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benin per - World Bank Documents & Reports

Correction d'erreurs orthographiques. ...... L'accord collectif porte lui sur un sujet plus limité, déterminé dans les objets de la convention collective. ..... dans un établissement de construction ou réparation navale. ...... exploitations comme l' examen des compétences détenues par rapport à celles requises, la détermination ...




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Rapport No. 29656-BEN

BENIN
Pour une plus grande efficacité de la dépense publique: Examen de trois secteurs-clés

20 décembre 2004









Développement humain II
Département pays 13
Région Afrique













 INCLUDEPICTURE "http://gsd.worldbank.org/download/wbcube-m.gif" \* MERGEFORMATINET 
Document de la Banque mondiale
EXERCICE BUDGETAIRE

1er juillet – 30 juin

EQUIVALENT MONETAIRE

Unité monétaire = Franc CFA BCEAO (CFAF)
1 dollar EU ($EU) = 540.8 FCFA (mars 2003)

POIDS ET MESURES
Système métrique

SIGLES ET ABREVIATIONS

APEAgents Permanents de l’EtatAPEEAssociations des parents d’élèves-enseignantsASSAfrique subsaharienneCAACaisse Autonome d’Amortissement (rattaché MFE)CCS Complexe Communal de SantéCDMTCadre des dépenses à moyen termeCFAAEvaluation de la responsabilité financière dans un paysCNHUCentre Nationale Hospitalier UniversitaireCNDLPCommission Nationale pour le Développement et la Lutte contre la PauvretéCNMPCommission Nationale de Marchés Publics COFOGClassification des Fonctions du GouvernementCOGECComité de Gestion CommunalCOGESComité de Gestion de la Sous-préfecture CSSPCentre de Santé de la Sous-préfecture CWIQQuestionnaire sur les indicateurs essentiels de bien- êtreDANIDAAgence danoise d’aide au développementDGAEDirection Générale des Affaires EconomiquesDGBDirection Générale du Budget DPPDirection de la Programmation et de la Prospective DSRPDocument stratégique de réduction de la pauvretéEBCEnquête Budget ConsommationECVREnquête sur les Conditions de Vie Rurale EDSEnquête démographique et de santéELAMEnquête Légère auprès des Ménages FCFAFranc CFAGoBGouvernement du BéninIGFInspection Générale des FinancesINSAEInstitut National de la StatistiqueMDRMinistère du Développement rural MCCAGMinistère Chargé de la Coordination et de l’Action gouvernementale MECPPDMinistère Chargé du Plan, de la Prospective et du Développement MENMinistère de l’Education nationale MENRSMinistère de l’Education nationale et de la Recherche scientifique MFEMinistère des Finances et de l’Economie MEPSMinistère de l’Enseignement primaire et secondaireMISDMinistère de l’Intérieur, de la Sécurité et de la DécentralisationODMObjectif de développement pour le millénaireOMSOrganisation mondiale de la santéONGOrganisation non gouvernementalePADEARProgramme d'appui au développement du secteur de l'approvisionnement en eau potable et de l'assainissement en milieu rural PERACCrédit d’ajustement à la réforme des dépenses publiquesPIBProduit intérieur brutPIPProgramme d’investissement publicPNBProduit national brutPNUDProgramme des Nations Unies pour le développementPPTEPays pauvres très endettésPRSCCrédit d’appui à la réduction de la pauvretéSBEESociété Béninoise Eau et Electricité SONAPRASociété Nationale pour la Promotion Agricole SSPRExamen des politiques structurelles et socialesTOFETableau des Opérations Financières de l’Etat UEMOAUnion économique et monétaire ouest africaineUNICEFFonds des Nations Unies pour l’Enfance



Vice-Président: Gobind T. Nankani
Directeur des opérations: Pedro Alba
Directeur sectoriel: Alexandre V. Abrantes
Chef d’équipe: Sajitha Bashir


Tables des matières

 TOC \o "1-3" \h \z \t "Heading 6,4"  HYPERLINK \l "_Toc91383671" RESUME ANALYTIQUE  PAGEREF _Toc91383671 \h i
 HYPERLINK \l "_Toc91383672" CHAPITRE 1  PAGEREF _Toc91383672 \h 1
 HYPERLINK \l "_Toc91383673" Contexte Général  PAGEREF _Toc91383673 \h 1
 HYPERLINK \l "_Toc91383674" Introduction  PAGEREF _Toc91383674 \h 1
 HYPERLINK \l "_Toc91383675" Le programme de réformes  PAGEREF _Toc91383675 \h 1
 HYPERLINK \l "_Toc91383676" Le bien-fondé et l’ampleur de la RDP  PAGEREF _Toc91383676 \h 2
 HYPERLINK \l "_Toc91383677" La structure du rapport  PAGEREF _Toc91383677 \h 4
 HYPERLINK \l "_Toc91383678" Contexte général  PAGEREF _Toc91383678 \h 4
 HYPERLINK \l "_Toc91383679" CHAPITRE 2  PAGEREF _Toc91383679 \h 7
 HYPERLINK \l "_Toc91383680" Dépenses Publiques: Tendances et Structure  PAGEREF _Toc91383680 \h 7
 HYPERLINK \l "_Toc91383681" Introduction  PAGEREF _Toc91383681 \h 7
 HYPERLINK \l "_Toc91383682" Les Tendances budgétaires  PAGEREF _Toc91383682 \h 7
 HYPERLINK \l "_Toc91383683" Les agrégats budgétaires  PAGEREF _Toc91383683 \h 7
 HYPERLINK \l "_Toc91383684" Les sources de financement  PAGEREF _Toc91383684 \h 9
 HYPERLINK \l "_Toc91383685" Structure économique des dépenses  PAGEREF _Toc91383685 \h 10
 HYPERLINK \l "_Toc91383686" Structure fonctionnelle des dépenses  PAGEREF _Toc91383686 \h 14
 HYPERLINK \l "_Toc91383687" Les dépenses des secteurs prioritaires.  PAGEREF _Toc91383687 \h 14
 HYPERLINK \l "_Toc91383688" Structure institutionnelle des dépenses publiques.  PAGEREF _Toc91383688 \h 16
 HYPERLINK \l "_Toc91383689" Structure fonctionnelle des dépenses d’investissement.  PAGEREF _Toc91383689 \h 20
 HYPERLINK \l "_Toc91383690" Structures des aides – projets  PAGEREF _Toc91383690 \h 21
 HYPERLINK \l "_Toc91383691" Les enjeux dans le domaine budgétaire  PAGEREF _Toc91383691 \h 22
 HYPERLINK \l "_Toc91383692" Chapitre 3  PAGEREF _Toc91383692 \h 24
 HYPERLINK \l "_Toc91383693" Education  PAGEREF _Toc91383693 \h 24
 HYPERLINK \l "_Toc91383694" Introduction  PAGEREF _Toc91383694 \h 24
 HYPERLINK \l "_Toc91383695" Le secteur de l’éducation au Bénin  PAGEREF _Toc91383695 \h 24
 HYPERLINK \l "_Toc91383696" Croissance des taux de scolarisation et qualité de l’éducation  PAGEREF _Toc91383696 \h 25
 HYPERLINK \l "_Toc91383697" Tendances générales des dépenses publiques d’éducation  PAGEREF _Toc91383697 \h 34
 HYPERLINK \l "_Toc91383698" Dépenses publiques par élève et par niveau d’instruction  PAGEREF _Toc91383698 \h 37
 HYPERLINK \l "_Toc91383699" Enseignement primaire et secondaire  PAGEREF _Toc91383699 \h 38
 HYPERLINK \l "_Toc91383700" Analyse des dépenses de fonctionnement 2002 par niveau organisationnel et catégorie de dépenses  PAGEREF _Toc91383700 \h 40
 HYPERLINK \l "_Toc91383701" Salaires des enseignants et gestion des enseignants  PAGEREF _Toc91383701 \h 43
 HYPERLINK \l "_Toc91383702" Manuels scolaires et formation des enseignants dans les écoles primaires  PAGEREF _Toc91383702 \h 49
 HYPERLINK \l "_Toc91383703" Enseignement technique et professionnel  PAGEREF _Toc91383703 \h 50
 HYPERLINK \l "_Toc91383704" Enseignement supérieur  PAGEREF _Toc91383704 \h 51
 HYPERLINK \l "_Toc91383705" Le secteur privé  PAGEREF _Toc91383705 \h 53
 HYPERLINK \l "_Toc91383706" Prévisions à moyen terme des besoins financiers  PAGEREF _Toc91383706 \h 55
 HYPERLINK \l "_Toc91383707" Gestion des dépenses publiques dans le secteur de l’éducation  PAGEREF _Toc91383707 \h 57
 HYPERLINK \l "_Toc91383708" Rapport budgétaire et audit  PAGEREF _Toc91383708 \h 57
 HYPERLINK \l "_Toc91383709" Budgets basés sur les résultats  PAGEREF _Toc91383709 \h 58
 HYPERLINK \l "_Toc91383710" Recommandations  PAGEREF _Toc91383710 \h 61
 HYPERLINK \l "_Toc91383711" Chapitre 4  PAGEREF _Toc91383711 \h 64
 HYPERLINK \l "_Toc91383712" La santé  PAGEREF _Toc91383712 \h 64
 HYPERLINK \l "_Toc91383713" Introduction  PAGEREF _Toc91383713 \h 64
 HYPERLINK \l "_Toc91383714" Résultats sanitaires et utilisation des services de santé  PAGEREF _Toc91383714 \h 66
 HYPERLINK \l "_Toc91383715" Structure et financement du système de santé  PAGEREF _Toc91383715 \h 74
 HYPERLINK \l "_Toc91383716" Dépenses publiques de santé  PAGEREF _Toc91383716 \h 78
 HYPERLINK \l "_Toc91383717" Dépenses globales  PAGEREF _Toc91383717 \h 78
 HYPERLINK \l "_Toc91383718" Dépenses par habitant  PAGEREF _Toc91383718 \h 79
 HYPERLINK \l "_Toc91383719" Taux d’exécution du budget  PAGEREF _Toc91383719 \h 80
 HYPERLINK \l "_Toc91383720" Analyse des dépenses de fonctionnement  PAGEREF _Toc91383720 \h 81
 HYPERLINK \l "_Toc91383721" Répartition des dépenses hors personnel dans les zones sanitaires  PAGEREF _Toc91383721 \h 86
 HYPERLINK \l "_Toc91383722" Les dépenses de fonctionnement des centres de santé périphériques  PAGEREF _Toc91383722 \h 88
 HYPERLINK \l "_Toc91383723" Dépenses du PIP et programmes de santé publique  PAGEREF _Toc91383723 \h 90
 HYPERLINK \l "_Toc91383724" Dépenses effectuées dans le cadre des principaux programmes de santé publique.  PAGEREF _Toc91383724 \h 91
 HYPERLINK \l "_Toc91383725" Utilisation des hôpitaux et centres de santé publics  PAGEREF _Toc91383725 \h 93
 HYPERLINK \l "_Toc91383726" Besoin de financements des services de santé pour contribuer aux Objectifs du Millénaire  PAGEREF _Toc91383726 \h 96
 HYPERLINK \l "_Toc91383727" Gestion des dépenses publiques  PAGEREF _Toc91383727 \h 97
 HYPERLINK \l "_Toc91383728" Recommandations  PAGEREF _Toc91383728 \h 99
 HYPERLINK \l "_Toc91383729" Atteindre les Objectifs du Millénaire: coût et impact potentiel de différentes stratégies de renforcement des services  PAGEREF _Toc91383729 \h 103
 HYPERLINK \l "_Toc91383730" Chapitre 5  PAGEREF _Toc91383730 \h 107
 HYPERLINK \l "_Toc91383731" Approvisionnement en eau et assainissement en milieu rural  PAGEREF _Toc91383731 \h 107
 HYPERLINK \l "_Toc91383732" Introduction  PAGEREF _Toc91383732 \h 107
 HYPERLINK \l "_Toc91383733" Distinction entre zones rurales/semi-urbaines et zones urbaines  PAGEREF _Toc91383733 \h 108
 HYPERLINK \l "_Toc91383734" Délimitation des zones rurales et semi-urbaines  PAGEREF _Toc91383734 \h 108
 HYPERLINK \l "_Toc91383735" Normes et terminologie utilisées dans le secteur  PAGEREF _Toc91383735 \h 109
 HYPERLINK \l "_Toc91383736" Stratégie du secteur et cadre institutionnel  PAGEREF _Toc91383736 \h 110
 HYPERLINK \l "_Toc91383737" Stratégie nationale pour l’approvisionnement en eau et l’assainissement  PAGEREF _Toc91383737 \h 110
 HYPERLINK \l "_Toc91383738" Le cadre juridique du secteur  PAGEREF _Toc91383738 \h 112
 HYPERLINK \l "_Toc91383739" Principaux acteurs  PAGEREF _Toc91383739 \h 112
 HYPERLINK \l "_Toc91383740" Réformes budgétaires  PAGEREF _Toc91383740 \h 115
 HYPERLINK \l "_Toc91383741" Couverture de l’approvisionnement en eau et de l’assainissement au Bénin  PAGEREF _Toc91383741 \h 116
 HYPERLINK \l "_Toc91383742" Accès à l’eau potable  PAGEREF _Toc91383742 \h 116
 HYPERLINK \l "_Toc91383743" Accès à l’assainissement en faveur des ménages  PAGEREF _Toc91383743 \h 117
 HYPERLINK \l "_Toc91383744" Répartition des infrastructures hydrauliques dans les régions  PAGEREF _Toc91383744 \h 117
 HYPERLINK \l "_Toc91383745" La dimension de la pauvreté dans le secteur de l’hydraulique et de l’assainissement  PAGEREF _Toc91383745 \h 119
 HYPERLINK \l "_Toc91383746" Evolution de l’approvisionnement en eau potable – 1997-2002  PAGEREF _Toc91383746 \h 120
 HYPERLINK \l "_Toc91383747" Répartition des infrastructures en fonction des technologies utilisées  PAGEREF _Toc91383747 \h 121
 HYPERLINK \l "_Toc91383748" Evolution des infrastructures d’assainissement en milieu rural – 1997-2002  PAGEREF _Toc91383748 \h 122
 HYPERLINK \l "_Toc91383749" Analyse des dépenses publiques dans le secteur hydraulique (1997-2002)  PAGEREF _Toc91383749 \h 123
 HYPERLINK \l "_Toc91383750" Partenariat financier Gouvernement-communautés  PAGEREF _Toc91383750 \h 123
 HYPERLINK \l "_Toc91383751" Financement public du secteur de l’hydraulique rurale  PAGEREF _Toc91383751 \h 123
 HYPERLINK \l "_Toc91383752" Composition des dépenses publiques dans le secteur  PAGEREF _Toc91383752 \h 126
 HYPERLINK \l "_Toc91383753" Dépenses au niveau régional – Services Départementaux de l’Hydraulique (SDH)  PAGEREF _Toc91383753 \h 127
 HYPERLINK \l "_Toc91383754" Analyse des prévisions budgétaires de la DH et exécution budgétaire  PAGEREF _Toc91383754 \h 127
 HYPERLINK \l "_Toc91383755" Efficacité du secteur  PAGEREF _Toc91383755 \h 129
 HYPERLINK \l "_Toc91383756" Coûts unitaires – Infrastructures d’hydraulique rurale  PAGEREF _Toc91383756 \h 129
 HYPERLINK \l "_Toc91383757" Les dépenses ordinaires associées aux équipements hydrauliques  PAGEREF _Toc91383757 \h 131
 HYPERLINK \l "_Toc91383758" Dépenses publiques relatives à l’assainissement  PAGEREF _Toc91383758 \h 132
 HYPERLINK \l "_Toc91383759" Conclusions et recommandations  PAGEREF _Toc91383759 \h 133
 HYPERLINK \l "_Toc91383760" Vers la réalisation des Objectifs de développement pour le millénaire  PAGEREF _Toc91383760 \h 133
 HYPERLINK \l "_Toc91383761" Augmenter la capacité d’absorption du secteur  PAGEREF _Toc91383761 \h 135
 HYPERLINK \l "_Toc91383762" Augmentation de l’efficacité des dépenses publiques  PAGEREF _Toc91383762 \h 135
 HYPERLINK \l "_Toc91383763" Accroissement de l’appui au secteur  PAGEREF _Toc91383763 \h 137
 HYPERLINK \l "_Toc91383764" Développement de nouveaux partenariats en vue du financement des activités du secteur  PAGEREF _Toc91383764 \h 138
 HYPERLINK \l "_Toc91383765" Chapitre 6  PAGEREF _Toc91383765 \h 141
 HYPERLINK \l "_Toc91383766" Gestion des dépenses publiques  PAGEREF _Toc91383766 \h 141
 HYPERLINK \l "_Toc91383767" Introduction  PAGEREF _Toc91383767 \h 141
 HYPERLINK \l "_Toc91383768" Le processus de préparation budgétaire  PAGEREF _Toc91383768 \h 142
 HYPERLINK \l "_Toc91383769" Les instruments  PAGEREF _Toc91383769 \h 142
 HYPERLINK \l "_Toc91383770" La préparation budgétaire  PAGEREF _Toc91383770 \h 149
 HYPERLINK \l "_Toc91383771" Préparation du budget au sein des ministères  PAGEREF _Toc91383771 \h 153
 HYPERLINK \l "_Toc91383772" Exécution du budget  PAGEREF _Toc91383772 \h 154
 HYPERLINK \l "_Toc91383773" Le cycle d'exécution budgétaire  PAGEREF _Toc91383773 \h 154
 HYPERLINK \l "_Toc91383774" Suivi financier et comptabilité  PAGEREF _Toc91383774 \h 158
 HYPERLINK \l "_Toc91383775" Exécution budgétaires dans les régions  PAGEREF _Toc91383775 \h 160
 HYPERLINK \l "_Toc91383776" Suivi de la performance  PAGEREF _Toc91383776 \h 160
 HYPERLINK \l "_Toc91383777" Autres questions de gestion des dépenses publiques  PAGEREF _Toc91383777 \h 161
 HYPERLINK \l "_Toc91383778" Marchés publics  PAGEREF _Toc91383778 \h 161
 HYPERLINK \l "_Toc91383779" Réformes de la gestion  PAGEREF _Toc91383779 \h 162
 HYPERLINK \l "_Toc91383780" Audit interne  PAGEREF _Toc91383780 \h 165
 HYPERLINK \l "_Toc91383781" Audit externe  PAGEREF _Toc91383781 \h 165
 HYPERLINK \l "_Toc91383782" Recommandations  PAGEREF _Toc91383782 \h 166
 HYPERLINK \l "_Toc91383783" Préparation du budget  PAGEREF _Toc91383783 \h 166
 HYPERLINK \l "_Toc91383784" Cycle d'exécution budgétaire  PAGEREF _Toc91383784 \h 166
 HYPERLINK \l "_Toc91383785" Gestion des programmes  PAGEREF _Toc91383785 \h 167
 HYPERLINK \l "_Toc91383786" Audit  PAGEREF _Toc91383786 \h 167


Remerciements

Cette Revue des Dépenses Publiques (RDP) a été préparé par Sajitha Bashir (Chef d’équipe, AFTH3). Les membres de l’équipe suivants ont contribué á la préparation des chapitres de la première ébauche: (i) Sajitha Bashir – chapitres 1 et 3; (ii) Daniel Tommasi (consultant) – chapitres 2 et 6; Sajitha Bashir et Bart van Uythem (consultant) – chapitre 4 et (iv) Christophe Prévost (AFTU2), Ulrik Netterstorm (consultant, DANIDA) et Sylvain Degbe (Ambassade de Danemark, Cotonou) – chapitre 5. Nouridine Kane Dia (AFTP3) a aidé à l’analyse des données sur les tendances des dépenses publiques (chapitre 2). Kiong Hock Lee (consultant) et Ramahatra Rakotomalala (AFTH3) ont analysé les données sur l’éducation pour le chapitre 3. Agnes Soucat (AFTHD) a préparé l’annexe 4.2 sur les coûts pour l’atteinte des Objectifs du Millénaire dans le secteur de la santé. Le document a été traité par Franco Russo (AFTH2).

Keith Hinchliffe, Claude Leroy-Thémèze, Benoît Millot, Anne M. Pierre-Louis et Rachidi Radji ont fourni les commentaires sur une première ébauche du rapport. Jean-Jacques Dethier and Tawhid Nawaz ont revu les aspects techniques dudit rapport.

L’équipe a bénéficié des conseils et de l’appui actif de la part d’Alexandre Abrantes (Directeur Sectoriel, AFTH2), Pedro Alba (Directeur des Opérations, Bénin), Antoinette Sayeh (précedent Directeur des Opérations, Bénin), Diariétou Gaye (Représentant Résident, Bénin), et Jee-Peng Tan (Economiste Principale, AFTHD).

L’équipe de la Banque mondiale a travaillé en étroite collaboration avec l’équipe nationale, établie par le Gouvernement du Bénin pour la RDP, dirigé par M. Mathias Houndonougbo (Secrétaire Technique de la Commission Nationale pour le Développement et la Lutte contre la Pauvreté). Le coordinateur de l’équipe nationale, M. Célestin Hossou, Directeur de l’Exécution du Budget, a donné un excellent soutien au travail et a participé aux discussions avec l’équipe nationale comprenant des officiels du Ministère des Finances et de l’Economie (MFE); le Ministère Chargé du Plan, de la Prospective et du Développement; le Ministère de l’Enseignement Primaire et Secondaire; le Ministère de l’Enseignement Technique et Professionnel; le Ministère de l’Enseignement Supérieure et de la Recherche Scientifique; le Ministère de la Santé Publique ainsi que la Direction de l’Hydraulique. Les commentaires sur le premier brouillon ont été faits par le MFE ainsi que les ministères sectoriels. L’équipe de la Banque a aussi bénéficié des discussions avec les représentants des autres partenaires au développement au Bénin, y compris l’Union Européenne, USAID, DANIDA, la Coopération Suisse, la Coopération Hollandaise, la Coopération Française, l’Agence Française de Développement et le Fonds Monétaire International.


