus élevé de transport occasionné par l'utilisation de ce réseau routier est certes compensé par un gain de temps et des trajets plus courts, mais il n'en reste pas moins que ce système représente un coût additionnel qui nuit à la compétitivité de nos produits.
Dans le cadre de la politique d'intégration géographique des pays du MERCOSUR, réaffirmée lors de la récente réunion des Présidents d'Amérique du Sud, le Paraguay, soucieux de se ménager un accès au Pacifique, a négocié et continue de négocier la création de couloirs d'intégration océanique entre l'Atlantique et le Pacifique. Le Paraguay dispose d'ores et déjà d'un port franc à Antofagasta, au Chili, et négocie actuellement avec le Pérou au sujet du port d'Ilo. Une fois que certains tronçons de ces couloirs auront été bitumés, ceux-ci constitueront un avantage important dans les échanges commerciaux pour tous les pays d'Amérique du Sud engagés dans les schémas d'intégration en cours. Le Paraguay souhaite que ce couloir principal d'intégration traverse son territoire et s'ouvre sur le Pacifique en passant par l'Argentine, le Chili, la Bolivie et le Pérou. Le Paraguay espère que sa position centrale au sein du modèle d'intégration économique dénommé "MERCOSUR élargi" transformera en atout son désavantage géographique actuel et compensera l'absence de façade maritime.
Sur initiative du Président brésilien, M. Fernando Henrique CARDOZO, la première réunion des Présidents d'Amérique du Sud s'est tenue à Brasilia du 31 août au 1er septembre derniers. Plusieurs questions relatives à la géographie, aux destins et aux aspirations communs à ces pays étaient à l'ordre du jour, et notamment les questions d'infrastructure et d'intégration, la démocratie, le commerce, les drogues illicites et les délits connexes, l'information, le savoir-faire et la technologie.
Pour ce qui est de l'intégration sur la base d'un accord politique, l'accent a été mis sur l'importance de l'élaboration d'une vision régionale incorporant et élargissant le point de vue strictement national, à l'instar du Paraguay, et de l'élaboration de programmes en faveur de la région dans son ensemble, ce qui, lorsque l'infrastructure matérielle ne bénéficiera plus seulement à un pays, mais constituera un intérêt certain pour une sous région et une région données, facilitera le financement.
Le Paraguay espère que cette conception beaucoup plus large permettra de surmonter le problème que constitue l'absence de littoral et que les principes de solidarité internationale soulignés lors de cette réunion contribueront au développement d'une nation enclavée dans le continent sud américain.
L'ensemble du réseau de routes, de voies fluviales et de communications s'appuie sur une infrastructure qui doit être notablement améliorée, ce qui nécessite un financement accru. Il faudrait également adopter des normes plus souples de financement, diminuer les réglementations administratives et édicter des règles concernant l'utilisation de tous les moyens de transport. Cela dépend pour une grande part des décisions politiques qui seront prises par les pays de transit, lesquels sortent parfois du cadre des normes approuvées et qui, pour des raisons étrangères au commerce de marchandises, imposent des restrictions au passage de camions de transport, voire de navires sur les voies fluviales, en invoquant des obligations douanières, des déclarations de marchandises, des problèmes sanitaires, phytosanitaires, etc., restrictions qui affectent parfois, voire paralysent, la liberté de transit. C'est pourquoi nous continuons d'affirmer que pour éviter ce type de problèmes, les décisions politiques doivent toujours être guidées par la solidarité internationale et l'uniformité des normes administratives et des réglementations. Nous avons été confrontés plus d'une fois à des problèmes qui, lorsqu'il s'agissait de denrées périssables, de produits issus de l'agriculture, ont causé des pertes irréparables. Parvenir à concilier les deux principes de droit international mentionnés plus haut, à savoir la liberté de transit pour les pays sans littoral et la défense des intérêts des pays de transit, dépend d'un juste équilibre entre le bon voisinage et une solidarité internationale inébranlable, c'est-à-dire une solidarité qui vacille au moindre souffle.
Nous continuons de penser que la communauté internationale, qui s'est tant préoccupée de faciliter la situation des pays sans littoral, doit mettre en pratique les multiples recommandations et bonnes intentions figurant dans la pléthore de résolutions adoptées par les Nations Unies et la CNUCED, dans le cadre du système des Nations Unies.
Pour ce qui est de l'OMC, l'article V du GATT de 1994 reconnaît le principe de trafic en transit. Partant, je juge nécessaire que cette organisation reconnaisse les pays sans littoral en tant que catégorie de pays. Le trafic en transit est étroitement lié à toutes les autres questions relatives aux ports, aux douanes, à l'infrastructure matérielle et aux formalités administratives pour la facilitation des échanges. Il importe que dans le cadre de l'examen de cette question, la communauté internationale prenne également en compte les pays sans littoral et qu'elle s'efforce de leur accorder des facilités afin de rééquilibrer leur situation par rapport à celle des pays côtiers, de les placer sur un pied d'égalité et de leur permettre d'être aussi compétitifs que les autres.
En conséquence et pour conclure, ma délégation propose, au nom du Paraguay, pays sans littoral, que l'OMC étudie avec un intérêt accru toutes les questions relatives au commerce de transit en provenance et à destination des pays sans littoral et qu'à cette fin soit créé un groupe de travail chargé spécifiquement d'étudier la situation des pays sans littoral de manière que ces derniers disposent des installations et services nécessaires au trafic en transit et qu'ils soient compétitifs sur le marché mondial. Les conclusions auxquelles parviendra ce groupe de travail devraient être présentées au Conseil du commerce des marchandises qui formulera ensuite des propositions à l'intention du Conseil général sur la question de la "facilitation des échanges pour les pays sans littoral".
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