RESUME ANALYTIQUE

Améliorer l’efficacité de la dépense publique au Bénin
Examen de trois secteurs

Portée et approche

La Stratégie d’assistance au pays (août 2003) de la Banque mondiale pour le Bénin propose de progressivement utiliser comme canaux d’assistance de l’IDA des Crédits d’appui à la réduction de la pauvreté annuels (PRSC) en appui au budget national. Depuis 2001, le Bénin a lancé une réforme importante de la gestion de la dépense publique, avec l’appui de plusieurs crédits d’ajustement à la réforme de la dépense publique, financés par la Banque (PERAC) et d’autres bailleurs de fonds. Un budget unique combinant fonctionnement et investissement est préparé dans le contexte d’un cadre de dépenses à moyen terme (CDMT), dont l’orientation est donnée par les objectifs contenus dans le document stratégique de réduction de la pauvreté (DSRP). Les ministères techniques qui participent au programme de réforme préparent chaque année un budget programme pour trois ans. Les progrès accomplis dans l’exécution, c'est-à-dire la performance, sont mesurés en termes de réalisation des objectifs sectoriels. Ces ministères ont reçu l’autorisation d’engager des paiements et de les liquider, en même temps que la responsabilité de produire des rapports et d’effectuer des contrôles financiers ex-ante.

Cette revue de la dépense publique (RDP), la première effectuée depuis 1997, se concentre sur des thèmes et secteurs ciblés et inscrits dans le cycle des PRSC. Le premier PRSC était consacré aux politiques et réformes ayant le maximum d’impact sur la pauvreté avec pour objectif de: (i) maintenir la stabilité macroéconomique et promouvoir la croissance; (ii) renforcer la réforme de la gestion de la dépense publique; (iii) améliorer la prestation, la qualité et la couverture des services de base tout en renforçant l’efficacité de la dépense dans ces secteurs; et (iv) financer le programme de dépenses du Gouvernement dans des secteurs clé.

La RDP couvre trois thèmes: (i) l’évolution des dépenses publiques, (ii)les résultats et les dépenses dans les secteurs santé, éducation, approvisionnement en eau rurale et hygiène; et (iii) la revue de la mise en œuvre de l’agenda de réforme de gestion de la dépense publique. Le point focal de la RDP est constitué par les dépenses dans ces trois secteurs. Ces secteurs ont déjà été inclus dans le PRSC-1 et une analyse des dépenses publiques dans ces secteurs peut aider à préciser le contenu sectoriel des PRSC. Ces trois secteurs constituent les principales sections de ce résumé analytique.

Evolution de la dépense publique: Constat

De façon générale, la performance des finances publiques a été satisfaisante, et la préparation et l’exécution du budget sont en cohérence avec les priorités du DSRP. Ceci est le résultat d’une augmentation substantielle des recettes fiscales et autres recettes, combinées avec un ralentissement de la croissance des dépenses totales. Le Gouvernement a été confronté à des difficultés dans la réalisation de ses objectifs de finance publique en 2002 (à cause de dépenses salariales plus élevées que prévues) et en 2003 (à cause de recettes plus faibles que prévues), mais a limité les dépenses dans les investissements sous financement national de façon à maîtriser la dépense totale.

A moyen terme, les demandes de ressources devraient augmenter alors que l’assiette du revenu reste vulnérable. La croissance rapide de la population augmentera la demande pour les services de base (éducation, santé, eau rurale et autres). Une augmentation de qualité de ces services, à l’heure actuelle d’un niveau très faible, imposera nécessairement des coûts additionnels. Le programme de décentralisation en cours offre une occasion de promouvoir la responsabilisation et la satisfaction de la population en matière de services de base, mais à court terme, la décentralisation augmentera également la pression sur les ressources publiques. Les recettes dépendent très fortement des taxes commerciales, lesquelles sont elles-mêmes très dépendantes du commerce avec le Nigeria La libéralisation du commerce et les mécanismes commerciaux régionaux constituent un risque pour la mobilisation des recettes à court terme. Le recouvrement effectif de l’impôt est inefficace, compte tenu du potentiel de recettes fiscales, à cause du manque de capacités de l’administration, de la corruption et de l’évasion fiscale. Le gouvernement propose de renforcer les capacités de l’Administration des Impôts, comme c’est le cas pour la Direction Générale des Douanes et Droits Indirects.

Une définition des priorités plus efficace en matière de politique de dépenses est nécessaire pour faire face aux pressions qui émergent sur les dépenses publiques. Pour le moment, tous les secteurs ont bénéficié d’un accroissement de ressources, et en 2002, tous les secteurs ont été affectés par des coupes dans des investissements financés sur le budget national, coupes rendues nécessaires pour compenser une augmentation des dépenses de fonctionnement. Ces ministères prioritaires, qui dépendaient le plus de l’aide de projets, ont reçu moins d’aide budgétaire vu qu’aucune ressource nationale additionnelle ne leur a été allouée. Le développement actuel de l’approche programmatique devrait faciliter l’établissement de priorités entre secteur et programme, pour autant que des progrès soient accomplis dans le renforcement du système de suivi de la dépense. De plus, les activités et programmes prioritaires inscrits doivent être identifiés, y compris l’identification des activités prioritaires de ministères non prioritaires (à protéger) ainsi que des activités non prioritaires de ministères prioritaires (à réduire). Une revue des projets des Ministères est aussi nécessaire de manière à éviter la duplication des activités. Ceci aidera à identifier des économies de compensation dans des programmes non prioritaires et à permettre une réallocation des ressources sectorielles lors de la préparation du MTEF qui forme le cadre du budget et des budgets programmes.

Education, santé et approvisionnement en eau: Constats et recommandations

Résultats sectoriels

Les quatre constats généraux portent sur les résultats sectoriels qui sont détaillés par secteur dans le tableau 1:

Il y a eu des progrès significatifs au niveau des indicateurs agrégés dans les trois secteurs au cours de la période 1997-2003: le taux de scolarisation primaire, les taux de mortalité infantile et juvénile, et l’accès à l’eau potable dans les zones rurales se sont tous améliorés. Les taux de mortalité infantile et juvénile restent cependant élevés. La mortalité maternelle et l’accès à l’hygiène en zone rurale sont deux indicateurs où on n’a pu constater que très peu de progrès.
Tant dans l’éducation que dans la santé, la situation du Bénin est favorable lorsqu’on la compare à celle des autres pays de l’Afrique de l’Ouest et de l’Afrique sub-saharienne.
Les disparités régionales sont très prononcées en matière d’éducation primaire, les régions pauvres ayant les plus mauvaises performances, en particulier en ce qui concerne l’enseignement des filles. Les indicateurs de santé, aussi, affichent des scores plus mauvais dans les régions les plus pauvres, mais lorsqu’on ignore les grandes différences entre les régions les plus riches et les plus pauvres, la variation est plutôt modeste entre les autres régions. En matière d’approvisionnement en eau en milieu rural, il n’y a pas de corrélation entre la pauvreté de la région et le taux d’accès: certaines des régions les plus pauvres ont un taux d’accès élevé.
Pour l’ensemble des groupes de revenu, les disparités en matière d’indicateur d’éducation et de santé sont encore plus prononcées que les disparités régionales. En matière de santé, on constate un creusement des écarts entre 1996 et 2001. En matière d’éducation, seulement 16 pour-cent des enfants les 20 pour-cent plus pauvres atteignent le niveau 6 comparé à 90 pour-cent des enfants les 20 pour-cent plus riches; le taux brut de scolarisation (TBS) dans le premier cycle du secondaire pour les enfants les 20 pour-cent plus pauvres est de 8 pour-cent, alors qu’il est de 70 pour-cent pour les enfants les 20 pour-cent plus riches. Les taux de mortalité infantile et juvénile pour les ménages les plus pauvres sont plus du double de ce qu’ils sont pour les ménages les plus riches.

De plus, en éducation, la faible qualité de l’éducation primaire annule pratiquement la plus grande partie des progrès qui ont été réalisés en termes d’expansion de la scolarisation, vu que la plupart des enfants au troisième niveau n’ont pas le degré de connaissances requises dans la langue d’enseignement (français) pour poursuivre leur éducation. Ceci a pour résultat un très haut niveau d’inégalité en matière d’enseignement, comme noté ci-dessus.

Enjeux dans la dépense publique

Les principaux constats de l’analyse de dépenses publiques par secteur sont résumés dans les tableaux 2 (a), 2 (b), et 2 (c). Les principaux enjeux sont présentés brièvement ci-dessous:
Evolution de la dépense publique: Dans les domaines de l’éducation et de la santé, la dépense publique nominale a doublé et la part de dépenses dans le PIB a augmenté. La part de l’éducation dans la dépense totale publique reste stable; celle de la santé a augmenté. La dépense publique en matière d’approvisionnement en eau en milieu rural a chuté en termes nominaux, principalement à cause de l’achèvement de grands projets financés par l’extérieur. Les secteurs approvisionnement en eau rurale et santé restent très dépendants des financements extérieurs. Le taux d’exécution du budget s’est amélioré dans le secteur santé, mais varie d’année en année dans le secteur éducation et dans le secteur approvisionnement en eau rurale, avec les retards les plus importants dans les dépenses d’investissement.
Composition de la dépense publiques et priorités: La part de l’enseignement primaire reste stable, mais les parts de l’enseignement professionnel et technique et de l’éducation supérieure ont augmenté à cause de la disponibilité de financements extérieurs. Dans le domaine de la santé, la part de la dépense en faveur des « lignes budgétaires spéciales », gérées directement par le Ministère de la santé et le Ministère des finances, a fort augmenté, par rapport aux dépenses de l’administration sanitaire au niveau régional et central. La part des dépenses pour les cinq principaux programmes de santé publique est conditionnée par la disponibilité de financements extérieurs, plus que par des priorités nationales en matière de santé. De plus, ces programmes n’ont pas encore pris en compte d’autres causes importantes de mortalité et de morbidité infantiles.
Efficacité de la dépense: Dans le domaine de l’enseignement primaire, les inefficacités en matière de déploiement des instituteurs signifient que de nombreuses écoles ont des ratios élèves à enseignants très élevés. Dans le domaine de la santé, la dépense effectuée au titre des « lignes budgétaires spéciales » n’est pas transparente et n’est pas clairement articulée avec les priorités sectorielles (les explications détaillées sont données dans le rapport principal). Les centres de santé périphériques, qui représentent les premiers centres de contact pour la majorité de la population, reçoivent environ 25 pour-cent de la dépense publique totale ordinaire. En matière d’approvisionnement en eau rurale, les coûts unitaires des puits sont plus élevés que dans les autres pays africains, probablement dû à la concurrence limitée dans la passation des marchés publics.
Equité dans la dépense: Dans l’enseignement primaire, les dépenses par élève varient largement selon les régions, dû à des déséquilibres dans l’allocation d’enseignants et de la formule pour les transferts aux associations de parents d’élèves. Dans le domaine de la santé, la dépense publique totale par région n’est pas disponible, mais il existe des différences importantes dans les montants octroyés aux administrations sanitaires régionales. L’investissement dans les points d’eau est consacré à quelques régions seulement, dû aux préférences des bailleurs de fonds; toutes les régions reçoivent le même niveau de dépenses ordinaires, quel que soit le montant des investissements.
Dépenses requises pour réaliser les Objectifs de développement du millénaire (ODM): Tant dans l’enseignement primaire que dans l’approvisionnement en eau rurale, les allocations budgétaires doivent augmenter d’au moins trois fois par rapport au niveau actuel. Dans le secteur de la santé, les dépenses par personne devront augmenter fortement jusqu'à 2015, pour atteindre environ le double de la dépense de santé totale et le triple de la dépense publique de santé de 2004.
Gestion de la dépense publique: Des réformes importantes ont été effectuées dans le transfert des autorisations de dépenses vers les ministères techniques. L’orientation vers une programmation et une budgétisation basée sur les résultats est freinée au niveau sectoriel par le manque de réformes institutionnelles nécessaires pour créer des responsabilités de gestion pour les différents programmes, en particulier dans les domaines de l’éducation et de la santé. La gestion du personnel et des dépenses de personnel reste hautement centralisées;les ministères sectoriels ne dispose pas de base d’information suffisamment robuste pour pouvoir programmer sérieusement les dépenses de personnel.. Les dépenses pour projets d’investissement comprennent des dépenses de fonctionnement importantes, une pratique qui a pour effet de cacher des inefficacités éventuelles et de fausser les projections des besoins en ressources en empêchant une estimation correcte des véritables coûts récurrents supplémentaires des projets. La réglementation des primes et indemnités payés sur crédits PIP constitue un effort d’encadrement des dépenses; cet effort doit être étendue aux dépenses non-salariales. La gestion des crédits délégués et l’obligation de rendre compte de leur utilisation sont faibles. Les organisations communautaires jouent un rôle important dans les trois secteurs en exprimant leurs demandes pour des services et en mobilisant et en gérant les ressources, y compris les ressources publiques. Dans le cas de la santé, il est prévu qu’elles jouent également un rôle dans la planification. Cependant, leur compétence en matière de gestion financière est insuffisante et elles manquent également de compétence générale de gestion.

Recommandations sectorielles

La RDP identifie six domaines importants pour action dans chacun des trois secteurs, dont les détails sont fournis dans les tableaux 2 (a) – 2 (c). Ceux-ci sont:
Augmenter et diversifier la disponibilité des ressources en faveur de ces trois secteurs tout en maîtrisant les coûts: Les objectifs pour l’enseignement primaire universel, la réduction dans les taux de mortalité infantile et maternelle, et l’accès à une eau potable demandent une augmentation substantielle de ressources. Le financement public devra être augmenté pour l’enseignement primaire et secondaire, les soins de santé primaire et les soins préventifs, et l’approvisionnement en eau rurale. Des ressources privées devront venir en supplément des ressources publiques pour des filières ou des services spécifiques. Dans les trois secteurs, la gestion de la demande sera capitale de façon à maîtriser les exigences globales en matière de ressources (par exemple, en régulant le taux de passage des élèves entre l’enseignement primaire et secondaire).
Réformer les politiques de gestion du personnel: Cette réforme est essentielle dans l’éducation et dans la santé pour améliorer l’efficacité de la dépense publique, augmenter l’équité entre régions en matière de disponibilité de services, et améliorer la qualité de ces derniers. Sans ces réformes, des déséquilibres graves dans les ratios élèves/enseignants au niveau du primaire, ou dans la disponibilité du personnel de santé entre les différentes régions resteront sans solution. Les réformes devront couvrir les questions de recrutement, compensation et développement professionnel. Bien que ceci soit des thèmes qui devraient être couverts par une réforme d’ensemble de la fonction publique, des mesures pour accélérer les progrès dans ces secteurs spécifiques devraient être envisagées de façon urgente.
Améliorer le ciblage des financements publics pour les segments pauvres de la population: Dans le domaine de l’enseignement primaire, une réforme des formules de financement pour les transferts aux associations de parents d’élèves est nécessaire de façon à ce que les régions les plus pauvres et les moins bien servies reçoivent des fonds additionnels. L’amélioration de l’accès au secondaire pour les pauvres nécessitera la mise en place d’aides et de subventions ciblées. Le mécanisme de transfert actuel vers les associations des parents d’élèves laisse encore une partie importante des salaire des enseignants communautaires à la charge des parents d’élèves, ce qui n’encourage pas la scolarisation des pauvres. Dans le domaine de la santé, des réductions dans les services de santé utilisés par les familles pauvres (en particulier pour les maladies infantiles et la santé de la reproduction) doivent être envisagées, ainsi que des innovations dans le domaine des mécanismes de paiement. En matière d’approvisionnement en eau rurale, il faut améliorer la sensibilisation dans les régions du sud de façon à générer une demande pour des projets d’adduction d’eau. Des formules de cofinancement modifié pourraient également être adoptées, pour compenser les coûts élevés d’investissement dans des zones aux conditions hydrogéologiques difficiles.
Améliorer l’efficacité des institutions communautaires: Les trois secteurs ont besoin de formation supplémentaire en matière de compétences de gestion financière, mais les besoins en matière de formations spécifiques doivent également être évalués. Il faut également permettre au public d’examiner plus facilement la façon dont ces institutions utilisent leurs ressources et donner à leurs utilisateurs une voie plus importante dans leur gestion.
Utiliser de façon plus efficace le secteur privé dans des domaines spécifiques: Une meilleure compréhension du secteur privé est nécessaire pour déterminer ses rôles possibles dans les secteurs éducation et santé, et la façon dont le Gouvernement pourrait y faire appel. La possibilité de donner des subventions au secteur privé de façon à élargir l’accès à l’enseignement secondaire pourrait être explorée. Dans le domaine de la santé, des contrats de service avec des prestataires privés pourraient être établis sur une base pilote et évalués. Dans le domaine de l’approvisionnement en eau rurale, le secteur privé devrait être encouragé à gérer et à étendre les systèmes d’adduction d’eau en utilisant les contrats de gestion basés sur la performance.
Mettre en œuvre des réformes de la gestion de la dépense publique spécifiques au secteur: Avec les progrès réalisés dans la réforme de la gestion des dépenses publiques au sens large, l’identification et l’exécution de mesures qui augmenteraient l’efficacité de la dépense publique devraient être encouragées par les ministères techniques. Une liste de certaines de ces mesures figure au tableau 3.

En plus de ces six domaines généraux d’action, il existe des actions prioritaires spécifiques aux secteurs qui ne sont pas directement liées aux politiques de dépenses, mais qui pourraient avoir un impact important sur l’efficacité de la dépense publique. Dans le domaine de l’enseignement primaire, la question la plus urgente est de re-examiner les stratégies pédagogiques pour les classes de niveau 1 et 2, et en particulier la question de l’enseignement dans une langue d’instruction que ne connaissent pas bien les jeunes enfants, avec des résultats négatifs en termes de leur rétention et de leur apprentissage. Il est nécessaire: a) de renforcer l’encadrement, le support pédagogique et la supervision du système; b) de mettre en place un systeme d’évaluation régulière des connaissances des élèves. Dans le domaine de la santé, le renforcement du système d’orientation des patients et la promotion d’une utilisation rationnelle des médicaments pourraient avoir un impact majeur sur l’abaissement des coûts totaux et publics.

Gestion de la dépense publique – Enjeux et recommandations

Enjeux

Une réforme ambitieuse de gestion de la dépense publique est en cours depuis 2001 et a à son crédit plusieurs succès. Parmi ces succès on peut noter les suivants: (i) le budget met en application les principes d’unité et d’universalité; (ii) le système de nomenclature budgétaire est un instrument efficace pour l’administration du budget; (iii) le cadre de dépenses à moyen terme fournit un cadre efficace pour la préparation du budget et a pu également assurer de façon efficace l’orthodoxie financière et le respect des priorités du DSRP; (iv) on se dirige vers une budgétisation basée sur les résultats et vers des programmes budgets; (v) la responsabilité pour la dépense a été transférée aux ministères techniques et le système de contrôle a été grandement simplifié; et (vi) il y a de plus en plus une orientation vers la performance dans les ministères techniques, avec le développement d’un premier ensemble d’indicateurs de performance.

Cependant, ceci est un effort de réforme majeur qui va demander beaucoup de temps et beaucoup d’efforts de développement de capacité avant de pouvoir avoir des résultats visibles importants en termes d’amélioration de la prestation de services. Les progrès dans ces réformes ont été discutés en détails dans de nombreux autres documents de la Banque (le Rapport d’achèvement du PERAC, document programme du PRSC-1, Rapport analytique sur la passation des marchés (CPAR), Rapport d’évaluation de la responsabilité financière (CFAA). Les questions importantes qui seront prises en considération dans cette RDP sont: (i) la présentation, la couverture et la cohérence des documents budgétaires et des budgets programmes doivent être améliorées; (ii) les plafonds officiels du CDMT sont respectés au moment de la préparation des budgets, mais l’établissement des priorités de programmes et les choix budgétaires ne sont pas faits durant l’exécution lorsqu’il y a des coupes dans les ressources, ou lorsqu’il y a des dépenses excessives; (iii) étant donné la dépendance des financements extérieurs, les progrès en direction d’un budget programme vont dépendre dans une large mesure à la fois de la bonne volonté des bailleurs de fonds (c’est-à-dire la volonté de passer d’une approche favorisant les projets individuels à une approche programmatique) et de la capacité des bailleurs de fonds (combiner les compétences spécifiques au secteur nécessaire avec une connaissance des questions de gestion de la dépense publique) de façon à s’engager dans un dialogue permanent à tous les stades de la formulation et de l’exécution du budget; et (iv) au niveau de l’exécution du budget, des améliorations seront nécessaires pour rationaliser la comptabilité des engagements, permettre des appropriations sur plusieurs années et réduire l’utilisation des procédures spéciales de paiement. D’autres questions liées aux passations de marchés, aux audits internes et externes seront également couvertes brièvement.

Recommandations

Plusieurs recommandations de cette RDP ont été inclues dans les critères des PRSC et des actions prioritaires. La liste de ces recommandations figure ci-dessous. Le tableau 4 présente des informations sur les recommandations de la RDP qui sont déjà comprises dans le PRSC-1.

Préparation du budget
Renforcer la procédure de préparation du budget, en améliorant la phase initiale stratégique de la préparation du budget. Un cadre initial macroéconomique et le CDMT doivent être préparés conjointement avec le document de politique budgétaire et soumis au Cabinet au plus tard en avril. Les plafonds du CDMT doivent être notifiés aux ministères techniques en mai.
Unifier le processus de préparation budgétaire en transférant les responsabilités pour le programme d’investissement public au Ministère des Finances et de l’Economie (MFE) et en unifiant les nomenclatures des documents de programmation des dépenses.
Améliorer la structure des budgets programmes, si nécessaire, et présenter dans les budgets programmes les dépenses brutes des organisations impliquées dans la prestation de services publics.
Poursuivre les améliorations dans le système d’indicateurs de performance.
Améliorer la présentation des documents budgétaires qui devraient inclure le CDMT un document de politique budgétaire pour la période du CDMT, les budgets programmes (ou une présentation sommaire des budgets programmes).

Cycle de l’exécution budgétaire
Mettre en œuvre de façon effective les autorisations de programmes dans le budget 2005 (action préalable pour le PRSC-2).
Poursuivre le développement des systèmes d’information de gestion financière, en complétant la couverture du système d’exécution budgétaire, en assurance une interface adéquate avec le système comptable public et avec les autres systèmes de gestion financière (notamment le système des salaires).
Poursuivre la mise en œuvre des mesures destinées à accroître l’efficacité dans l’exécution du budget (par exemple, en effectuant des transferts entre des catégories budgétaires plus souples, en éliminant tous les contrôles redondants au niveau central).
Assurer que les fonds budgétaires sont disponibles dans des régions dès que les budgets rentrent en vigueur (c’est-à-dire rendre la délégation de crédit automatique).
Faire des directeurs des directions départementales des ministères techniques des ordonnateurs délégués.
Produire régulièrement des rapports de suivi de la performance.

Autres problèmes relatifs à la gestion de la dépense publique
Mettre en œuvre un plan d’action pour la mise en œuvre des mesures de réforme de passation des marchés.
Mieux former et donner des incitatifs institutionnels adéquats au personnel des ministères techniques impliqués dans la passation des marchés.
Encourager les ministères à suggérer, voire à expérimenter de nouvelles approches en matière de gestion, par exemple au Ministère de l’environnement.
Renforcer l’audit interne, notamment en créant un réseau d’audit.

Audit
Les comptes de fin d’année doivent être préparés dans les six mois fixés par la loi, afin de soumettre au Parlement un projet de lois de règlement relatif à l’année précédente en même temps que le projet de budget pour l’année en cours.
Tableau 1: Résumé des progrès en matière de résultats sectorielsEducationSantéApprovisionnement en eau ruraleEvolutions des indicateurs quantitatifs 1997-20031. Croissance rapide de la scolarisation à tous les niveaux: 7 pour-cent par an dans l’enseignement primaire, 15 pour-cent par an dans l’enseignement de niveau plus élevé. 2. La croissance du secteur privé a joué un rôle important dans la croissance plus élevée de l’enseignement technique et professionnel; négligeable dans le primaire. 3. Le TBS du primaire est passé de 80 pour-cent en 1997-98 à 97 pour-cent en 2002-03. 4. Le taux d’achèvement du primaire est de 50 pour-cent. 5. La couverture de l’enseignement supérieur est de 445 pour 100 000.1. Augmentation constante des indicateurs de base: mortalité infantile – 87 pour mille; mortalité des enfants de moins de 5 ans – 158 pour mille; espérance de vie – 54 ans. 2. La mortalité maternelle est élevée – environ 850 pour 100 000 naissances. 3. Près de la moitié des décès en dessous de l’âge de 5 ans ont lieu entre les âges de 1 à 4 ans; près de 63 pour-cent des décès maternels ont lieu dans les 24 heures qui suivent l’accouchement. 4. Cinq problèmes de santé sont responsables de 80 pour-cent des décès parmi les enfants: paludisme, anémie, diarrhée, infections respiratoires aiguës et malnutrition. 5. Stagnation dans les taux d’utilisation des services de santé, mais augmentation marquée dans les taux d’utilisation pour les bébés et les jeunes enfants. 6. 70 pour-cent des accouchements sont assistés. 7. Les progrès en matière de couverture vaccinale ont été lents (59 pour-cent en 2001 comparé à 55 pour-cent en 1996).1. Environ 44 pour-cent des populations rurales et semi urbaines ont accès à un point d’eau potable en 2002, comparé à 33 pour-cent en 1997. 2. Malgré ce résultat, à cause de la croissance démographique rapide, le nombre absolu de personnes sans accès à l’eau potable a aussi augmenté au cours de cette même période. 3. A peine 15 pour-cent des ménages ruraux ont des installations pour l’évacuation hygiénique des excréments.Qualité1. Moins de 10 pour-cent des enfants ont une maîtrise suffisante de la langue d’enseignement (français) au niveau 3 pour avoir un apprentissage significatif dans les niveaux ultérieurs.1. Vingt pour-cent des installations existantes sont non fonctionnelles, avec pour résultat un taux de couverture de 35 pour-cent (2,1 millions de personnes). 2. Il n’existe pas de données sur la qualité de l’eau, mais il n’y a pas d’indications de contamination biologique ou autre.Performance vis-à-vis des autres pays1. Le TBS primaire est le deuxième plus élevé d’Afrique de l’ouest francophone. 2. Le TBS du secondaire est relativement faible comparé à ceux des autres pays ayant un TBS élevé pour le primaire – le taux d’achèvement du primaire peut être faible. 3. La couverture de l’enseignement supérieur est beaucoup plus grande dans les autres pays d’Afrique de l’ouest.1. Une meilleure performance que celle des autres pays d’Afrique subsaharienne (ASS) lorsqu’il y a eu un nivellement des taux de mortalité infantile et juvénile. Le Bénin est maintenant au-dessus de la moyenne pour la région. 2. L’espérance de vie est une des plus élevées parmi les pays d’Afrique de l’ouest.Disparités régionales et disparités en matière de genre1. Les disparités dans le TBS primaire et l’achèvement varient fortement selon les régions, et entre les garçons et les filles. Le TBS pour les filles dans la province d’Atacora-Donga est de 62,2. Seulement 25 pour-cent des filles de 12 ans dans l’Atacora-Donga atteignent le 6ème niveau, comparé à un taux national d’achèvement de 50 pour-cent.1. Les disparités entre les régions ne sont pas aussi grandes que les disparités entre les ménages les plus pauvres et les plus riches. 2. Des différences importantes en pourcentage d’accouchement assisté, mais moins en termes de couverture immunitaire et en termes d’indicateurs généraux d’utilisation.1. Différences substantielles dans l’accès à l’eau salubre: 61 pour-cent dans l’Atacora, comparés à 21 pour-cent dans l’Oueme. 2. Ces différences ne sont pas liées au niveau de pauvreté de la région; en fait, certaines des régions les plus pauvres semblent avoir un taux d’accès plus élevé. 3. Les localités plus importantes semblent être relativement sous servies comparées aux localités plus petites.Disparités des niveaux de richesse parmi les ménages1. Les disparités au niveau du poste primaire sont énormes: dans le secondaire du premier cycle, le TBS pour les ménages les plus pauvres est de 8 pour-cent comparé à 71 pour-cent pour les ménages les plus riches. 2. Le taux d’accès pour le primaire est de 60 pour-cent pour les ménages les plus pauvres et de 100 pour-cent pour les ménages les plus riches. 3. A peine 16 pour-cent des enfants s les plus pauvres achèvent le cycle primaire complet, comparé à 90 pour-cent des enfants les plus riches.1. Les taux de mortalité pour les bébés et les enfants de moins de 5 ans parmi les ménages les plus pauvres sont plus du double (111 et 198, respectivement) de ce qu’ils sont parmi les ménages les plus riches 2. Ces disparités ont empiré entre 1996 et 2001. 3. A peine la moitié des enfants du quintile le plus pauvre ont reçu tous leurs vaccins, contre près des ¾ des enfants dans le quintile le plus riche. 4. La moitié des femmes les plus pauvres ont des accouchements assistés, contre 100 pour-cent des femmes les plus riches.
Tableau 2 (a): Education – Enjeux de la dépense publiqueJustification d’une intervention publique1. Externalités découlant de l’éducation primaire. 2. Promouvoir l’égalité en améliorant l’accès des populations pauvres au niveau plus élevé d’enseignement et en leur permettant de bénéficier de la croissance.Evolution et indicateurs de la dépense publique1. La dépense publique en terme nominal a doublé entre 1997 et 2003; le taux annuel de croissance réel est de 8,6 pour-cent. 2. La part de l’enseignement dans la dépense publique est restée constante à environ 19-20 pour-cent. 3. Avec 3,7 pour-cent du PIB, elle est plus élevée que la moyenne des pays africains. 4. La dépense par habitant était de 15 dollars EU en 2002. 5. La part de la dépense dans le PIP est passée de 15 pour-cent à près de 20 pour-cent en 2003; certaines des dépenses du PIP comprennent les dépenses pour la formation des enseignants, les manuels scolaires, qui sont des dépenses potentiellement récurrentes. 6. Les financements extérieurs représentent 8 pour-cent de la dépense totale pour l’éducation. 7. Le taux d’exécution du budget – 75 à 90 pour-cent avec les retards les plus importants dans les dépenses d’investissement. 8. La dépense totale pour l’éducation (publique et privée) n’est pas connue.Composition et priorités de la dépense publiqueVentilation de la dépense totale pour l’éducation: 1. part de l’enseignement primaire stable à 49 pour-cent; a chuté à 38 pour-cent en 2003 (chiffres provisoires). 2. parts de l’enseignement technique et professionnel, et de l’enseignement supérieur, ont augmenté de 9 et 24 pour-cent respectivement, en 2003, principalement grâce à une augmentation de la dépense d’investissement.Efficacité de la dépense1. Les différences entre les dépenses de fonctionnement publiques par élève aux différents niveaux de l’éducation se sont rétrécies, particulièrement entre les niveaux primaire et secondaire. 2. Malgré ceci, la différence dans le ratio élève/enseignant (un indicateur de qualité) entre le primaire et le secondaire a augmenté parce que ce ratio a fortement chuté dans les écoles secondaires (de 41 à 28) tandis qu’il est resté constant dans les écoles primaires (55; a augmenté à 65 pour-cent en 2003). Le ratio élèves-enseignant au niveau primaire du Bénin est plus élevé que celui de la plupart des autres pays d’Afrique sub-saharienne, tandis que son ratio pour l’enseignement secondaire est plus faible. 3. Ceci est dû au fait qu’au niveau primaire, la proportion d’enseignants permanents ayant des salaires élevés de la fonction publique est relativement plus élevée; au niveau secondaire, la majorité des enseignants sont recrutés localement avec un coût plus faible pour le secteur public. Les ratios élèves/enseignant au niveau primaire compromettent l’efficacité des autres investissements. 4. Les dépenses récurrentes non liées au personnel sont négligeables aux niveaux primaire et secondaire; elles sont financées par le PIP. 5. Le déploiement des enseignants dans les écoles est inefficace avec pour résultat de fortes variations du ratio élèves/enseignant. 6. Les tailles de classe dans les niveaux 1 et 2 sont trop grandes pour l’apprentissage efficace d’une langue étrangère. 7. Dans les niveaux d’éducation plus élevés, 31 pour-cent de la dépense courante en 2002 a été consacré à des bourses d’études et aux subventions du transport des élèves.Egalité dans la dépense1. Les formules de financement pour la distribution des transferts aux associations de parents d’élèves dans les écoles primaires ne sont pas équitables: les régions riches reçoivent plus par élève que les régions pauvres. 2. Il existe de fortes variations du ratio élèves/enseignant dans les écoles primaires entre les régions. 3. Il n’existe à l’heure actuelle aucun mécanisme pour assurer que les enfants pauvres peuvent avoir accès à l’enseignement secondaire. 4. Les bourses d’études pour l’enseignement technique et pour l’enseignement supérieur ne ciblent pas les pauvres.Besoins de dépenses pour la réalisation des ODM1. L’affectation à l’enseignement primaire devra se multiplier par trois ou quatre par rapport au niveau actuel de dépenses publiques, pour prendre en compte la croissance démographique, l’achèvement universel du cycle primaire et la réduction du ratio élèves/enseignant à 40. 2. La principale question de politique a trait aux coûts salariaux des enseignants. 3. Aux niveaux secondaire et supérieur, la question principale de politique a trait à la gestion de la transition – le plus grand impact en termes de besoins de dépenses sera dû au passage de l’école primaire à l’enseignement secondaire de premier cycle. 4. Un partage des coûts et un recours plus important au secteur privé seront nécessaires.Gestion de la dépense publique1. Les données sur les paiements réels ne sont pas disponibles pour les crédits délégués; il existe également des retards dans l’envoi de fonds aux régions. 2. La répartition des dépenses su les s crédits délégués entre le primaire et le secondaire n’est pas connue. 3. La dépense executée en personnel n’est pas connue par le ministère; la gestion des dépenses de personnel reste fortement centralisée. 4. Transparence et obligation de rendre compte insuffisantes pour les fonds transférés aux institutions d’enseignement supérieur. 5. Les mécanismes de contrôle externes, en particulier au niveau des organisations communautaires, sont faibles. 6. Les budgets programmes ne sont pas complets; la souplesse pour la réaffectation des ressources est limitée; les programmes ne correspondent pas au cadre institutionnel. 7. Les choix de politique et établissement de priorités entre filières sont peu courants – parce qu’il y a trois ministères et que ceci est effectué au niveau du MFE. 8. Les dépenses de fonctionnement supplémentaires réelles générées par les projets d’investissement ne sont pas connues.
Tableau 2 (b): Santé – Enjeux de la dépense publiqueJustifications pour l’intervention publique1. Externalités négatives des maladies transmissibles. 2. Les charges à payer directement par le patient peuvent freiner l’utilisation des services de santé par les pauvres. 3. Les soins hospitaliers ou d’urgence peuvent exiger des dépenses catastrophiques pour la plupart des gens.Evolution et indicateurs de la dépense publique1. Entre 1997 et 2001, la dépense publique en termes nominaux a plus que doublé, mais a chuté en 2002 et 2003; le taux de croissance annuel réel était de 15 pour-cent entre 1997 et 2002. 2. La part de la santé dans la dépense totale du Gouvernement a augmenté de 7,6 pour-cent en 1997 à 11,5 pour-cent en 1999 pour retomber à 7,6 pour-cent en 2003. 3. La dépense publique a augmenté de 1,2 pour-cent du PIB à 2,0 pour-cent en 2001 pour retomber à 1,3 pour-cent du PIB en 2003. 4. Les dépenses publiques représentent moins de la moitié de la dépense totale en 2001; néanmoins la part de cette dépense a augmenté de 34 pour-cent en 1997. 5. L’effort « sanitaire » du Bénin est nettement inférieur à celui des autres pays d’ASS, mais l’effort en termes de dépenses publiques se situe au niveau de la médiane (1997- 2000). 6. La dépense par habitant est légèrement inférieure à 7 dollars EU par an. 7. Les dépenses de fonctionnement comptent pour 65 pour-cent de la dépense totale, mais une grande partie des dépenses du PIP sont des dépenses de fonctionnement. 8. Amélioration notable du taux d’exécution du budget entre 1997 et 2001, due à de meilleures prévisions budgétaires des dépenses du PIP.Composition et priorités de la dépense publique1. La part de la dépense courant allant aux directions départementales: 43-53 pour-cent. 2. Part au niveau central – 15 à 25 pour-cent. 3. Part des lignes budgétaires spéciales et des transferts a augmenté de 20 pour-cent en 2001 à 39 pour-cent en 2003. 4. La part de la dépense totale de santé allant aux programmes majeurs de santé publique est impulsée par la disponibilité de fonds extérieurs plutôt que par les priorités sanitaires nationales. 5. Certaines des causes de mortalité et de morbidité infantile, à savoir les infections respiratoires aiguës et la malnutrition, ne sont pas abordées. Efficacité de la dépense1. La dépense sur les lignes spéciales budgétaires et les transferts n’est pas transparente et ne correspond pas aux priorités sectorielles: (i) « appui au secteur santé », pour des mesures d’urgence, et sous le contrôle du MFE, et les détails de la dépense ne sont pas disponibles dans le SIGFIP; et (ii) « assistance sanitaire » pour l’aide aux populations pauvres, contient plusieurs dépenses qui n’ont rien à voir avec la pauvreté. 2. Les services de santé périphériques reçoivent une faible portion des dépenses hors salaires des directions départementales (crédits délégués); une grande portion reste non affectée et gérée au niveau régional, pour l’achat de médicaments et la réhabilitation. 3. La dépense publique finance entre 20 et 30 pour-cent des centres périphériques du niveau le plus bas (les données complètes ne sont pas disponibles); par conséquent, améliorer l’efficacité de la dépense demandera d’améliorer la gestion des fonds provenant d’un recouvrement des coûts. 4. La part de la dépense publique courante destinée aux centres périphériques est de 25 pour-cent, par conséquent la part de la dépense publique par habitant pour les coûts récurrents est faible. 5. Le gros des recettes des centres périphériques provient de la vente de médicaments. Ceci peut créer des distorsions dans le système incitatif conduisant à la sur-prescription et par conséquent augmentant les coûts totaux. 6. Les taux d’utilisation des hôpitaux de recours et des hôpitaux de zone sont faibles et varient selon la région et le niveau. 7. Coûts élevés du traitement, modes de paiement, retards et qualité des soins sont les facteurs qui contribuent à un faible niveau d’utilisation.Egalité dans la dépense1. Il n’est pas possible de calculer la distribution de la dépense courante ou totale par région. 2. En ce qui concerne les dépenses directement allouées aux directions départementales, il existe une forte variation dans la dépense par habitant entre les régions, les régions les plus pauvres recevant en moyenne 20 pour-cent de moins. 3. La variation est encore plus prononcée pour la dépense en personnel, reflétant un grave déséquilibre dans la disponibilité du personnel sanitaire entre les régions; certaines n’ont qu’un docteur pour 50.000 habitants. Les coûts d’hospitalisation sont élevés pour le traitement des maladies infantiles et pour l’accouchement, ce qui peut décourager l’utilisation des services publics par les populations pauvres.Besoins de dépenses pour la réalisation des ODM1. Selon l’exercice de simulation, les dépenses par personne dans le secteur de la santé devront augmenter fortement jusqu'à 2015, pour atteindre environ le double de la dépense de santé totale et le triple de la dépense publique de santé de 2004. 2. Atteindre les objectifs du Millénaire implique une expansion dramatique de la capacité de production et d’offre de services de santé mais surtout le mise en place de mécanismes de soutien a la demande pour ces services en particulier les populations rurales, les groupes les plus pauvres, les femmes et les enfants Gestion de la dépense publique1. La gestion et l’obligation de rendre compte en ce qui concerne les crédits délégués sont faibles. 2. La gestion financière au niveau des centres de santé périphériques est faible à cause du manque de capacité des organisations communautaires (COGEC et COGES). 3. La structure du budget programme et le regroupement des programmes ne sont pas logiques. 4. Les coûts réels supplémentaires courants des projets générés par les projets d’investissement ne sont pas connus.


Tableau 2 (c): Approvisionnement en eau rural – Enjeux de la dépense publiqueJustification pour l’intervention publique1. L’eau potable et l’hygiène sont des biens privés avec externalités positives sur les résultats de santé et pouvant potentiellement améliorer la participation des filles dans l’enseignement. Par conséquent, il existe une forte justification pour l’intervention publique. 2. Dans le contexte béninois, les externalités négatives associées avec la dégradation de l’environnement (pollution ou surexploitation des ressources d’eaux souterraines) ne sont pas tellement importantes. Evolution et indicateurs de la dépense publique1. La dépense publique totale pour l’eau rurale a diminué de 7,4 milliards de FCFA en 1997 à 5,3 milliards de FCFA en 2002. 2. Les financements extérieurs représentaient près de 90 pour-cent de la dépense totale entre 1997 et 2001; en 2002, la part des financements nationaux a augmenté à 25 pour-cent. 3. La clôture de projets importants financés par l’extérieur explique la diminution. 4. La dépense publique pour l’eau rurale représentait entre 1 et 3 pour-cent de la dépense totale publique. 5. Les taux d’exécution budgétaire varient de façon substantielle selon les années. 6. Les investissements du Gouvernement représentent environ 90 pour-cent de tous les investissements en matière d’aménagements hydrauliques ruraux.Composition et priorités de la dépense publique1. Les coûts récurrents ne représentent que 3 pour-cent de la dépense publique. Cependant, une partie importante des coûts récurrents est comprise dans le PIP, bien qu’il soit difficile de déterminer avec précision les véritables coûts récurrents.Efficacité de la dépense1. Les coûts unitaires de forages équipés de pompes à main sont élevés au Bénin comparés à ceux des autres pays africains – concurrence limitée dans les passations de marchés publics pourrait en être la cause. 2. Les principales inefficacités ont trait au fonctionnement et à l’entretien: environ 20 pour-cent des points d’eau ne sont pas fonctionnels, reflétant un manque de suivi par la Direction de l’hydraulique, faible efficacité de la collecte par les communautés, et l’incapacité de gérer et d’utiliser, les fonds nécessaires à l’entretien, à la réparation et à la réhabilitation. La plupart de l’eau provenant des pompes et des puits n’est pas vendue à la source et les recouvrements sont effectués sur une base ad hoc pour les réparations; les communautés disposant d’une adduction d’eau par conduites vendent de l’eau, mais les fonds recueillis ne sont pas utilisés pour la réparation, la réhabilitation ou l’extension du réseau. 3. Ces inefficacités ont eu pour résultat que la DH a dépensé une partie de son budget pour la réhabilitation, alors que ceci aurait du revenir aux communautés.Egalité dans la dépense1. Toutes les régions reçoivent les mêmes allocations budgétaires pour les dépenses de fonctionnement hors salaire, quel que soit le niveau d’investissement dans la région. 2. L’investissement se consacre à quelques régions et a été dicté dans le passé par les préférences des bailleurs de fonds.Besoins de dépense pour la réalisation des ODM1. La réalisation des ODM va demander de tripler le taux actuel de construction de points d’eau par année. 2. L’investissement annuel devra donc augmenter de deux à trois fois le niveau actuel (aux coûts unitaires actuels).Gestion de la dépense publique1. Le manque de clarté dans la classification des dépenses de fonctionnement du PIP (qui représentent une part importante de certains projets) cache des inefficacités dans la dépense publique, lesquelles sont difficiles à détecter. Il implique également que le niveau réel des dépenses de fonctionnement supplémentaires dues au projet d’investissement n’est pas connu. 2. La faiblesse des taux d’exécution budgétaire est due aux retards dans la passation des marchés (jusqu’à 12 mois) et dans le lancement des travaux (3 à 6 mois supplémentaires). 3. Les associations d’usagers ne gèrent pas les ressources prévues pour la réparation et l’entretien.


Tableau 3: RDP – Principales recommandations sectoriellesEducationSantéApprovisionnement en eau ruralBesoins en matière de ressources et composition de la dépense publique1. La dépense publique pour l’enseignement primaire devrait tripler par rapport au niveau actuel au cours des dix prochaines années. 2. Mettre à jour les projections financières en prenant en compte l’impact des changements proposés sur la gestion du personnel et l’encouragement à la participation des populations pauvres. 3. Augmenter la part de la dépense pour l’enseignement primaire1. Améliorer l’affectation aux programmes de santé verticaux pour les principales maladies, en particulier le paludisme. 2. Développer des programmes multisectoriels (couvrant l’éducation à la santé, la nutrition et l’hygiène). 3. Augmenter l’affectation aux centres de santé périphériques. 4. Assurer une affectation adéquate pour le traitement des maladies d’enfance, les soins prénataux et les soins après la naissance, ainsi que les services obstétriques d’urgence. 5. Augmenter l’investissement pour le système de surveillance des maladies, et le suivi sanitaire.
1. Le niveau actuel de l’investissement annuel devra être doublé, voire triplé de façon à permettre la réalisation des ODM (besoins totaux se montent à 120 à 140 milliards FCFA). 2. Diversifier les sources de financement en améliorant la contribution initiale des usagers et en encourageant une participation du secteur privé. 3. Utiliser les fonds recueillis des associations d’usagers de l’eau pour développer et accroître les systèmes d’adduction d’eau par conduite dans les zones semi urbaines. 4. Les ressources publiques ne devraient pas financer l’extension des systèmes par conduite en milieu rural et devraient donner la priorité aux communautés qui n’ont pas de sources d’eau potable. 5. Affecter des fonds publics suffisants pour le suivi des installations d’eau, les réseaux de pièces détachées, et renforcer le réseau d’artisans qui peuvent prester des services d’entretien des pompes; l’effet de ces mesures doit être suivi.Gestion du personnel1..La politique de la gestion des enseignants du primaire doit être vue dans sa globalité, pour toutes les catégories d’enseignants sans distinction, y compris les enseignants communautaires. Cette politique doit inclure le plan de carrière; la rémunération; les primes et incitations liés aux compétences. L’ensemble de réformes devrait comprendre: (i) la formulation des compétences et connaissances exigées des enseignants pour mettre en œuvre la réforme de l’enseignement; (ii) la stratégie pour la préparation et la certification au moyen de formation avant service et en cours de service; (iii) le système proposé pour la compensation et la promotion, basé sur la certification et la compétence; et (iv) une estimation des coûts totaux, recouvrant les besoins existants et futurs des enseignants, y compris les coûts nécessaires pour favoriser l’acceptation des réformes proposées. 2. Mise au point d’une politique intérimaire pour le recrutement d’enseignant par les communautés (y compris des résultats satisfaisants à un test permettant d’assurer qu’ils ont les compétences nécessaires pour leur mission comme condition de recrutement, et l’appoint de formation supplémentaire en cours d’emploi).1. Réformer les politiques de ressources humaines, relatives à la compensation, les plans de carrière, le développement professionnel et le déploiement des agents de santé entre les différentes régions. Des changements sont requis dans le cadre incitatif et doivent comprendre d’autres incitatifs que la compensation (par exemple, l’admissibilité à des formations de type troisième cycle, les promotions après un minimum d’années de service en milieu rural).Ciblage des ressources vers les populations pauvres1. Augmenter les transferts par élève pour les écoles et les régions les plus pauvres; réévaluer la formule actuelle pour les transferts aux associations de parents d’élèves dans les écoles primaires. 2. Evaluer la possibilité d’effectuer des transferts en faveur des étudiants les plus pauvres pour leur permettre de fréquenter l’école secondaire. 1. Réduire les paiements par l’utilisateur pour des services spécifiques et/ou les groupes de personnes (par exemple, pour le service prénatal, les soins obstétriques, et les maladies des enfants). 2. Réduire le coût total pour le patient pour certains services, en rationalisant la prescription de médicaments et les protocoles de traitement. 3. Concevoir des alternatives de paiement plus souples dans le système de santé publique pour les hospitalisations (par exemple, pour les complications obstétriques).1. Améliorer l’équité géographique dans l’accès à l’eau potable en éveillant les consciences dans les régions du sud et en fournissant des programmes spéciaux dans les zones connaissant des difficultés hydrogéologiques.Gestion communautaire1. Fournir une formation aux associations de parents d’élèves en matière de recrutement et de vérification des compétences des enseignants recrutés par la communauté, en particulier dans les régions pauvres et en ciblant des transferts en faveur des étudiants pauvres.1. Développer la capacité des COGES et COGEC en matière de: (i) gestion des ressources; (ii) analyse et utilisation des données dans la décision; et (iii) comptabilité basée sur une analyse détaillée de leur cadre institutionnel et de leurs besoins de formation.1. Former les associations d’utilisateurs d’eau de façon à assurer la fonctionnalité des installations. 2. Les encourager à recouvrer les redevances d’eau de façon régulière.Secteur privé1. Entreprendre une étude plus détaillée du secteur privé dans l’enseignement secondaire, technique et professionnel et supérieur, pour explorer la possibilité d’utiliser des subventions au secteur privé pour élargir l’accès de ces enseignements aux populations pauvres. 2. Dans l’enseignement technique et professionnel et supérieur, évaluer les rôles respectifs des secteurs public et privé, et identifier les domaines où le financement public est nécessaire ainsi que les instruments permettant d’encourager une participation du secteur privé.1. Etablir des contrats de services sur une base pilote avec des prestataires de service privés et les évaluer en utilisant comme comparateur les établissements de santé publique. 2. Entreprendre l’analyse des liaisons entre les professionnels de santé publique et le secteur privé de façon à mieux informer les politiques en matière de compensation et d’incitatif dans le secteur privé et à concevoir un cadre réglementaire pour le secteur privé.1. Encourager le secteur privé à construire et gérer des systèmes d’adduction d’eau par conduite dans les zones semi-urbaines (2 000 à 10 000 habitants) au moyen de systèmes de gestion basés sur la performance.Gestion de la dépense publique1. Note de politique par le MFE pour justifier des choix intra sectoriels d’affectation entre les trois ministères responsables de l’éducation. 2. Inclure l’enseignement primaire comme ligne budgétaire dans chacun des budgets traditionnels des administrations régionales. 3. Montrer de façon transparente la dépense totale en personnel dans le budget programme, y compris les dépenses financées par les transferts aux associations de parents d’élèves. 4. Entreprendre l’analyse des finances en faveur de l’université, y compris les ressources propres et les ressources publiques. 5. Améliorer le contenu analytique et la présentation du budget programme pour montrer la justification et les effets des changements de politique proposée.1. Identifier de façon précise les fonds publics destinés aux centres de santé périphériques et informer les communautés sur les ressources affectées à chacun des centres, les normes de service et les normes de qualité. 2. Réviser la structure du budget programme pour inclure les coûts récurrents et les coûts d’investissement pour chaque programme. 3. Evaluer la performance des hôpitaux et des centres de santé qui reçoivent des fonds publics sur base d’un échantillon.1. Améliorer la capacité d’absorption en renforçant les connaissances des administrateurs de budget en matière de procédures d’exécution budgétaire, y compris la préparation des appels d’offres, la passation des contrats, et les engagements pluriannuels. 2. Encourager la concurrence en permettant aux compagnies régionales d’envoyer leur soumission pour les contrats et en réduisant les coûts unitaires des forages. 3. Renforcer le budget programme en tant qu’instrument pour la discussion avec les bailleurs de fonds, et développer des indicateurs permettant de suivre l’efficacité, par exemple, les coûts unitaires et les coûts par habitant pour l’approvisionnement en eau. 4. Poursuivre les revues annuelles conjointes du secteur par le Gouvernement et les bailleurs de fonds.Autres1. Revoir les stratégies pédagogiques pour les classes de niveaux 1 et 2 de façon à permettre l’acquisition de compétences dans la langue d’instruction et à réduire les taux d’abandons et de redoublements. 2. Estimer les coûts de la mise en œuvre de cette stratégie et les implications pour les politiques de gestion des enseignants.1. Renforcer le système d’orientation des patients, en particulier au niveau du district et particulièrement pour les services de complications d’obstétrique et d’anémie pour les enfants. 2. Encourager une politique rationnelle du médicament visant à réduire les coûts. 3. Stimuler la demande pour les services de santé publique en renforçant les services de proximité de la santé pour les soins préventifs et l’information sanitaire.1. Réviser les politiques qui limitent l’utilisation des fonds recueillis pour le remplacement, lesquels freinent le développement du secteur et permettre aux opérateurs privés de développer des systèmes d’adduction d’eau par conduite. 2. Campagnes d’information pour améliorer la connaissance en matière d’hygiène et les bénéfices en matière de santé, de l’utilisation d’une eau salubre.

Tableau 4: Quelques enjeux en matière de gestion de la dépense publique – RDP et PRSCCycle budgétaireRecommandations de la RDPPRSCPréparation du budgetPréparer un cadre macroéconomique initial et le CDMTSoumettre l’avant-projet de lois de finances 2004 à l’Assemblée Nationale en cohérence avec les plafonds du cadre de dépenses à moyen terme pour 2004-2006, et les priorités du DSRP, y compris les budgets programmes à moyen terme détaillés pour l’eau rurale, la santé, l’éducation de base, l’environnement et l’hygiène urbaine, la gestion forestière, et les transports (PRSC-1, action préalable)Continuer les améliorations dans le système des indicateurs de performancePour chacun des secteurs ou sous-secteurs prioritaires retenus, au titre du PRSC-1, le Gouvernement devra se consacrer à: (i) choisir un ensemble pertinent et réaliste d’indicateurs de performance; (ii) mettre en place les ressources humaines professionnelles pour assurer le suivi et évaluation à plein temps; (iii) développer des cadres de mesures de la performance; et (iv) développer des mesures de la performance et un système de rapport ainsi que renforcer la capacité d’évaluation des programmes.Exécution du budgetMettre en œuvre de façon effective l’appropriation des engagements dans le budget 2004Présenter dans le budget 2005 les autorisations de programme pluriannuel et les appropriations pour les paiements annuels. Critère pour le PRSC-2Poursuivre le développement du système d’information de gestion financièreAu titre du PRSC-1, le Gouvernement se consacrera à renforcer et à améliorer les procédures de dépenses et à assurer l’opérationnalité du SIGFIP (Plan d’action pour corriger la gestion budgétaire et la comptabilité publique sont des critères pour les négociations du PRSC).Produire périodiquement les rapports de suivi de la performanceSoumettre à l’Assemblée Nationale les rapports d’audit de performance finaux, préparés par la Cour des comptes de la mise en œuvre du budget programme 2001 pour les sept ministères pilotes. Action préalable pour le PRSC-1 / Matrice de politique du PRSC-1.Autres enjeux Mettre en œuvre les réformes du plan d’action de passation des marchésSoumettre à l’Assemblée Nationale l’avant-projet de loi amendant le cadre institutionnel du code de passation des marchés, relatif aux attributions de l’Agence nationale de réglementation des marchés publics. Action préalable pour le PRSC-1.L’Agence nationale de réglementation des marchés publics est pleinement opérationnelle. Critère pour le PRSC-2.Publiés deux fois par semaine à partir du 31 janvier 2003, tous les appels d’offres, les rapports d’évaluation des offres et les adjudications de contrat relatives au marché public dans le Journal des marchés publics. Action préalable pour le PRSC-1.AuditsPréparation et soumission des comptes du Gouvernement à l’Assemblée Nationale à tempsDécret par le Gouvernement: (i) clarifiant l’organisation et les attributions de l’audit interne à la fois au niveau des ministères techniques et pour l’ensemble du Gouvernement; et (ii) les normes et standards de façon à assurer un contrôle interne efficace en cohérence avec une gestion basée sur les résultats. Critère pour le PRSC-2.Renforcer l’audit interne par la création d’un réseau d’auditeurs.


CHAPITRE 1

Contexte Général

Introduction
Depuis 1992, le Bénin connaît une croissance économique rapide, avec une progression annuelle du PIB par habitant de 2,3 pour-cent, l’un des taux les plus élevés d’Afrique de l’Ouest et supérieur à la moyenne des pays à faible revenu et de l’Afrique sub-saharienne. Cette croissance a été pour l’essentiel stimulée par une libéralisation de l’économie axée sur le désengagement de l’Etat des activités de production et sur le renforcement des mesures d’incitation en faveur de l’investissement privé, et par l’augmentation de la production du coton. Les tarifs douaniers sont les plus bas d’Afrique de l’Ouest. Les autres réformes portent entre autres sur l’actualisation du régime fiscal, l’adoption d’un nouveau code du travail, et la révision de la législation et de la réglementation dans le domaine des affaires. L’investissement privé est passé de 4,5 pour-cent du PIB en 1985-89 à 11,4 pour-cent du PIB en 2000 et représentait 79 pour-cent de l’ensemble des investissements.

Le Bénin reste néanmoins un pays pauvre, la récente période de croissance soutenue faisant suite à plusieurs décennies de déclin économique et de fortes fluctuations de la production. En 2003, le revenu par habitant n’était que de 380 dollars EU. Des mesures visant la diversification de l’économie sont indispensables à une distribution plus large des fruits de la croissance et à l’élargissement de l’assiette fiscale afin d’accroître les recettes fiscales et de les utiliser dans les secteurs prioritaires. L’économie en général et l’agriculture en particulier sont largement tributaires du coton qui représente 87 pour-cent des exportations et qui est en outre d’une importance capitale pour le maintien de l’équilibre budgétaire et macro-économique. L’emploi et le secteur bancaire dépendent eux aussi des revenus de la filière coton.

La stabilité politique et le fonctionnement harmonieux d’un système électoral démocratique sont deux autres marques de réussite. Trois élections présidentielles et quatre élections législatives ont été organisées dans la paix depuis 1992. Contrairement à la majorité des autres pays d’Afrique de l’Ouest, le Bénin a échappé aux conflits internes et à leurs ravages. Cependant, la stabilité dans les pays voisins avec lesquels il échange un très important volume de biens et services est indispensable à une croissance économique durable dans les années à venir. En dépit d’une transition politique en douceur, la perception, au niveau du public (tirée des enquêtes), sur la mauvaise utilisation et le détournement de fonds publics, reste encore très répandue.

Le programme de réformes
La réforme des administrations et des procédures dans le domaine budgétaire a été la pièce maîtresse du récent programme de réformes. Ce vaste programme, appuyé par les crédits d’ajustement à la réforme des dépenses publiques (PERAC) de la Banque mondiale a introduit des changements profonds dans la préparation et l’exécution du budget ainsi que dans la production de rapports budgétaires. Un budget de fonctionnement et d’investissement unifié a été élaboré en cohérence avec le cadre des dépenses à moyen terme, et les ministères sectoriels qui participent à la mise en œuvre du programme de réformes ont été autorisés à engager des dépenses et à délivrer des ordres de paiement en même temps qu’on leur confiait la responsabilité de la production des rapports budgétaires et du contrôle financier ex-ante. Chacun de ces ministères élabore un budget- programme triennal dont l’exécution fait en principe l’objet d’un suivi dans le cadre de la réalisation des objectifs sectoriels. D’autres réformes ont porté sur la rationalisation des procédures de passation des marchés et la création de nouvelles institutions, dont la Chambre des Comptes pour le contrôle ex-post et externe des dépenses (déjà créée au niveau de la Cour Suprême) et à l’avenir, une Cour des comptes autonome.

La privatisation des services d’utilité publique, télécommunications, distributeurs d’eau et d’électricité, et la libéralisation de la gestion du port et de la filière coton font partie des réformes en cours. Ces réformes sont considérées comme indispensables à l’accélération d’une croissance impulsée par le secteur privé parce qu’elles permettront de renforcer la compétitivité du secteur privé, de mettre le Bénin en concurrence avec ses voisins dans le domaine des échanges extérieurs et d’attirer des investissements directs étrangers.

Les autres réformes majeures ont fait l’objet de discussions entre le Gouvernement du Bénin (GOB) et les partenaires au développement, mais leur mise en œuvre est plutôt lente, du moins pour la plupart d’entre elles. Il s’agit notamment de: (i) la décentralisation qui a scindé le pays en 77 collectivités locales (communes et municipalités) qui sont responsables de l’enseignement primaire, des centres de santé périphériques, de l’hydraulique villageoise, des routes rurales et de la gestion des ressources naturelles. Le projet de loi y relatif a été adopté en 1999, et les élections municipales ont été organisées en 2002. Cependant, les procédures de transfert effectif de ces compétences et des ressources nécessaires sont encore en cours d’élaboration. (ii) la réforme du système judiciaire, notamment la création de tribunaux de première instance au niveau de chaque département, et de deux cours d’appel supplémentaires ainsi que l’institution de la formation des magistrats. (iii) le renforcement des mécanismes institutionnels de lutte contre la corruption, en particulier la mise en place d’un Haut commissariat et d’une commission composée de représentants des pouvoirs publics et de la société civile. (iv) la réforme de la fonction publique, notamment par l’abolition des avancements automatiques et l’institution des avancements et de la rémunération sur la base du mérite. Les mesures visant à mettre en oeuvre la réforme de la fonction publique n’ont pas encore été soumises à l’Assemblée Nationale pour adoption.

Le bien-fondé et l’ampleur de la RDP
La dernière revue des dépenses publiques du Bénin s’est achevée en 1997, avant la mise en œuvre des réformes en matière de gestion des dépenses publiques et l’adoption des prêts-programmatiques. La stratégie d’assistance au pays (août 2003) propose que l’aide de l’IDA passe progressivement par les crédits annuels d’appui à la réduction de la pauvreté (PRSC) destinés à soutenir le budget de l’Etat. Une RDP a été recommandé dans la SAP pour fournir des informations nécessaires à la mise en place des PRSC et à la procédure budgétaire de l’Etat. La série de crédits de type PRSC proposée va au delà de la période de trois ans couverte par le document stratégique de réduction de la pauvreté (DSRP) et sera arrimée au cycle budgétaire. Le premier PRSC en faveur du Bénin a déjà été approuvé et l’examen préalable du second est prévu pour septembre 2004. Le PRSC-1 met l’accent sur les politiques et réformes ayant l’impact le plus grand sur la pauvreté et vise à contribuer (i) au maintien de la stabilité macroéconomique et à la promotion de la croissance grâce au processus de privatisation; (ii) au renforcement du programme de réforme de la gestion des dépenses publiques afin d’accroître l’impact de ces dépenses sur la pauvreté; (iii) à l’amélioration de la fourniture, de la qualité et de la couverture des services de base, tout en accroissant l’efficacité des dépenses dans ces secteurs; et (iv) au financement du programme d’investissement public dans les secteurs clés.

L’enveloppe budgétaire allouée à ces « secteurs clés » a enregistré une augmentation dans le cadre de la mise en œuvre du DSRP avec l’appui de l’initiative PPTE renforcée, mais l’évaluation de ces dépenses sectorielles n’a pas été effectuée au cours de cette période. Depuis l’an 2000, quatre ministères techniques bénéficient des ressources PPTE: Education, Santé, Hydraulique rurale et Travaux publics. Un audit des « dépenses PPTE » a été réalisé, mais il porte uniquement sur une petite partie des dépenses sectorielles. Une analyse plus générale de l’évolution, de la structure et de l’impact sur la pauvreté des dépenses publiques dans ces secteurs a été jugée nécessaire.

La présente RDP est axée sélectivement sur quelques points et secteurs importants pour les PRSC. Elle porte sur les trois principaux points ci-après: (i) l’évolution des dépenses publiques; (ii) les résultats et les dépenses dans les domaines de la santé, de l’éducation, de l’hydraulique rurale et assainissement; et (iii) le bilan de la mise en œuvre du programme de réformes liées à la gestion des dépenses publiques en général, et à ces trois secteurs en particulier. La RDP s’intéresse notamment aux dépenses de ces trois secteurs. Ceux-ci ont déjà été inclus dans le PRSC-1, et une évaluation des dépenses publiques effectuées dans ce cadre permettra d’affiner le contenu sectoriel des PRSC. Le choix des points et des secteurs a été motivé par la nécessité d’achever la RDP avant le prochain PRSC.

La présente RDP a pour objectif principal d’analyser la répartition géographique des dépenses publiques, étant donné la concentration géographique de la pauvreté au Bénin. Une évaluation de l’impact des dépenses publiques sur les ménages pauvres n’était pas possible, aucune enquête auprès des ménages n’ayant été menée récemment, et le calcul des coûts unitaires appropriés dans certains secteurs s’est avéré difficile à partir des donnés disponibles.

Les données proviennent principalement des administrations publiques en charge du budget, ainsi que des informations recueillies dans le cadre de la RDP. Les statistiques relatives à l’exécution du budget et aux catégories de dépenses diffèrent selon les divers documents officiels fournis; ceci explique pourquoi il n’a pas été facile de rassembler des données chronologiques sur les agrégats et sur les dépenses sectorielles en vue d’analyser les tendances antérieures. Depuis 2001, le cycle des dépenses du Gouvernement du Bénin est informatisé grâce au système intégré des finances publiques (SIGFiP). Outre sa contribution à la gestion et au contrôle des dépenses, le SIGFiP constitue une avancée notable en matière de disponibilité de données sur l’exécution budgétaire. Cependant, de nombreux problèmes subsistent en ce qui concerne l’utilisation des données du SIGFiP pour les années antérieures. L’exploitation du système a posé certains problèmes en 2001 et jusqu’en 2004, il ne comportait pas les dépenses relatives aux projets sur financements extérieurs pour lesquels la principale source d’informations reste le Ministère chargé du Plan, de la Prospective et du Développement (MCPPD). Des erreurs de classification ont également été commises pour les premières années, rendant les comparaisons annuelles difficiles.

Pour les raisons évoquées ci-dessus, les données chronologiques fournies par la direction générale du budget (DGB) du Ministère des Finances et de l’Economie (MFE) ont été utilisées pour l’examen des dépenses publiques totales et pour celui des agrégats sectoriels. La période considérée va de 1997 à 2002; quelques données sont fournies pour 2003, mais elles doivent être considérées comme provisoires. C’est la base des données du SIGFiP qui a été utilisée pour l’analyse sectorielle minutieuse des dépenses de fonctionnement pour 2002, et le programme d’investissement public (PIP) en ce qui concerne les dépenses d’investissement. Les budgets - programmes de ces trois secteurs constituent également une importante source de données.

La RDP s’appuie sur les travaux analytiques antérieurs de la Banque, et s’inspire également des études financées par d’autres bailleurs de fonds et d’autres travaux de recherche pour compléter les données recueillies. Les précédents travaux de la Banque sont entre autres (i) l’examen des politiques structurelles et sociales qui a procédé à une évaluation complète des évolutions économiques et sociales des années 90; (ii) le rapport d’Etat sur le système d’éducation nationale (2001) qui fournit des données jusqu’en 1998; (iii) une étude sur la décentralisation; et (iv) l’évaluation de la pauvreté (septembre 2003). L’Union européenne et la Coopération suisse ont mené des études dans le secteur de la santé, et l’USAID a procédé à une évaluation exhaustive du secteur de l’éducation.

La structure du rapport
Le présent rapport est structuré comme suit: le reste de ce chapitre décrit brièvement l’organisation administrative et le profil de la pauvreté au Bénin. Le chapitre 2 examine l’évolution des dépenses publiques. Les chapitres 3 et 4 et 5 analysent les dépenses publiques dans les domaines de l’éducation, de la santé, de l’hydraulique rurale et l’assainissement, respectivement. Le chapitre 6 résume les principales réformes en matière de gestion des dépenses publiques, ainsi que les lacunes qui méritent d’être comblées.

Contexte général
Le Bénin compte actuellement douze départements nés de l’éclatement en deux de chacun des six anciens départements. Les ministères sectoriels disposent de directions départementales (DD) correspondant aux anciens départements. Chaque DD couvre deux départements. Les données ne sont parfois disponibles que sur la base de l’ancienne structure administrative, c’est-à-dire pour deux départements.

La loi sur la décentralisation est susceptible de modifier profondément la structure administrative et la répartition des dépenses publiques. La loi de 1999 a transformé les sous-préfectures qui constituaient la structure administrative de base en collectivités locales. Il n’existe pas de structure administrative décentralisée correspondante, la structure de base dans ce domaine étant le département (préfecture et pour chacun des ministères la direction départementale). Depuis les élections municipales de 2002, en principe, tous les investissements publics et la fourniture de certains services de base relèvent des communes et des collectivités locales. En 2002, quelques transferts de fonds ont été effectués par le Ministère de l’Intérieur, de la Sécurité et de la Décentralisation (MISD) en faveur des communes. Par ailleurs, certains transferts des ministères sectoriels en faveur des organisations communautaires devront désormais passer par les communes. Les missions respectives des administrations centrales et des collectivités locales en matière de gestion administrative et financière de ces services n’ont pas encore été clairement définies. La création des communes étant récente, la présente RDP ne porte pas sur les dépenses des communes, étant entendu qu’elles devront faire l’objet d’une évaluation au cours des RDP à venir.

La pauvreté est généralisée au Bénin et en 2003, environ deux cinquièmes de la population (2,6 millions) pouvaient être considérés comme pauvres et plus d’un cinquième (1,5 million) comme extrêmement pauvre Ces estimations sont basées sur les seuils de pauvreté fixés à des dépenses de consommation annuelles par adulte équivalent de 277 dollars EU (166 000 FCFA) et 208 dollars EU (125 000 FCFA) respectivement. Environ 47 pour-cent de la population rurale vit en dessous du seuil de pauvreté, contre 29 pour-cent de la population urbaine. Plus de trois quarts des pauvres et des personnes extrêmement pauvres vivent en zone rurale. Les dépenses moyennes d’un pauvre en milieu rural sont de 31 pour-cent inférieures aux dépenses de consommation annuelles moyennes, et celles des pauvres en zone urbaine sont de 28 pour-cent inférieures. Il n’est donc pas surprenant que l’incidence de la pauvreté et de l’extrême pauvreté soit plus grande dans le secteur agricole et parmi les agriculteurs. Le fait le plus frappant reste cependant les niveaux de pauvreté élevés parmi les producteurs de coton dont 50 pour-cent sont pauvres et 27 pour-cent extrêmement pauvres.

Les niveaux de pauvreté les plus élevés sont enregistrés dans les quatre départements que sont Atacora, Donga, Alibori et Mono: plus de la moitié de leur population est pauvre, dont près de trois quarts sont extrêmement pauvres. A l’exception de Mono, les trois autres départements se situent dans le nord, mettant en exergue la concentration géographique de la pauvreté au Bénin. Les conditions de vie dans le nord aride sont plus dures. Il ressort clairement de l’évaluation de la pauvreté que même dans ce groupe, Atacora se distingue par ses niveaux de pauvreté extrêmement élevés. Deux autres départements (Zou et Plateau) ont une incidence de la pauvreté d’un peu moins de 50 pour-cent. Collines et Borgou, situés au centre du pays, enregistrent une incidence de la pauvreté de 30 pour-cent, de même que Ouémé et Couffo, dans la partie sud du pays. Les départements les plus favorisés sont situés dans le sud: Atlantique et Littoral (c’est-à-dire Cotonou) avec des incidences de la pauvreté de 22 pour-cent et 9 pour-cent respectivement.

Les progrès en matière de réduction de la pauvreté au cours des années 90 sont difficiles à évaluer et ne sont pas uniformes. Les estimations du Gouvernement présentées dans le document stratégique de réduction de la pauvreté (DSRP) laissent apparaître une augmentation de l’incidence de la pauvreté dans les zones rurales, avec 33 pour-cent de la population rurale vivant en deçà du seuil de pauvreté en 1999-2000, contre 25 pour-cent en 1994-1995. En zone urbaine, l’incidence a fléchi, passant de 28 pour-cent à 23 pour-cent. Cependant, la méthodologie adoptée pour aboutir à ces estimations ne semble pas être fiable. A titre d’exemple, entre les deux années, le relèvement du seuil de pauvreté a été de 22 pour-cent en zone rurale et de 88 pour-cent en zone urbaine, ce qui porte à croire que les dépenses minimales indispensables pour mener une vie productive ont été surévaluées. Néanmoins, la détérioration des conditions de vie des populations pauvres est confirmée par plusieurs études qualitatives. Par contre, les enquêtes démographiques et de santé concluent à une augmentation générale des avoirs des ménages entre 1999 et 2001. La hausse du pourcentage de ménages ruraux détenant des avoirs a été supérieure à celui des ménages en zone urbaine. Dans les ménages ruraux, la progression la plus importante est relative à la possession d’un poste de radio et à l’accès à l’eau courante dans la maison, dans la concession ou à la borne fontaine. Les écarts entre les régions en matière d’augmentation des avoirs ont été considérables, la plus sensible ayant été enregistrée dans les départements de Ouéme, Borgou et Zou. L’accroissement des biens matériels d’un ménage ne signifie certainement pas que la pauvreté (telle que mesurée principalement par les dépenses alimentaires) est en recul. Il est possible par exemple que l’amélioration des finances du ménage ait permis d’acheter un poste de radio ou d’autres avoirs, sans pour autant entraîner un relèvement des dépenses alimentaires en faveur des enfants.


CHAPITRE 2

Dépenses Publiques: Tendances et Structure

Introduction
Le présent chapitre passe brièvement en revue l’évolution des dépenses publiques entre 1997 et 2003. La première section examine les tendances budgétaires en s’appuyant sur le Tableau des opérations financières de l’Etat (TOFE). La deuxième section présente la structure économique des dépenses publiques. La structure fonctionnelle des dépenses publiques est analysée dans la troisième section, sur la base des données fournies par le Ministère des Finances et de l’Economie (MFE); pour la période 2001-2003, ces données sont produites par le système informatisé de gestion des finances publiques (SIGFiP). Les écarts et les divergences dans les données provenant de ces sources signifient que seules les tendances générales des dépenses peuvent être présentées. La dernière section traite de certains problèmes majeurs dans le domaine budgétaire.

Les Tendances budgétaires

Les agrégats budgétaires
Au cours de la période 1997-2003, la performance budgétaire a été satisfaisante, avec un déficit budgétaire général de l’ordre de 1 à 4 pour-cent du PIB (base ordonnancement et hors dons). Ces résultats sont attribuables à un relèvement notable des rentrées fiscales allié à un accroissement plus lent des dépenses totales (tableau 2.1). Les recettes fiscales sont passées de 12,7 pour-cent du PIB en 1997 à environ 15 pour-cent en 2002 et 2003, alors que les recettes totales ont progressé de 14,6 du PIB à 16,8 pour-cent du PIB en 2002. Les dépenses publiques sont quant à elles passées de 18,8 pour-cent du PIB en 1997 à 20,1 pour-cent en 2000 et à 21 pour-cent en 2003.

Le déficit base ordonnancement s’est résorbé, passant de 4,2 pour-cent du PIB en 1997 à 1,1 pour-cent du PIB en 1998 à 1,6 pour-cent en 1999, avant de remonter à 4,2 pour-cent en 2001-2003. Le solde primaire, au sens étroit a diminué de 3 pour-cent du PIB en 1997 à 1 pour-cent en 2002, grâce notamment à une augmentation de la proportion de dépenses d’investissement sur financements internes. De 1997 à 2003, les dépenses d’investissement financées par les ressources nationales ont progressé de 1,1 pour-cent du PIB à 2,9 pour-cent du PIB (soit 1,8 points de pourcentage du PIB), alors que les dépenses d’investissement sur financements extérieurs ont diminué de 5,7 pour-cent du PIB à 4,3 pour-cent du PIB (de 1,4 points de pourcentage du PIB).

Exception faite du critère relatif au ratio recettes fiscales/critères du PIB, le Gouvernement du Bénin respecte les critères de convergence et de stabilité en matière de politique budgétaire fixés par le Pacte de convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité de l’Union économique et monétaire ouest – africaine (UEMOA) de décembre 1999 (tableau 2.2).

Tableau 2.1: Tableau des opérations financières de l’Etat (pourcentage du PIB)
1997199819992000200120022003
estimationsRecettes 14,615,516,016,616,216,916,8Dont les recettes fiscales12,713,413,714,614,215,015,1Dépenses et montant net des prêts18,816,517,620,120,320,421,0Dépenses de fonctionnement12,010,510,912,412,513,814,0Salaires 5,04,74,54,74,64,85,1Biens et services3,33,02,94,03,43,14,0Transferts 2,01,82,62,93,65,14,2Intérêts 1,71,10,90,90,90,80,8Dépenses d’investissement6,95,96,37,67,86,47,1Solde général (hors dons) sur la base des ordres de paiement-4,2-1,1-1,6-3,5-4,2-3,5-4,2Sur la base de la situation de trésorerie -5,4-4,8-3,0-5,5-4,1-4,6-4,5Solde primaire sens strict*3,24,74,12,81,31,10,7* recettes totales moins les dépenses hormis les investissements sur financement extérieur, le paiement des intérêts et le montant net des prêts
Source: FMI

Tableau 2.2: Critères de convergence de l’UEMOA sur les paramètres budgétaires
Critères de convergenceNormeRéelsBéninaAutres pays de l’UEMOAbRatio PIB / solde budgétaire de basec %( =00,6-1,0 à 1,8Ratio dette / PIB %( = 7045,344,8 à 102,7Accumulation des arriérés000 à 21,3Ratio dépenses de personnel / recettes fiscales %( = 3531,027,9 à 47,4Ratio Dépenses d’investissement financées par les ressources internes / recettes fiscales %( =2024,08,0 à 32,7Ratio PIB / recettes fiscales %( =1714,610,9 à 18,3a/ Les données du tableau des opérations du Gouvernement sont légèrement différentes, mais ne remettent pas en question l’évaluation d’ensemble.
b/ Hormis la Guinée-Bissau.
c/ Recettes (hors dons) moins dépenses (hormis les dépenses d’investissement sur financement extérieur).
Source: Résumé du rapport semestriel d’exécution de la surveillance multilatérale. Décembre 2003, UEMOA

En 2002 et 2003, le Gouvernement a éprouvé des difficultés à atteindre ses objectifs budgétaires. En 2002, les dépenses de personnel ont été supérieures aux prévisions d’environ 20 pour-cent. En 2003, les recettes totales recouvrées ont accusé un déficit de 10 milliards de francs CFA (0,5 pour-cent du PIB) par rapport aux prévisions, principalement à cause des défaillances dans le recouvrement des droits de douane qui représentent un peu plus de la moitié des recettes fiscales. Les dépenses de personnel ont également dépassé les estimations d’environ 5 pour-cent. Le solde global n’a été maintenu au niveau prévu que parce que les dépenses d’investissement financées par les ressources nationales ont été inférieures aux projections, y compris dans les secteurs prioritaires.

Toute nouvelle amélioration de la situation budgétaire sera subordonnée à l’élargissement de l’assiette fiscale. Un plan d’action est en cours d’exécution en vue de dynamiser l’administration douanière, notamment l’extension du champ d’action de la société chargé de l’inspection des importations, le renforcement de la collaboration entre les différentes administrations, un meilleur suivi des créances, et la lutte contre la fraude et la corruption. Des efforts sont déployés pour accroître l’efficacité de l’administration fiscale par l’assainissement du fichier des contribuables, le suivi des délinquants fiscaux, l’amélioration de la collecte de l’impôt et le renforcement des contrôles fiscaux.

Les sources de financement
Les financements extérieurs nets ont représenté 5 pour-cent du PIB en 1997. Ils ont enregistré une hausse brutale en 1998 pour atteindre 6,7 pour-cent du PIB grâce à l’allègement de la dette, puis sont retombés à 5,4 pour-cent et 4,6 pour-cent du PIB au cours des deux années suivantes. En 2001, ils sont remontés à 6,9 pour-cent du PIB du fait de la mobilisation de l’aide budgétaire, avant de redescendre à 4 pour-cent et 4,8 pour-cent en 2002 et 2003.

Si la proportion des dépenses financées par les prêts – projets et les dons a fléchi, les financements extérieurs restent pour l’essentiel des aides – projets (diagramme 2.1). L’un des principaux objectifs de la réforme engagée dans le cadre du PERAC était de créer les conditions permettant de passer des aides-projets aux aides-programmes, dans le but de faciliter la transition vers des budgets-programmes pluriannuels pour chaque secteur. La part des dépenses financées par les prêts – projets et les dons a effectivement baissé, passant d’environ 30 pour-cent en 1997 à 17-18 pour-cent au cours des deux années suivantes. Cependant, durant la période 2001 à 2003, le financement des projets a été trois fois plus important que les aides – programmes. Cette forte et constante dépendance vis-à-vis des aides-projets porte atteinte à l’efficacité des budgets – programmes élaborés jusqu’à présent, étant donné que les projets ne sont ni systématiquement formulés à partir des programmes du Gouvernement, ni mis en œuvre selon les procédures en vigueur au niveau de l’Etat. Par conséquent, si les ressources des budgets – programmes semblent provenir de toutes les sources, y compris des aides – projets, en fait, une bonne partie de ces ressources sont liées à des projets spécifiques qui sont régis par d’autres mécanismes et procédures. L’abandon par les bailleurs de fonds des aides – projets au profit de l’appui budgétaire favoriserait l’adoption par le Gouvernement d’une approche programmatique.




Le Bénin a atteint le point de décision de l’initiative PPTE renforcée en juin 2000, et le point d’achèvement en mars 2003. L’allègement de la dette dans le cadre de l’initiative PPTE représentait environ 45 pour-cent du service annuel de la dette en 2002 et 2003. Cet allègement a permis au Bénin d’accroître ses dépenses dans les secteurs sociaux. Une évaluation financière exhaustive de l’initiative PPTE permet de conclure que son impact est positif, parce que les ressources supplémentaires dégagées sont effectivement consacrées aux écoles primaires et aux centres de santé périphériques.

Grâce aux ressources PPTE et à l’allègement supplémentaire de la dette bilatérale, le ratio dette / exportations devrait passer de 10,5 pour-cent en 2002 à 7,5 pour-cent vers la fin de 2006 et baisser de façon constante après cette date. Conformément au document du point d’achèvement de février 2003, la dette du Bénin sera soutenable à condition qu’il poursuive une politique prudente sur le plan budgétaire et en ce qui concerne son endettement, et que son économie ne soit pas affectée par une conjoncture défavorable sur le marché international du coton.

Structure économique des dépenses

Aucun changement majeur n’est intervenu dans la structure économique des dépenses; cependant, l’enveloppe allouée aux dépenses de personnel a baissé quelque peu, alors que la part des transferts a enregistré une très légère augmentation, (diagramme 2.2). En moyenne, au cours de la période 1997 à 2003, les «dépenses d’investissement» (dont les dépenses de fonctionnement relatives aux projets d’investissement) représentaient 35 pour-cent des dépenses totales, les dépenses de personnel 25 pour-cent, les transferts 17 pour-cent, les intérêts 5 pour-cent et les autres dépenses de fonctionnement 18 pour-cent (diagramme 2.3).


 Source: Tableau des opérations financières de l’Etat, FMI

 Source: Tableau des opérations financières de l’Etat, FMI

La part des dépenses de personnel dans l’ensemble des dépenses publiques a fléchi, passant de 26,4 pour-cent en 1997 à 24 pour-cent en 2003. Le ratio dépenses de personnel/ PIB a fléchi de 5 pour-cent en 1997 à 4,6 pour-cent en 2001, mais est remonté à son niveau de 1997 en 2002 et 2003. Cependant, les dépenses de personnel au Bénin ont absorbé une proportion moins importante des ressources internes que dans les autres pays de l’UEMOA, à l’exception du Mali et du Sénégal. Au cours de la période allant de 1997 à 2003, le secteur de l’éducation a en moyenne représenté à lui seul 40 pour-cent des dépenses de personnel, la défense environ 15 pour-cent et la santé 7 pour-cent. Bien que ces parts aient connu des fluctuations par rapport à leurs valeurs moyennes, on n’a pas enregistré de changement sensible dans la structure sectorielle des dépenses publiques.

Les dépenses de personnel ont été contenues en maîtrisant non seulement les effectifs mais aussi les salaires moyens jusqu’en 2001. Le nombre de fonctionnaires et agents contractuels de l’Etat a enregistré une légère augmentation de 0,7 pour-cent par an, passant d’environ 34 800 en 1998 à 35 800 en 2002. Les effectifs dans le secteur de l’éducation ont progressé de 21 000 en 1998 à 22 000 en 2002, et de 4000 environ à 4500 dans le secteur de la santé (diagramme 2.4). Dans les autres secteurs, les effectifs sont restés stables, sauf en ce qui concerne l’agriculture où ils ont baissé. Cette modeste augmentation de l’ensemble des effectifs a résulté du recrutement de personnels contractuels, dont la proportion dans l’ensemble des effectifs est passée de 12 pour-cent en 1998 à 19 pour-cent en 2000, avant de régresser à 14 pour-cent en 2002. Par ailleurs, le nombre de fonctionnaires est passé de 31.100 en 1997 à 30.500 en 2003, après avoir marginalement augmenté jusqu’à 31 300 en 2002. En moyenne, les salaires des contractuels représentaient 40 pour-cent de ceux des fonctionnaires, et les premiers sont pour la plupart des enseignants du primaire.

Source: Ministère des Finances et de l’économie, Bénin.

En 2002, en raison des grèves des fonctionnaires et notamment des enseignants, les dépenses de personnel (96,7 milliards de francs CFA) on été supérieures aux prévisions (83,6 milliards), soit un dépassement de 16 pour-cent. Le salaire mensuel moyen des personnels a enregistré une hausse de 54 pour-cent entre 1998 et 2002. D’autres postes de dépenses ont donc dû subir des réductions. Les investissements financés sur les ressources internes ont été les plus touchés par ces réductions, entraînant un taux d’exécution du budget de 63 pour-cent en 2002.

S’agissant des dépenses de fonctionnement (c’est-à-dire les dépenses à l’exception des intérêts, des transferts et des investissements), l’équilibre entre les dépenses de personnel et les autres dépenses est raisonnable en ce qui concerne les agrégats, mais on observe des déséquilibres importants dans certains ministères. Au cours de la période 1997-2003, les dépenses autres que les dépenses de personnel (les biens et les services, et les investissements « socio – administratifs ») représentaient 42 pour-cent des dépenses totales de fonctionnement, alors que les dépenses de personnel représentaient 58 pour-cent de l’ensemble des dépenses. Cette structure est semblable à celle que l’on retrouve dans les pays voisins. Cependant, dans certains ministères, la proportion des dépenses de personnel est excessive. Ainsi, au Ministère de l’Agriculture, le ratio dépenses en biens et services/dépenses de personnel était de 1 pour 20. En fait, les dépenses en biens et services dans le secteur de l’Agriculture sont parfois financées dans le cadre des projets d’investissement. Cette pratique manque de transparence et peut donner lieu à des dysfonctionnements. Ces dépenses devraient être comptabilisées dans les dépenses de fonctionnement du ministère, mais pour ce faire, les bailleurs de fonds devront adopter une approche programmatique. Dans le secteur de l’éducation, les dépenses de personnel représentent environ 80 pour-cent des dépenses de fonctionnement. Comme dans le cas de l’agriculture, de nombreuses dépenses de fonctionnement (manuels scolaires et formation des enseignants) sont inscrites au budget d’investissement et sont financées par les bailleurs de fonds. Dans d’autres ministères, des progrès ont été réalisés en matière de rétablissement de l’équilibre entre les dépenses de personnel et les autres dépenses. Au Ministère des Travaux publics et des Transports, la part des dépenses de personnel a chuté à 37 pour-cent en 2002 contre 80 pour-cent en 1997. De même, la proportion des dépenses de personnel au Ministère de l’Environnement, de l’Habitat et de l’Urbanisme s’est située à 32 pour-cent en 2002 contre 72 pour-cent en 1997. Au Ministère de la Santé, les crédits alloués pour les biens et services et les dépenses de personnel sont pratiquement au même niveau.

Des augmentations de salaires ciblées pour certaines catégories de personnel des secteurs prioritaires dont les salaires sont trop bas seront nécessaires pour améliorer la qualité du service public. Ceci est particulièrement important en ce qui concerne l’éducation et la santé qui font l’objet d’un examen plus approfondi dans les chapitres correspondants. La système actuel par lequel des relèvements de salaires dictés par les circonstances entraînent en cours d’exercice des réductions dans d’autres postes de dépenses devrait être aboli. Il faudrait par conséquent déployer des efforts supplémentaires en matière de recouvrement des recettes et de mobilisation de l’aide extérieure.

Comme nous l’avons souligné, les « dépenses d’investissement » absorbent 35 pour-cent de l’ensemble des dépenses publiques, mais il s’agit d’une surestimation du niveau réel des investissements publics étant donné que les dépenses de fonctionnement des projets d’investissement y sont inclues. La part des dépenses d’investissement est semblable à celle des autres pays de l’Afrique de l’Ouest. Le ratio moyen dépenses « d’investissement public »/ PIB a atteint de 6,9 pour-cent durant la période 1997 – 2002 et 7,1 pour-cent en 2003. Cependant, une proportion importante de ces dépenses comprenait les dépenses de fonctionnement: en 2003, les projets d’investissement inscrits au budget comprenaient 20 pour-cent de dépenses de fonctionnement. Après soustraction de ces dépenses, le rapport investissements au PIB avoisinerait 5 pour-cent. Le ratio actuel de 17,8 pour-cent de la formation brute de capital fixe (FBCF) est encore en deçà du ratio cible de 20 pour-cent du PIB fixé pour 2005 afin d’atteindre les objectifs du DSRP. Une estimation plus exacte des investissements publics est indispensable: certaines dépenses de fonctionnement des projets font partie des dépenses d’investissement, alors que d’autres sont effectivement des dépenses de fonctionnement liées à l’exécution des projets et à la maintenance.

Structure fonctionnelle des dépenses

Les dépenses des secteurs prioritaires.
La politique du Gouvernement en matière de dépenses publiques telle que définie dans le DSRP s’articule principalement autour de l’accroissement des dépenses publiques dans les secteurs prioritaires, les infrastructures de base et les actions visant à améliorer la gouvernance. Les ministères responsables de ces secteurs constituent les « secteurs prioritaires » du DSRP. Les réformes engagées dans le domaine de la gestion ont d’abord été introduites dans ces ministères prioritaires qui élaborent chaque année un budget – programme. Cependant, le DSRP n’a pas prévu de modification notable dans les niveaux de dépenses des secteurs prioritaires et des secteurs non prioritaires. Les deux scénarios présentés dans le DSRP sont les suivants.
Dans le scénario de base (scénario 1), en s’appuyant sur les données présentées dans le DSRP, il était prévu que les dépenses des ministères prioritaires passent d’une moyenne de 9,5 pour-cent du PIB au cours de la période 1996 –2001 à 11,6 pour-cent pour 2002-2005. Cependant, on prévoyait que leur part dans les dépenses totales (les intérêts exclus) allait rester plus ou moins stable à approximativement 58 pour-cent. Selon le DSRP, en tenant compte des programmes de dépenses des ministères non prioritaires qui sont conformes aux objectifs du DSRP, la proportion des dépenses prioritaires passerait de 59 pour-cent en 1996 à 61,5 pour-cent en 2002-2005.
Dans le scénario 2 qui est celui que le Gouvernement entend réaliser, au cours de la période 2002-2005, les dépenses totales et les dépenses des ministères prioritaires sont supérieures à celles du scénario de base de 6 pour-cent et 7 pour-cent respectivement. Même dans ce cas, la part des ministères prioritaires n’augmente que très légèrement, passant de 58 pour-cent des dépenses totales durant la période 1996-2001 à 59 pour-cent entre 2002 et 2005.

Les dépenses exécutées dans les secteurs prioritaires ont été conformes aux objectifs du DRSP, avec des hausses sensibles en termes absolus, sans que leur part dans les dépenses publiques totales ait enregistré de changements notables. En termes absolus, les dépenses des ministères prioritaires sont passées de 113 milliards de FCFA en 1997 (9,1 pour-cent du PIB), à 200 milliards de FCFA en 2003 (9,9 pour-cent du PIB), soit une augmentation de 76 pour-cent. Leur proportion dans les dépenses publiques totales n’a progressé que très faiblement, passant de 56 pour-cent en 1997 à 59 pour-cent en 2001, avant de chuter à 54 pour-cent en 2002. En 2003, elle est remontée à 59 pour-cent. Cependant, comme il ressort du diagramme 2.5, la part des secteurs prioritaires dans les dépenses financées par les ressources nationales (les paiements au titre des intérêts exclus) a progressé de 41 pour-cent en 1997 à 50 pour-cent. La part des secteurs prioritaires dans les dépenses financées par les ressources extérieures a oscillé autour de 85 pour-cent au cours de la période considérée.

Une évaluation plus exacte de la mise en cohérence des dépenses publiques avec les priorités du DSRP nécessitera un recensement des objectifs du DSRP au niveau de chaque ministère. Les dépenses des ministères « prioritaires » ne peuvent fournir qu’une indication approximative. Comme le fait remarquer le DSRP, plusieurs programmes de dépenses conformes aux objectifs du DSRP sont mis en oeuvre par des ministères non prioritaires. Ces activités prioritaires pourraient être recensées dans chaque ministère en donnant à ces dépenses un attribut spécifique conforme aux objectifs du DSRP dans la base de données budgétaires. Une revue des projets des Ministères est nécessaire de manière à éviter la duplication des activités.

Source: Ministère des Finances et Ministère du Plan.

Des améliorations ont été enregistrées dans le taux d’exécution du budget dans les secteurs prioritaires, mais ce taux est plus faible dans les secteurs non prioritaires (diagramme 2.6). En 1998 et 1999, le taux d’exécution du budget dans les secteurs prioritaires était proche de 75 pour-cent, et ce taux a progressé au cours des quatre exercices suivants pour atteindre 81 pour-cent et 94 pour-cent de l’enveloppe prévue. Le taux d’exécution budgétaire a été plus élevé dans les secteurs non prioritaires pour chacun des exercices sauf en 2003. En ce qui concerne uniquement les dépenses financées par les ressources internes, le taux d’exécution du budget dans les secteurs prioritaires a chuté à 80 pour-cent en 2000, mais s’est raffermi au cours des exercices qui ont suivi et a atteint 91 pour-cent en 2003. Une fois de plus, le taux dans les secteurs non prioritaires s’est en général inscrit à la hausse (diagramme 2.7).

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Source: Ministère des Finances et de l’Economie

Source: Ministère des Finances et de l’Economie – Ministère du Plan.

Structure institutionnelle des dépenses publiques.
Bien que la part des dépenses de certains ministères dans les dépenses totales ait connu quelques variations, la structure institutionnelle des dépenses publiques n’a pas subi de modification majeure (tableau 3). Il n’a pas été développé de stratégie visant à réallouer les ressources entre secteurs pour accroître les dotations des secteurs prioritaires. D’une façon générale, chaque secteur a bénéficié d’une augmentation de ses ressources et lorsque la situation financière était difficile comme en 2002, tous les secteurs ont pâti des restrictions dans les investissements sur financements internes, restrictions nécessaires pour rétablir l’équilibre budgétaire compte tenu de l’accroissement des dépenses de fonctionnement.

Tableau 2.3: Dépenses exécutées par fonction (pourcentage des dépenses totales, les intérêts exclus)
Pourcentage du total 1997199819992000200120022003Administration générale
Défense
Intérieur
Justice
Agriculture
Hydraulique et mines
Autres secteurs économiques
Transports
Environnement
Santé
Education
Autres secteurs socioculturels
Non alloués
Total11,2
5,2
1,6
0,6
8,6
4,3
0,7
10,3
5,6
7,6
19,0
0,4
24,9
100,012,5
6,2
2,1
0,8
10,1
5,3
1,6
10,8
3,4
9,8
20,4
0,8
16,2
100,012,0
5,2
2,2
0,7
8,1
2,9
1,3
11,2
4,0
11,5
20,1
1,2
19,4
100,013,2
4,3
2,1
0,8
7,7
3,3
1,8
15,3
3,9
11,2
19,7
0,9
15,7
100,012,0
4,9
3,3
0,5
4,5
1,1
3,4
13,4
8,6
10,4
19,6
1,6
16,6
100,011,6
5,4
3,9
0,7
6,4
2,3
2,1
9,7
6,2
8,9
20,5
1,8
20,6
100,014,0
5,8
4,5
0,8
8,2
2,4
2,8
9,1
8,9
7,5
22,1
2,4
11,5
100,0
Tableau 2.4: Dépenses exécutées par fonction – Dépenses sur financement national (pourcentage des dépenses totales les intérêts exclus)
Pourcentage du total 1997199819992000200120022003Administration générale
Défense
Intérieur
Justice
Agriculture
Hydraulique et mines
Autres secteurs économiques
Transports
Environnement
Santé
Education
Autres secteurs socioculturels
Non alloués12,4
7,8
2,3
0,9
4,4
0,9
1,0
1,4
0,9
8,0
24,3
0,6
35,214,6
9,4
3,2
1,2
4,6
1,3
1,0
2,0
1,3
10,7
28,4
1,2
21,114,2
7,7
3,2
1,1
4,4
0,9
1,6
2,7
2,1
10,5
27,6
1,4
22,515,6
6,6
3,2
1,2
4,2
1,0
1,8
1,9
3,8
9,4
25,9
1,3
24,114,1
7,0
4,3
0,6
3,5
0,8
1,6
2,4
5,0
10,4
24,5
2,2
23,613,1
6,8
4,0
0,9
3,4
1,6
1,3
3,2
3,7
9,4
24,0
2,3
26,115,3
7,1
4,4
1,0
4,4
1,5
1,6
4,9
4,7
8,5
25,0
3,0
18,5




Tableau 2.5: Dépenses par chapitre (Dépenses consolidées des administrations) % du PIB
Pourcentage du PIB 1997199819992000200120022003Administration générale
Défense
Intérieur
Justice
Agriculture
Hydraulique et mines
Autres secteurs économiques
Transports
Environnement
Santé
Education
Autres secteurs socioculturels
Pensions
Intérêts
Non alloués et écarts
Total 1,8
0,8
0,3
0,1
1,4
0,7
0,1
1,7
0,9
1,2
3,1
0,1
1,1
1,7
3,8
18,81,8
0,9
0,3
0,1
1,5
0,8
0,2
1,6
0,5
1,4
2,9
0,1
1,1
1,1
2,4
16,51,8
0,8
0,3
0,1
1,2
0,4
0,2
1,7
0,6
1,7
3,1
0,2
1,0
0,9
3,4
17,62,1
0,7
0,3
0,1
1,2
0,5
0,3
2,4
0,6
1,8
3,1
0,1
1,0
0,9
4,9
20,12,3
1,0
0,6
0,1
0,9
0,2
0,7
2,6
1,7
2,0
3,8
0,3
1,0
0,9
2,3
20,32,1
1,0
0,7
0,1
1,2
0,4
0,4
1,7
1,1
1,6
3,7
0,3
0,9
0,8
4,3
20,42,3
1,0
0,8
0,1
1,4
0,4
0,5
1,5
1,5
1,2
3,7
0,4
0,9
0,8
4,5
21,0
Les dépenses en matière de bonne gouvernance, notamment celles relatives à l’ambitieux programme de décentralisation, ont enregistré une croissance rapide. La part du Ministère de l’Intérieur dans les dépenses totales est passée de 3,3 pour-cent en 2001 à 4,5 pour-cent en 2003 (0,8 pour-cent du PIB); en valeur nominale, ces dépenses sont parties de 11 milliards de FCFA à 15 milliards. Cette augmentation résulte principalement des transferts en faveur des administrations décentralisées. La part des ministères et institutions classés dans le secteur « administration générale » s’est raffermie du fait de la progression des dépenses des principaux organismes publics (Cour Suprême, Ministères des Finances et de la Fonction publique, etc.) et du Parlement. En valeur nominale, les dépenses de ces ministères ont pratiquement quadruplé, passant de 470 millions de FCFA en 1997 à 1,9 milliards en 2003. La part du Ministère de la Défense dans l’ensemble des dépenses est restée presque constante (5,2 pour-cent en 1997 contre 5,8 pour-cent en 2003).

Parmi les ministères prioritaires, le Ministère de l’Agriculture et le Ministère des Mines, de l’Energie et de l’Hydraulique ont vu leurs dépenses baisser, aussi bien en ce qui concerne leur part dans les dépenses publiques qu’en pourcentage du PIB. Dans le secteur de l’agriculture, cette baisse découle du fait que les financements extérieurs qui constituent la majeure partie des ressources et les financements internes sont restés stables durant la période 1997-2002. En 2003 cependant, la valeur des projets d’investissement inscrits au budget et devant être financés par les ressources du pays était de 5,5 milliards de FCFA contre 1,7 milliards en 2002, traduisant probablement une plus grande importance accordée à ce secteur. Environ 90 pour-cent des dépenses du Ministère des Mines, de l’Energie et de l’Hydraulique sont des dépenses d’investissement dont les trois quarts bénéficient de financements extérieurs. La régression de sa part dans les dépenses totales s’explique par l’achèvement des projets sur financements extérieurs.

Les dépenses du Ministère de l’Environnement se sont accrues en ce qui concerne leur part dans les dépenses totales, mais aussi en pourcentage du PIB. Ces dépenses sont passées de 0,9 pour-cent du PIB et 5,6 pour-cent des dépenses totales à 1,5 pour-cent du PIB en 1997 et à 8,9 pour-cent des dépenses totales en 2003. Les investissements comptent pour 90 pour-cent du budget de ce secteur et ils sont de plus en plus financés par les ressources nationales (39 pour-cent entre 2001 et 2003, contre seulement 20 pour-cent pour 1997-2000). Les crédits de ce ministère provenant des ressources nationales sont passés de 0,9 pour-cent du PIB en 2001 à 4,7 pour-cent du PIB en 2003, ce qui traduit l’intérêt de plus en plus grand que revêt ce secteur pour le Gouvernement.

La part des dépenses de santé et celle du secteur des transports ont progressé jusqu’en 2001, mais ont accusé une chute très importante par la suite, en raison notamment de la baisse des financements extérieurs. La proportion des dépenses de santé était à son niveau le plus élevé entre 1999 et 2001, lorsqu’elle se situait entre 10,4 pour-cent et 11,5 pour-cent, mais en 2003, elle est retombée à son niveau de 1997, soit 7,5 pour-cent. Les dépenses du Ministère des Transports qui représentaient 1,7 pour-cent du PIB et 10 pour-cent des dépenses totales en 1997, sont passées à 2,4 pour-cent du PIB et 15 pour-cent des dépenses budgétaires exécutées en 2000. En 2003, elles ont baissé à 1,5 pour-cent du PIB et 9 pour-cent du budget exécuté. Le budget de ce ministère est largement tributaire des financements extérieurs: les dépenses d’investissement représentent 95 pour-cent du budget et 85 pour-cent de ces investissements sont financés par des ressources extérieures. Le budget du fonds routier est un «budget annexe» séparé du «budget général», et de ce fait du budget du Ministère des Transports. Les dépenses financées par le fonds routier sont passées de 4 milliards de FCFA en 2000 à 6 milliards en 2003. En 2003, les dépenses d’investissement (28 milliards de francs CFA) étaient 4,5 fois plus importantes que celles du fonds routier.

Le secteur de l’éducation représente environ 20 pour-cent des dépenses totales. Cette proportion est plus ou moins conforme à l’objectif de 20 pour-cent fixé en 2002 au cours de la Huitième conférence des ministres de l’Education des Etats d’Afrique de l’Ouest (MINEDAF VIII). Cependant, elle reste inférieure à celle de nombreux autres pays d’Afrique de l’Ouest. Les dépenses de l’éducation en pourcentage du PIB sont passées de 3,1 pour-cent en 1997 à 3,7 en 2002 (tableau 5). La part de l’éducation dans les dépenses financées par les ressources nationales a oscillé autour de 25 pour-cent. En valeur absolue, ces dépenses ont presque doublé, passant de 36 milliards de francs CFA en 1997 à 69 milliards de francs CFA en 2003.

Cependant, malgré ces résultats positifs, les tendances observées récemment dans le secteur de l’éducation sont assez préoccupantes. En 2002 le taux d’exécution du budget de l’éducation n’était pas loin de 100 pour-cent et en 2003, il était de 94 pour-cent. Toutefois, ces résultats satisfaisants n’ont été atteints que grâce à l’augmentation des dépenses de personnel. Le taux d’exécution du budget en ce qui concerne les dépenses non liées au personnel n’était que de 68 pour-cent en 2002 et 73 pour-cent en 2003 (80 pour-cent pour les dépenses financées par les ressources internes au cours des deux exercices, et 39 pour-cent et 54 pour-cent pour les dépenses financées par les ressources extérieures). Ces résultats décevants qui s’expliquent à la fois par les dysfonctionnements dans la mise en œuvre des projets et par le fait que le budget de l’éducation a été affecté par le gel des crédits nécessaires pour atteindre les objectifs budgétaires globaux.

Les transferts et les «interventions directes» gérés par le Ministère des Finances sous la rubrique charges non réparties font apparaître une tendance à la baisse de leur part dans les dépenses totales. Les valeurs absolues varient d’une année à l’autre. Ces postes budgétaires couvrent diverses dépenses telles que les subventions, les contributions internationales, l’appui aux réformes institutionnelles et l’organisation des élections. En 2002, ces transferts ont atteint leur niveau le plus élevé en valeur nominale, soit 44 milliards de francs CFA, en raison principalement des subventions à la filière coton. En 2003, ils ont été ramenés à 26 milliards de francs CFA, mais on s’attend à ce qu’ils remontent à 32 milliards en 2004 grâce à l’augmentation des dépenses relatives aux élections (13 milliards de francs CFA). Il faudrait maîtriser ces postes de dépenses pour protéger les ressources allouées aux ministères prioritaires.

Structure fonctionnelle des dépenses d’investissement.
Les transports et les travaux publics absorbent la plus forte part des dépenses d’investissement: environ un quart entre 1997 et 2003 (tableau 2.4). La part des investissements dans le secteur agricole a baissé de façon significative, passant de 16 pour-cent en 1997 à 12 pour-cent en 2002, bien que cette part se soit raffermie pour atteindre 16 pour-cent en 2003. La part des investissements dans les secteurs de la santé et de l’éducation est passée d’environ 14 pour-cent à presque 19 pour-cent des dépenses d’investissement totales. (Cependant, dans le budget 2003, le volet fonctionnement des projets d’investissement comptait pour 21 pour-cent du coût total des projets en faveur du Ministère des Enseignements primaire et secondaire).

Le taux d’exécution des projets d’investissement public est d’approximativement 75 pour-cent; il est plus faible en ce qui concerne les investissements financés sur ressources nationales par rapport aux dépenses financées par des ressources extérieures. Cette situation est en partie attribuable à des capacités insuffisantes en matière de mise en œuvre des projets, mais aussi au fait que les dépenses d’investissement financées par les ressources nationales sont souvent considérées comme une variable d’ajustement lorsque l’Etat doit faire face à des baisses de recettes ou à des dépassements budgétaires. En 2002, des dépassements budgétaires ont entraîné des réductions dans les dépenses d’investissement financées par les ressources internes et même les secteurs prioritaires n’ont été protégés que partiellement: le taux d’exécution du budget est passé entre 2001 et 2002 de 84 pour-cent à seulement 63 pour-cent; s’agissant des secteurs prioritaires, ce taux a baissé de 77 pour-cent à 68 pour-cent et pour les secteurs non prioritaires, de 102 pour-cent à 51 pour-cent. Le taux d’exécution a été particulièrement faible dans les secteurs des transports et des travaux publics, mais la tendance générale a été à la hausse au cours de ces dernières années, puisqu’il a progressé de 24 pour-cent en 1997 à 65 pour-cent en 2002.
Tableau 2.6: Répartition des investissements publics par secteur (pourcentage de l’ensemble des dépenses d’investissement public)
Pourcentage du total1997199819992000200120022003Education
Transports
Santé
Agriculture
Environnement
Mines, énergie, hydraulique
Autres secteurs économiques
Autres 7,4
24,5
6,5
16,0
14,0
10,4
1,0
20,15,6
23,5
8,1
18,1
7,6
11,8
2,6
22,76,7
23,4
12,5
13,4
8,4
6,0
1,9
27,79,0
32,9
13,1
12,3
5,5
6,8
3,2
17,211,5
29,5
11,2
6,3
17,6
2,1
6,2
15,69,3
25,4
9,9
11,9
16,3
5,5
3,9
17,811,5
22,3
7,1
16,0
22,8
4,9
5,4
9,9
Structures des aides – projets
Près de la moitié des dépenses d’investissement financées par des ressources extérieures est concentrée dans les secteurs des transports et de l’agriculture. La structure fonctionnelle de l’aide extérieure est restée plus ou moins stable, le seul changement notable étant l’augmentation des dépenses dans le domaine de l’environnement (17 pour-cent de l’ensemble des investissements sur financements extérieurs en 2002 et 27 pour-cent en 2003, conformément aux données préliminaires sur l’exécution du budget) et la chute brutale en 2003 des financements extérieurs en faveur des projets d’investissement dans le secteur de la santé.

La contribution des aides – projets au financement du budget est passée de 34 pour-cent des dépenses totales au cours de la période 1997-2000 à 23 pour-cent pour la période 2001-2003. En s’appuyant sur les données préliminaires pour 2003, cette contribution est tombée à 18,7 pour-cent (tableau 2.7). La dépendance vis-à-vis des aides – projets a diminué dans tous les secteurs, la santé et les mines, l’énergie et l’hydraulique accusant les baisses les plus sensibles. La contribution des aides – projets extérieures dans le domaine de la santé qui avait atteint environ 45 pour-cent des dépenses totales en 2000, est tombée à moins de 10 pour-cent en 2003. Au Ministère des Mines, de l’Energie et de l’Hydraulique, la part des aides – projets a diminué de 83 pour-cent en 1997-2000 à environ 49 pour-cent en 2001-2003. Pour ces deux périodes et en ce qui concerne les transports, cette part est passée de 89 pour-cent à 72 pour-cent en 2001-2002 et dans l’agriculture, de 66 pour-cent à environ 55 pour-cent. Les aides – projets ne représentent que 8 pour-cent des dépenses de l’éducation.
Tableau 2.7: Contribution des aides – projets aux dépenses totales et aux dépenses sectorielles (pourcentages)
Pourcentage du total1997199819992000200120022003Total
Education
Transports
Santé
Agriculture
Environnement
Mines, énergie et hydraulique
Ministères non prioritaires 32,7
13,5
90,8
29,1
65,7
88,8
86,2
9,734,7
9,0
87,7
28,6
70,6
75,2
84,1
16,234,4
9,9
84,2
40,2
64,1
65,8
80,1
19,634,5
14,2
92,0
44,9
64,1
36,1
80,8
9,529,7
12,2
87,3
29,8
46,1
59,7
51,4
11,221,1
7,3
73,7
16,2
58,0
52,9
44,8
6,718,7
7,9
56,2
7,5
56,0
57,1
49,5
1,0
Les enjeux dans le domaine budgétaire

Un certain nombre de difficultés apparaissent tant au niveau des dépenses qu’en ce qui concerne les recettes. La pression sur les dépenses continuera d’être de plus en plus forte en raison des trois facteurs ci-après: (a) la croissance démographique; (b) la demande de services publics de meilleure qualité et (c) la décentralisation. Les contraintes sur le plan des recettes sont entre autres: (a) l’étroitesse de l’assiette fiscale et (b) les dysfonctionnements dans l’administration fiscale et dans la collecte de l’impôt.

La forte croissance démographique entraînera une demande toujours plus importante de services publics dans les secteurs sociaux, notamment la santé et l’éducation. Avec un taux annuel de croissance démographique de 3 pour-cent et une population dont une bonne partie est âgée de moins de 15 ans, il faudra accroître les ressources nécessaires pour étendre les services tout en maintenant au moins le niveau de qualité actuel. Une grande partie de la population continuera de vivre en zone rurale où la prestation de services coûte plus cher et où les possibilités de réaliser des économies d’échelle sont peu nombreuses.

L’amélioration de la qualité des services entraînera des dépenses supplémentaires, malgré le fait qu’une rationalisation des méthodes de gestion peut également permettre d’atteindre de bons résultats sans un accroissement des ressources. Comme le montrent les chapitres consacrés aux différents secteurs, la qualité de l’enseignement primaire et des soins de santé primaires est très faible. Ces deux secteurs sont à haute intensité de main – d’œuvre, et sans un relèvement des normes en matière de recrutement du personnel et sans des investissements dans la formation de cette main-d’œuvre, il est fort probable que la qualité des services reste médiocre.

La décentralisation est susceptible de promouvoir au niveau local l’obligation de rendre compte, la concurrence et la satisfaction des besoins des populations en termes de services publics, mais elle peut aussi à court terme accroître la demande en matière de ressources, accentuer les inégalités dans les dépenses entre les communes, et aggraver les distorsions dans les dépenses à l’intérieur des communes. La réforme a créé des collectivités locales dont les exécutifs sont élus et jouissent en apparence d’une autonomie dans la fourniture des services de base (éducation et santé). Aujourd’hui, les crédits sont transférés pour des lignes bien précises des budgets de certains ministères (transferts en faveur des associations de parents d’élèves dans les établissements primaires et secondaires, les transferts aux COGEC dans le secteur de la santé), et les crédits à allouer à chaque organisme sont déterminés au niveau central. On s’attend à ce que ces compétences soient à l’avenir transférées aux communes; les décisions en matière de dépenses d’investissement et de personnel devront également être décentralisées. Avec un recours plus fréquent aux «subventions globales» dont l’utilisation est laissée à la discrétion des communes, les services sont susceptibles d’être plus chers (par exemple, trop de petites écoles peu viables situées trop près les unes des autres alors que plusieurs autres villages ne disposent pas d’établissements scolaires) sauf si des mesures sont prises pour maîtriser les coûts. La capacité des communes à prendre des décisions en matière de dépenses devra être renforcée.

S’agissant des recettes, malgré le fait que le ratio impôts / PIB est comparativement élevé, la base des recettes reste fragile. La TVA est la principale source de revenus de l’Etat, mais l’amélioration de son rendement est entravée par l’incapacité de mettre à jour le fichier des contribuables et les listes des cotisants, en dépit d’une longue période de croissance. On estime que les recettes générées par les impôts directs proviennent principalement de vingt grandes entreprises (Banque mondiale, 1999, Benin - Social and Structural Policy Review (Bénin, Examen des politiques sociales et structurelles). La dépendance vis-à-vis des impôts sur le chiffre d’affaires des entreprises commerciales est très forte, puisque ceux-ci contribuent pour 40 pour-cent des recettes totales. Par ailleurs, une part importante de ces impôts est collectée dans le cadre des échanges avec le Nigeria. La libéralisation des échanges et les mécanismes commerciaux régionaux, notamment le tarif extérieur commun, peuvent également constituer une menace à la mobilisation des recettes à court terme, même si l’impact à long terme sur la croissance peut permettre d’accroître les revenus de l’Etat.

L’inefficacité des administrations, la corruption et la fraude fiscale pourraient susceptibles de réduire les rentrées fiscales. En effet, ceux qui ont le potentiel économique sont peu nombreux et pas du tout disposés à s’acquitter de leurs impôts, et leurs relations étroites avec les milieux politiques leur permettent de se soustraire à leurs obligations fiscales. Le problème de motivations se pose également parce que les contribuables en règle n’ont pas le sentiment que la qualité des services publics est satisfaisante, d’autant plus que les dépenses publiques sont censées entrer de plus en plus dans le cadre des secteurs et des programmes en faveur des pauvres. Le gouvernement propose de renforcer les capacités de l’Administration des Impôts, comme c’est le cas pour la Direction Générale des Douanes et Droits Indirects.

Pour faire face à ces nouveaux défis d’ordre budgétaire, il faudra véritablement établir des priorités entre les secteurs et à l’intérieur de chaque secteur pour que les ressources des secteurs et des programmes de moindre priorité des ministères prioritaires soient réaffectées ailleurs. Des efforts plus conscients doivent être déployés en ce qui concerne les transferts de crédits dans le contexte du cadrage des dépenses à moyen terme, des budgets – programmes et du budget annuel.
Chapitre 3

Education


Introduction
Le secteur de l’éducation en général et l’enseignement primaire en particulier sont considérés comme essentiels dans la réalisation des objectifs de développement liés à la réduction de la pauvreté dans le DSRP. La déclaration de 1998, sur la politique et la stratégie sectorielle de l’éducation, guide le développement éducationnel du pays et un programme de 10 ans a été créé à cet effet. Le cadre stratégique, tout en accordant une priorité absolue à l’enseignement primaire, met l’accent sur l’achèvement universel du cycle primaire et l’amélioration de la qualité de l’enseignement dispensé à ce niveau. Pour ce qui concerne les autres niveaux d’éducation, les objectifs sont le contrôle du flux des élèves, l’amélioration de la qualité et le renforcement du rapport coût-efficacité.

L’augmentation des dépenses publiques d’éducation a été implicitement considérée comme le principal instrument pour améliorer les résultats d’éducation, et contribuer ainsi à la réduction de la pauvreté. L’éducation a par ailleurs été élevée au rang de «secteur prioritaire» et bénéficié des réformes budgétaires initiées au titre du PERAC, ainsi que d’une hausse des dotations budgétaires. Les enseignements primaire et secondaire ont été pris en compte dans le cadre du PRSC. La forte croissance démographique, qui se traduira à moyen terme par une augmentation de la demande de services éducatifs, renforcera la nécessité d’accroître les ressources publiques en faveur de ce secteur.

Ce chapitre examine les progrès récemment réalisés dans les résultats d’éducation sur différents cycles, les tendances et la composition des dépenses publiques dans l’ensemble du secteur et dans les dotations des sous-secteurs, les dépenses dans chaque sous-secteur, grâce à une analyse plus détaillées avec un accent particulier sur l’année 2000. Les besoins de financement à moyen terme en vue de la réalisation des objectifs de développement pour le millénaire (ODM), ainsi que la gestion des dépenses publiques dans le secteur de l’éducation, sont également abordés.

Le secteur de l’éducation au Bénin
L’enseignement au Bénin est divisé en plusieurs niveaux: (i) le préscolaire; (ii)le cycle primaire, qui dure six ans; (iii) le premier cycle secondaire d’une durée de quatre ans; (iv) le deuxième cycle secondaire sur trois ans; (v)l’enseignement technique et professionnel, une alternative à l’enseignement secondaire général; et (vi) l’enseignement supérieur qui comprend quatre ans jusqu’à la licence avec au-delà des enseignements de durée variable. Théoriquement, les tranches d’âge correspondant au primaire, au premier et au deuxième cycles secondaires, sont respectivement de 6 à 11 ans, de 12 à 15 ans et de 16 à 18 ans respectivement. L’enseignement supérieur n’est réservé qu’aux élèves ayant obtenu leur baccalauréat.

Jusqu’en 2001, la gestion administrative du secteur relevait d’un seul ministère. Elle dépend désormais de trois ministères, l’un en charge de l’Enseignement primaire et secondaire, le deuxième de l’Enseignement technique et professionnel, et le troisième de l’Enseignement supérieur. La plupart des dépenses publiques d’éducation incombent aux ministères de tutelle respectifs, quoiqu’une part substantielle, notamment les salaires des enseignants contractuels soit inclue dans le budget du Ministère des Finances et de l’Economie (MFE) et dont les détails ne peuvent être obtenus qu’auprès du Trésor. Les dépenses des autres ministères dans le secteur de l’éducation sont négligeables.

L’éducation académique compte trois catégories d’enseignants. Deux d’entre elles, les agents permanents de l’Etat (APE) et les maîtres contractuels, sont totalement rémunérés sur les fonds publics. La troisième catégorie, composée d’enseignants recrutés localement (les maîtres communautaires dans le primaire et les professeurs vacataires dans le secondaire) est payée grâce à des transferts publics au bénéfice des associations de parents d’élèves-enseignants (APEE) et à la contribution des ménages; ces derniers sont plus nombreux au niveau secondaire. Le nombre d’enseignants de chaque catégorie provient des annuaires scolaires du MEPS.

Croissance des taux de scolarisation et qualité de l’éducation

La principale réussite du système d’éducation a été une croissance soutenue et rapide des taux d’inscription à tous les niveaux; sa principale faiblesse concerne la qualité très médiocre des enseignements et des résultats d’apprentissage dans le cycle primaire. La mauvaise qualité de l’enseignement primaire compromet les acquis de l’expansion quantitative, amoindrit la qualité aux niveaux plus élevés et accentue les inégalités en matière d’acquisition de connaissances scolaires entre ménages pauvres et riches.

Les taux de scolarisation ont progressé de 7 pour-cent par an entre 1997/98 – 2002/03 dans le primaire, et de 10 pour-cent par an, voire au-delà, dans les autres cycles (tableau 3.1). La progression la plus rapide, 16 pour-cent par an, a été enregistrée dans l’enseignement supérieur. Les inscriptions à l’université ont plus que doublé au cours de ces cinq années.

Tableau 3.1: Croissance des taux de scolarisation, Bénin, 1997/98-2002/03
Croissance sur la période (%)Taux de croissance annuelle (%)Primaire43,27,5Secondaire67,810,9 1er cycle 68,311,0 2ème cycle64,810,5Technique et professionnel a42,29,6Enseignement supérieur b107,415,9a/ 1997/98-2001/02 uniquement.
b/ Enseignement supérieur public uniquement.
Source: 1992/93 à 1999/00 de la Banque mondiale, 2002. Le Système éducatif béninois: Performance et espaces d’amélioration pour la politique éducative. Département du développement humain, Région Afrique. Washington D.C.: Banque mondiale, Tableau 3, p. 22; 2000/01 et 2001/02 données provenant des Annuaires Scolaires.

Les taux de scolarisation dans le primaire ont régulièrement augmenté ces dix dernières années, notamment grâce à l’application de mesures de réduction des frais de scolarité certaines années (diagramme 3.1). La suppression des frais de scolarité pour les filles, durant l’année scolaire 1993/94, a impulsé une hausse des inscriptions de près de 9 pour-cent entre 1993/94 et 1996/97, contre un taux de croissance annuelle inférieur à 5 pour-cent auparavant. Cependant, au cours des années suivantes, de 1996/97 à 1999/00, les taux de scolarisation ont connu un accroissement moins spectaculaire de 3 pour-cent par an. En 2000, l’éligibilité du Bénin à l’initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE) a permis de supprimer les frais de scolarité pour tous les enfants. Les inscriptions ont fait un bond de 15 pour-cent en 2000/01 avant de se stabiliser à environ 7 pour-cent par an en 2001/02 et 2002/03.

Diagramme 3.1: Bénin – Taux de scolarisation primaire, Bénin, 1992/93 à 2002/03

Source: Ibid.

La croissance des inscriptions au cycle secondaire a été plus rapide qu’au primaire, et s’est accélérée à partir de 1996/97 dans l’enseignement supérieur ainsi que dans le technique et professionnel. Dans le premier et second cycle secondaire elle s’est établie à 11 pour-cent par an entre 1997/98 -2002/03. Ces taux de croissance sont pratiquement semblables à ceux relevés les cinq années précédentes. Dans l’enseignement supérieur, cependant, à partir de 1996/97, le taux de croissance des inscriptions (15 pour-cent par an) a été d’environ 4 fois plus élevé que celui enregistré au début des années 90 (4 pour-cent par an). Un accroissement similaire peut être observé dans l’enseignement technique et professionnel, où les inscriptions ont progressé de 8 pour-cent par an dans la première moitié des années 90, et enregistré une hausse spectaculaire de 31 pour-cent par an deux années après, avant d’accuser un ralentissement à moins de 6 pour-cent entre 1999/00 et 2001/02.

Le secteur privé payant a contribué à la croissance des inscriptions dans l’enseignement supérieur et l’éducation technique et professionnelle et, dans une moindre mesure dans l’enseignement secondaire. Les inscriptions dans les établissements privées secondaires ont augmenté de près de 70 pour-cent par an (partant d’un niveau très bas), contre 9 pour-cent dans le secteur public. La part du privé par rapport au total des inscriptions est ainsi passée de moins de 2 pour-cent en 1992/93 à 10 pour-cent en 1996/97 et 21 pour-cent en 1998/99.. La part de l’enseignement technique privé a toujours été importante. Elle s’est accrue, passant de 55 pour-cent en 1993/93 à 68 pour-cent en 1998/99, avant de s’infléchir à 57 pour-cent en 2001/02. Les établissements secondaires privés ont également enregistré une rapide croissance des inscriptions, bien que partant d’un faible niveau de base (29 pour-cent par an comparé à 12 pour-cent dans les écoles publiques au premier cycle et respectivement 25 pour-cent et 9 pour-cent au second cycle). En 2002/03, la part du secteur privé atteignait plus de 14 pour-cent au premier cycle et plus de 16 pour-cent dans le second. Toutefois, la part de l’enseignement privé dans l’enseignement secondaire demeure en deçà de la moyenne qui est d’environ 20 pour-cent sur un échantillon de 25 pays africains, et est de loin inférieure, par exemple, à celle du Rwanda estimée à 45 pour-cent. Dans l’enseignement primaire, la part du privé semble avoir régressé, de 10 pour-cent en 1997/98 à 6 pour-cent en 2002/03.

Ces tendances des inscriptions sont perceptibles dans l’accroissement de la couverture de la population par les différents niveaux d’éducation. Le taux brut de scolarisation (TBS) primaire est passé de 80 pour-cent en 1997/98 à 97 pour-cent en 2002/03: le système scolaire primaire a donc une capacité de scolarisation proche de l’âge théorique des élèves du primaire (tableau 3.2). Le TBS au premier cycle secondaire est de 38 pour-cent, un accroissement de 13 pour-cent en cinq ans; la hausse a été moins marquée au second cycle secondaire, ramenant ainsi dans l’enseignement secondaire, en général, le TBS à 25 pour-cent. L’enseignement supérieur a enregistré une hausse plus exceptionnelle encore, la couverture ayant augmenté de 48 pour-cent entre 1997/98 et 2002/03, atteignant 445 pour 100 000, sans que les inscriptions dans le secteur privé soient prises en compte. Si la part du secteur privé dans les inscriptions n’avait pas subi de modifications par rapport à 1998/99, le nombre total actuel d’étudiants pour 100 000 personnes serait de 559, correspondant à une hausse de près de 86 pour-cent.
Tableau 3.2: Taux brut de scolarisation par niveau d’éducation, Bénin, 1992/93 à 2002/03
Population d’âge scolaire (ans)Taux net de scolarisation aEnseignement supérieur b6-1112-1516-18PrimairePremier cycleSecond
cycle1992/93
1997/98
2002/03 c894 993
1 082 431
1 269 996457 439
574 936
627 667289 072
361 533
396 54871,0
79,5
97,115,2
24,7
38,05,9
7,5
11,3207
301
445da/ L’enseignement technique et professionnel est également inclus dans les calculs du TBS des premier et second cycles secondaires.
b/ Etudiants pour une population de 100,000.
c/ Les données démographiques proviennent du recensement de 2002. La population du groupe d’âge de 6-11 ans est tirée des tableaux du projet de recensement (non publiés). La population dans les tranches d’âge de 12-15 ans et 16-18 ans a été estimée par le personnel de la Banque.
d/ Utilisation des inscriptions dans le secteur public uniquement.
Source: Estimations de la population et du TBS pour 1992-93 et 1997-98 provenant de la Banque mondiale, 2002. Le Système éducatif béninois: Performance et espaces d’amélioration pour la politique éducative. Département du développement humain, Région Afrique. Washington D.C.: Banque mondiale, Tableau 4, p. 22); Les estimations sur le TBS pour 2002-03 sont basées sur les statistiques relatives aux inscriptions fournies par les Annuaires Scolaires et les données 2002 sur la population.

Les performances du Bénin ont été impressionnantes par rapport à celles des autres pays d’Afrique de l’Ouest et d’Afrique subsaharienne. La différence est encore plus significative dans l’enseignement supérieur où le taux est de près d’un tiers plus élevé que dans les autres pays d’Afrique de l’Ouest (en se basant uniquement sur les inscriptions du secteur public). Le TBS dans l’enseignement primaire est le deuxième plus élevé en Afrique de l’Ouest francophone, après le Togo et nettement supérieur à celui de la Côte d’Ivoire qui enregistre presque le double du revenu par habitant. Cependant, comparé à d’autres pays qui bénéficient également de TBS élevé au cycle primaire, le TBS dans l’enseignement secondaire au Bénin est faible, ce qui suppose que le taux d’achèvement du cycle primaire et de la transition vers le secondaire est faible (tableau 3.3)
Tableau 3.3: Taux brut de scolarisation au Bénin dans une perspective comparativea
RNB par habitant (2002, $EU actuel)Pré-scolairePrimaireSecondaireEnseignement supérieurTaux net de scolarisationNombre d’étudiants pour 100 000 habitantsBénin (2002-03)380697256445Autres pays francophones d’Afrique de l’Ouest (circa 2000)Burkina Faso
Côte d’Ivoire
Guinée
Mali
Mauritanie
Niger
Sénégal
Togo250
620
410
240
280
180
470
2701
3
n.d.
1
n.d.
1
4
244
79
67
61
83
35
75
12410
23
n.d.
n.d.
21
6
39n.d.
7
n.d.
2
4
1
4
4n.d.
n.d.
228
n.d.
339
n.d.
n.d.
332Autres pays d’Afrique subsaharienne (circa 2000)Angola
Comores
Gambie
Ghana
Kenya
Soudan
Zambie710
390
270
270
360
370
340n.d.
2
20
59
42
20
n.d.68
86
82
80
94
59
7818
21
37
36
38
29
241
1
n.d.
3
3
7
264
132
n.d.
329
325
n.a
251Afrique subsaharienneb48022 (28)88 (39)34 (37)3 (22)286 (33)n.d.: non disponible.
a/ Sur la base des inscriptions du secteur public uniquement.
b/ Nombre de pays entre parenthèses.
Source: Pour les pays autres que le Bénin- préscolaire, primaire et secondaire, de l’Institut de statistique de l’UNESCO; Enseignement supérieur basé sur les données de l’Institut de statistique de l’UNESCO et de la base de données internationales du Bureau de recensement des Etats-Unis pour 1999/00. Le RNB par habitant, 2002 provient des données des comptes nationaux de la Banque mondiale.

Si le TBS dans l’enseignement primaire s’est amélioré dans toutes les régions, en ce qui concerne l’accès et l’achèvement les disparités se sont aggravées entre régions et entre filles et garçons. L’accès aux niveaux d’éducation post-primaire en est naturellement affecté. L’accroissement du TBS des garçons à Mon-Couffo, Oueme-Plateau et Zou-Collines, explique la nette augmentation du TBS dans l’ensemble du pays (Tableau 3.4). Par contre, le TBS à Bourgou-Alibori, n’atteint que 65, plus de 30 points de pourcentage en deçà du TBS national en 1998/99. Sur l’ensemble du pays, le TBS des filles est de 84, comparé à 110 pour les garçons, mais Borgou-Alibori et Atacora-Donga affichent de faibles taux respectifs de 58 pour-cent et 69 pour-cent.
Tableau 3.4: Taux bruts de scolarisation primaire par région, Bénin, 1998-99 et 2002-03
Région1998-992002-03GarçonsFillesTotalBénin81,4109,983,697,1Par département
Atacora-Donga
Atlantique-Littoral
Borgou-Alibori
Mono-Couffo
Oueme-Plateau
Zou-Collines62,2
103,7
51,7
83,3
86,8
74,095,8
109,5
72,4
135,8
132,4
122,568,7
84,0
58,1
105,3
98,6
93,883,0
96,6
65,4
121,3
116,1
108,6Source: 1998-99 de la Banque mondiale (2002, Tableau 25, p. 65); pour 2002-03 calculé en utilisant les taux d’inscription figurant dans les annuaires scolaires et les données démographiques du recensement 2002.

Environ 50 pour-cent des enfants âgés de 12 ans parviennent en classe de 6ème, mais le taux d’achèvement, de l’ordre de 25-28 pour-cent, est faible à Atacora-Donga et Borgou-Alibori, les régions les plus pauvres du pays. Ces chiffres traduisent la faiblesse des taux d’accès et de survie scolaires des filles dans cette région (tableau 3.5). Le taux de survie figurant dans le tableau (51 pour-cent) se base sur la méthode transversale (à un temps donné), qui minimise le véritable taux de survie dans un système en expansion. En s’appuyant sur les donnés des deux récentes années consécutives (qui ne sont disponibles que pour les écoles publiques), le taux de survie est de 64 pour-cent, en hausse par rapport aux 43 pour-cent environ des quatre années précédentes.

Table 3.5: Disparités régionales et selon le sexe, dans l’accès, l’achèvement et la survie, Bénin 2002/03
Tous les élèvesFillesAccèsAchèvementSurvieAccèsAchèvementSurvieAtacora-Donga
Atlantique-Littoral
Borgou-Alibori
Mono-Couffo
Oueme-Plateau
Zou-Collines83%
98%
57%
129%
117%
121%38%
50%
36%
66%
59%
54%46%
50%
63%
51%
51%
44%73%
90%
53%
118%
104%
107%25%
40%
28%
46%
47%
39%34%
44%
53%
39%
45%
37%Rural
Urbain92%
113%42%
64%46%
57%82%
105%29%
52%35%
49%Bénin99%50%51%89%38%42%Notes: Taux d’accès = nouveaux entrants en CP1 divisés par la population d’enfants de 6 ans; taux d’achèvement = non
redoublants en CM2 divisés par la population des enfants de 12 ans; le taux de survie scolaire est calculé selon une méthode de la coupe instantanée et est le produit des taux d’accès et d’achèvement.
Source: Annuaires Scolaires, 2002-03

Les disparités observées dans les indicateurs d’éducation entre ménages pauvres et riches sont énormes et s’accentuent considérablement avec les niveaux d’instruction. A cet égard, la source d’information est l’enquête démographique et santé de 2000/01, et les indicateurs qui en découlent correspondent largement à ceux provenant des statistiques de l’éducation (après la prise en compte des différences dans la période de temps). Le taux d’accès parmi les ménages pauvres est inférieur à 60 pour-cent contre plus de 100 pour-cent pour les ménages aisés (tableau 3.6). Seuls 16 pour-cent des élèves âgés de 12 ans, issus des ménages les plus pauvres, achèvent un cycle d’enseignement primaire de 6 ans, comparé à presque 90 pour-cent des riches. L’écart existant dans le TBS au premier cycle secondaire est saisissant: il est de 8 pour-cent pour les ménages les plus démunis contre 71 pour-cent pour les ménages les plus aisés. Même pour le 2ème quintile, le TBS dans le premier cycle secondaire accuse un fléchissement net à 30 pour-cent. Théoriquement, aucun enfant issu du segment le plus pauvre n’atteint le niveau universitaire. L’éducation post-primaire au Bénin est largement le privilège des enfants riches. L’évaluation de la pauvreté de la Banque note la difficulté pour les élèves des zones rurales d’entrer dans un établissement secondaire, notamment les filles, compte tenu du niveau élevé des coûts directs, des coûts indirects (transport ou logement) et des coûts d’opportunité.

Tableau 3.6: Disparités dans les indicateurs d’éducation par indice de richesse, Bénin 2000/01
 Enseignement primaireTaux brut de scolarisationAccèsAchèvementSurviePrimairePremier cycle secondaireQuintile le plus pauvre
4ème quintile
3ème quintile
2ème quintile
Quintile le plus riche58%
82%
102%
94%
101%16%
31%
37%
50%
89%28%
38%
37%
53%
88%47%
67%
83%
98%
116%8%
12%
20%
30%
71%Bénin86%46%53%81%30% Source: Enquête sur la population et la santé 2001

Selon une récente évaluation externe, moins de 10 pour-cent des enfants des premières classes du primaires sont capables de parler, lire ou écrire dans la langue d’enseignement (le français), aux niveaux prévus, ce qui annule pratiquement l’impact positif de l’accroissement des inscriptions et de l’amélioration des taux de rétention au cycle primaire. L’évaluation externe a été réalisée en avril 2003 et a concerné 200 écoles sélectionnées au hasard. Ces résultats décevants ont été obtenus malgré la mise en œuvre d’un programme décennal de réforme pédagogique d’envergure, qui a démarré avec l’élaboration d’un nouveau programme d’enseignement testé dans certaines écoles et étendu, en 1999, aux quatre premières classes de l’ensemble des établissements scolaires (publics et privés) du pays. L’équipe d’évaluation a constaté que «la performance des élèves au CI et au CP est un constat d’échec… Moins de 10 pour-cent des élèves ont eu une participation en classe qui réponde aux attentes. Au CE1, moins de 20 pour-cent des élèves avaient un niveau de français satisfaisant. Dans l’ensemble, la majorité des élèves du CI et du CP ne comprennent pas ce que dit le maître, n’ont pas la capacité de lire les manuels scolaires et ne participent pas en classe. Ils ne peuvent donc ni terminer les leçons, ni s’engager dans un apprentissage interactif (voire même frontal) et sont marginalisés pour le restant de leurs études primaires. Généralement, leurs faibles compétences linguistiques réduisent toute perspective de poursuivre une enseignement secondaire ou tertiaire». Cependant, le MEPS n’a pas totalement accepté les conclusions de cette évaluation qui diffèrent manifestement des résultats d’une enquête sur l’acquisition de l’apprentissage réalisée en 2001 par le ministère. Une étude sur l’acquisition de l’apprentissage est attendue dans le cadre du PRSC et devrait fournir un tableau plus fiable.

Le français étant la langue d’enseignement, ces faibles niveaux de performances scolaires risquent de déboucher sur des abandons avant la fin du cycle primaire, des redoublements ou des passages de complaisance en classe supérieure. Les enfants pauvres quittent généralement l’école en cas de redoublement. Afin de retenir les élèves, les enseignants ont recours au passage automatique et le rapport d’évaluation fait remarquer que « les classes de niveaux supérieurs sont pleines d’enfants dont les performances sont même en déca de celles du niveau le plus élémentaire ». En dépit de ces efforts, les taux de redoublement sont importants, oscillant entre 19 et 25 pour-cent selon les régions pour l’ensemble du cycle primaire (tableau 3.7). On note une forte poussée des taux de redoublement après le CE1 où de 30 à 50 pour-cent des enfants redoublent chaque année (tableau 8). A Atacora-Donga par exemple, le taux de redoublement atteint 53 pour-cent au CM2. Par ailleurs, si entre 1998-99 et 2002-03, les taux de redoublement se sont maintenus approximativement au même niveau dans les trois premières classes du primaire, ils ont fortement augmenté dans les trois dernières classes, avec en moyenne 38 pour-cent des élèves du CM2 ayant répété une classe contre 24 pour-cent quatre ans auparavant.

Tableau 3.7: Disparités régionales dans les taux de redoublement au cycle primaire, Bénin, 2002/03
123456PrimaireTaux de redoublement (%) aRégion
Atacora-Donga
Atlantique-Littoral
Borgou-Alibori
Mono-Couffo
Oueme-Plateau
Zou-Collines
Bénin
18
17
19
15
18
15
17
20
17
19
16
18
16
17
19
19
20
18
20
17
19
29
23
27
23
25
21
24
33
28
35
29
31
26
30
53
34
49
29
35
27
36
24,8
21,6
25,2
20,1
22,6
18,6
21,9a. Etablissements primaires publics uniquement.
Source: Annuaires Scolaires.

Si des facteurs liés à l’offre et à la demande influent sur l’abandon des études, il reste que le diagramme « en U » des taux d’abandon au cycle primaire semble indiquer que la qualité de l’instruction et l’insuffisance de l’apprentissage scolaire sont des déterminants majeurs au Bénin. Au niveau national, les taux d’abandon chutent de 10 pour-cent à 5 pour-cent du CI au CE1, et s’inscrivent à la hausse à 19 pour-cent au CM2. Nombreux sont les élèves qui abandonnent leurs études après le CI; ceux qui restent vont jusqu’en CE2, probablement grâce au passage automatique. Après le CE2, autant les taux d’abandon que de redoublement connaissent une hausse considérable. L’efficience interne du système n’est que de 60 pour-cent, si on intègre les taux d’abandon et de redoublement.

La moitié des candidats au CEP ne réussissent pas cet examen, un reflet des effets cumulés par de faibles performances dans les premières classes. Les disparités entre filles et garçons sont relativement insignifiantes mais les différences régionales sont plutôt conséquentes (tableau 3.8). En 2002, seuls 29 pour-cent des élèves d’Atacora-Donga et 36 pour-cent de ceux de Borgou-Alibori ont réussi leur examen contre 62 pour-cent des élèves à Mono-Couffo et Zou-Collines. Ces examens sont loin d’être des mesures fiables du rendement scolaire, et il n’est guère évident que même les candidats qui les réussissent aient maîtrisé les compétences attendues au terme du cycle primaire.

Tableau 3.8: Taux de réussite au certificat d'études primaires (CEP)par genre et par région, Bénin, 2002
RégionGarçonsFillesTotalInscritsAdmis (%)InscritsAdmis (%)InscritsAdmis (%)Atacora-Donga
Atlantique-Littoral
Borgou-Alibori
Mono-Couffo
Oueme-Plateau
Zou-Collines6 980
11 040
8 052
11 359
11 403
9 25230,1
50,9
37,6
62,9
51,1
64,72 771
8 138
4 333
4 967
6 652
4 80627,1
49,6
33,1
58,5
48,9
56,89 751
19 178
12 385
16 326
18 055
14 05829,2
50,3
36,0
61,6
50,3
62,0Bénin58 08651,131 66747,789 75349,9Source: Annuaires Scolaires

Peu d’éléments sont disponibles sur la qualité de l’enseignement secondaire, mais les faibles taux de survie et les forts taux, en croissance, de redoublements, donnent à croire que la qualité y est médiocre. En 1998/99, sur 100 élèves arrivant au premier cycle secondaire, seuls 53 sont parvenus en classe de 3ème et 23 en terminale. Les données les plus récentes ne sont actuellement pas disponibles. Les taux de redoublement, du moins de la 6ème à la 3ème, semblent avoir considérablement augmenté (tableau 3.9). A titre d’exemple, le taux de redoublement en 6ème est passé de moins de 13 pour-cent en 1998/99, à environ 28 pour-cent en 2002/03. En classe de 3ème, la dernière année du premier cycle secondaire, la hausse est encore plus marquée, partant de moins de 25 pour-cent à près de 44 pour-cent sur la même période. En général, les taux de redoublement s’accentuent avec le passage aux niveaux supérieurs. Ces tendances se reproduisent dans toutes les régions. Le taux moyen de redoublement au Bénin dans l’enseignement secondaire est plus élevé qu’en Ethiopie, à Madagascar et au Rwanda.

Tableau 3.9: Taux de redoublement au cycle secondaire, Bénin, 1998-99 et 2002-03
ClasseTaux de redoublement1998-99a2002-03b76ème12,927,585ème2,324,494ème14,037,0103ème24,943,9112nde1,210,2121ère8,015,313Tle34,830,1a/ Pour les établissements publics et privés.
b/ Pour les établissements publics uniquement. De la 2nde à la Terminale, les données sont des pourcentages de redoublants.
Source: 1998-99 estimations basées sur la Banque mondiale (2002, Tableau 22, p. 53); 2002-03: Annuaires scolaires.

Les taux de redoublement sont également élevés au niveau universitaire, avec en moyenne 30 pour-cent de redoublants. Ces données fournies par le Ministère de l’Enseignement Supérieur portent sur les années 90 mais aucun changement majeur n’est, selon toute apparente, intervenu depuis lors.

Tendances générales des dépenses publiques d’éducation

Entre 1997 et 2003, les dépenses publiques nominales d’éducation ont doublé en valeur nominale; le taux moyen annuel réel de croissance était d’environ 8,6 pour-cent (tableau 3.10). Ces dépenses ne prennent en compte que les dépenses directes, effectuées par les Ministères de l’Education, et n’incluent nullement les dépenses relatives aux enseignants contractuels encourus par le Ministère des Finances. En 2002, les dépenses associées aux enseignants contractuels ont été estimées à environ 2,5 pour-cent des dépenses des Ministères de l’Education et n’influent nullement sur les tendances générales. Les plus fortes hausses au niveau des dépenses ont été enregistrées en 1999-2001, essentiellement en raison de l’accroissement des dépenses d’équipement impulsées par les projets étrangers. A partir de 2001, la croissance des dépenses réelles d’éducation a ralenti pour se situer aux niveaux antérieurs.

La part de l’éducation dans le total des dépenses publiques s’est maintenue à 19-20 pour-cent pendant presque toute la période, pour s’établir à 22 pour-cent en 2003. Les dépenses publiques d’éducation, en tant que proportion du PNB, sont passées d’une moyenne de 3,1 pour-cent entre 1997-2000, à 3,7 pour-cent entre 2001-03. Elles sont donc supérieures à la moyenne de 3,2 pour-cent du PNB relevée dans 54 autres pays à faible revenu, circa 2000, et à celle enregistrée dans les pays d’Afrique subsaharienne. Elles avoisinent en outre la moyenne de 3,8 pour-cent observée dans les pays jugés sur le point d’atteindre l’objectif d’achèvement universel du cycle primaire. Les dépenses publiques par habitant sont passées d’environ 11 $EU en 1997 à plus de 15 $EU en 2002.

La part des dépenses de fonctionnement a diminué à partir de 2000, par rapport aux années 90, et a atteint en moyenne 80 pour-cent des dépenses totales d’éducation. La part des dépenses d’équipement a enregistré un accroissement depuis 2000 et se situe actuellement à près de 20 pour-cent. La part des dépenses de personnel a accusé une baisse à partir de 2000, comparé au taux de plus de 60 pour-cent enregistré à la fin des années 90. La part du financement national des dépenses d’équipement a connu une forte augmentation et excède actuellement celle des financements étrangers.

Tableau 3.10: Evolution des dépenses publiques sur l’éducation, Bénin, 1997-2003
1997199819992000200120022003Dépenses totales d’éducation (nominal, en millions FCFA)38 42539 94044 94050 00066 28269 50275 046Dépenses totales d’éducation
(termes réels, 1997 en millions FCFA)38 42538 03842 00045 45458 14259 91563 063Croissance annuelle réelle 5,5-1,010,48,227,93,15,3Education en % des dep. pub. tot.19,020,420,119,719,620,522,1Education en % du PNB3,12,93,13,13,83,73,7Dépenses publiques par habitant FCFA6 6316 7127 3557 97110 29710 525n.d. $EU11,3611,3811,9511,2014,0515,10n.d.En tant que pourcentage des dépenses totales d’éducationFonctionnement84,888,485,279,673,983,980,6 Personnel65,663,860,162,048,050,950,8 Autres, hors personnel19,324,525,117,625,932,929,9D’équipement (programme d’investissement public)15,211,614,820,426,116,119,4 Nationales1,62,64,86,213,98,811,5 Extérieures13,59,09,914,212,27,37,9n.d.: non disponible.
Source: Gouvernement du Bénin, Direction générale du budget.

Les dépenses réelles ont été de 10 à 20 pour-cent inférieures aux prévisions budgétaires et aucune amélioration n’est intervenue dans le taux d’exécution. Le manque à gagner concerne les dépenses d’équipement. Dans le cas du financement étranger, cette situation procède de prévisions budgétaires inexactes émanant des bailleurs de fonds mais le manque à gagner dans les dépenses d’équipement qui bénéficient de financements nationaux, reflète de faibles capacités de programmation et de mise en œuvre; les restrictions annuelles en matière de dépenses, qui visent à maintenir un équilibre budgétaire, ont également affecté les dépenses d’équipement, couvertes localement certaines années. La sous-performance des dépenses de fonctionnement est principalement imputable aux charges hors-personnel. Ces charges ont été supérieures aux estimations budgétaires en 2002 et 2003. A cet égard, l’engagement d’affecter davantage de ressources en faveur de l’éducation, n’a pas eu d’incidence notable sur l’accroissement des dépenses réelles aux niveaux envisagés.

Tableau 3.11: Ecart entre les dépenses exécutées et les dépenses prévisionnelles (%), Bénin, 1997-2003
1997199819992000200120022003 Total des dépenses publiques d’éducation -25,1-10,6-10,3-20,3-8,3-17,0-13,7 Fonctionnement-7,8-6,6-4,5-18,6-5,6-1,4-5,8 Personnel-1,7-5,2-6,3-5,2-5,15,12,9 Autres hors personnel-23,7-10,10,0-45,7-6,5-10,0-17,6 D’équipement (PIP)-63,6-32,8-33,6-26,5-15,2-54,4-36,2 Nationales-65,1-45,8-22,4-61,1-3,6-46,5-27,2 Extérieures-63,4-27,8-37,920,3-25,4-61,3-45,9Note: L’écart est défini comme étant le rapport dépenses réelles sur dépenses prévisionnelles.
Source: Gouvernement du Bénin, Direction Général du Budget.

La part de l’enseignement primaire dans les dépenses totales d’éducation n’a pas augmenté malgré que ce secteur ait été élevé au rang de priorité dans les déclarations de politiques, et que la couverture et l’achèvement universel soient loin d’être réalisés. La part de l’enseignement primaire a baissé en 2003 à 38 pour-cent après un taux constant d’environ 46-49 pour-cent durant pratiquement toutes les années (tableau 3.12). Toutefois, les chiffres de 2003 doivent être considérés comme provisoires. Les 51 pour-cent atteints en 2001 l’ont essentiellement été grâce aux dépenses en capital. En ce qui concerne les dépenses de fonctionnement, la part de l’enseignement primaire a avoisiné 59 pour-cent jusqu’en 2003 avant de fléchir à 42 pour-cent. Du point de vue des dépenses d’investissement, la part du lion est revenue à l’administration générale entre 1998-2000, c’est-à-dire, les dépenses relatives aux bâtiments, aux véhicules et aux équipements du ministère unifié, qui s’inscrivaient dans le programme de renforcement des institutions de l’enseignement primaire soutenu par les bailleurs de fonds. Exceptées les années 2001 et 2002, la part de l’enseignement primaire n’a jamais dépassé 20 pour-cent. En 2003, l’enseignement supérieur et l’enseignement professionnel ont représenté plus de 70 pour-cent des dépenses d’investissement.

Les parts de l’enseignement technique et professionnel ainsi que de l’enseignement supérieur ont considérablement progressé après la création des deux nouveaux ministères. Cette évolution est principalement imputable à l’accroissement de la part du financement en capital provenant essentiellement des bailleurs de fonds. S’agissant des dépenses de fonctionnement, les parts de ces sous-secteurs ont enregistré une hausse de moindre envergure.



Tableau 3.12: Affectations sous-sectorielles des dépenses publiques d’éducation (% de la part de chaque catégorie de dépense), Bénin, 1998-2003
1998 a1999 a2000 a2001 a2002 b2003 b Total (millions CFA) c 39 94044 94050 00066 28269 50275 046 (en % du total) Primaire49,146,047,051,649,338,1 Secondaire15,913,616,716,816,217,2 Administration (primaire et sec.)8,311,4 Technique et professionnel3,12,34,95,87,49,2 Supérieur16,718,014,717,218,924,1 Administration générale (total)15,220,116,78,6 Fonctionnement (millions CFA) c35 30038 30039 80049 00058 30560 515 (en % des dépenses de fonctionnement
totales) Primaire52,050,955,349,851,142,1 Secondaire15,214,618,418,917,121.9 Administration (primaire et sec.)n.d.n.d.n.d.n.d.9,811,1 Technique et professionnel2,42,42,82,93,44,5 Supérieur18,420,315,017,718,620,5 Administration générale (total)12,111,88,410.8n.d.n.d. Investissements (PIP) (millions CFA) c4 6406 64010 20017 28211 19714 531 (en % des dépenses d’investissement) Primaire20,517,117,657,837,719,6 Secondaire23,27,910,89,311,53.2 Administration (primaire et sec.)n.d.n.d.n.d.n.d.2,58,8 Technique et professionnel9,41,612,216,128,029,1 Supérieur0,03,913,715,620,439,2 Administration générale (total)46,869,545,81.1n.d.n.d.a. Parts du sous-secteur basées sur les sources (a) et (b).
b. Part du sous-secteur pour le primaire et le secondaire basée sur la source (c) après déduction des parts concernant l’enseignement technique et supérieur basées sur la source (d).
c. A partir de la source (d).
n.d.: non disponible.
Case vide: sans objet.
Source: (a) 1997-2000, du document “Ministère de L'Education, Projet de budget 2001, Tableaux de Synthèse par programme”; (b) 2001 de l’ “Annexe 2, Situation d'exécution des budgets programmes gestion 2001”; (c) 2002-2003 du MEPS, Projet de budget gestion 2004, Tableaux de synthèse par programme et (d) Données fournies par la Direction générale du budget (DGB), et le Ministère des Finances

Dépenses publiques par élève et par niveau d’instruction
En termes réels, les dépenses publiques de fonctionnement, ramenées à l’élève du cycle primaire, n’ont enregistré aucune progression entre 1998 et 2002. Les dépenses publiques par élève au niveau primaire ont également diminué par rapport au revenu par habitant et sont passées de 10 pour-cent à 9 pour-cent. En 2002, le Bénin a consacré moins de 40 dollars EU par élève du primaire dans les charges publiques de fonctionnement (tableau 3.13). Les ménages ont contribué au financement de l’enseignement primaire (malgré la suppression des frais de scolarité) en assurant les salaires des maîtres communautaires, et en construisant des salles de classe. Le niveau de leur apport n’a cependant fait l’objet d’aucune estimation. Il est donc impossible d’affirmer que les dépenses totales par élève dans le primaire ont augmenté.

Le Bénin est parvenu à réduire l’écart entre les dépenses publiques par élève du primaire et celles réalisées en faveur des autres niveaux d’enseignement. Ce résultat a été principalement obtenu par une plus forte dépendance à l’égard des financements privés aux niveaux post-primaires, y compris dans les établissements publics. Les dépenses par étudiant dans l’enseignement supérieur sont 14 fois plus élevées qu’au primaire, ce qui représente une baisse par rapport aux précédentes années. Les dépenses par élève au cycle secondaire ainsi que dans l’enseignement technique et professionnel n’ont connu qu’une modeste progression. Au secondaire le taux est relativement faible (1,6 fois le niveau des dépenses dans le primaire), comparé à la plupart des autres régions du monde. Les profils des dépenses au Bénin reflètent désormais ceux observés en Amérique Latine et en Asie, et diffèrent des schémas de dépenses par élève, relativement élevées, constatées dans l’enseignement secondaire et supérieur, et qui persistent dans de nombreux pays africains.

Tableau 3.13: Dépenses de fonctionnement par élève et par niveau d’instruction, Bénin, 1998-2002
19981999200020012002Dépenses de fonctionnement par élève Primaire (CFA)23,33423,35221,81824,04025,567 Primaire ($EU)4038313337% du revenu par habitant10.29.78.58.99.0En tant que multiple du primaire Secondaire1.41.31.61.81.6 Technique et professionnel5.64.85.56.0n.d. Supérieur17.117.811.614.514.1Administration générale (total)0.20.20.10.2 Administration (primaire et sec.)0.2Cases vides: sans objet.
n.d.: non disponible.
Source: Ibid pour les données sur les finances publiques; inscriptions dans les établissements publics provenant des données du ministère.

Enseignement primaire et secondaire

Dans les dotations de l’enseignement primaire, la part des dépenses d’investissement a fait un bond, permettant ainsi d’améliorer l’accès grâce à la construction de nouvelles écoles, tandis que dans les dotations à l’enseignement secondaire elle s’est quelque peu contractée. Le nombre d’établissements primaires publics est passé à 968 entre 1998/99 et 2002/03; celui des établissements secondaires publics n’a que faiblement augmenté, à 74 entre 1999/00 et 2002/03. Dans les deux cycles, la part des charges hors personnel dans les dépenses de fonctionnement, a nettement progressé après 2000: de 16 pour-cent à 32 pour-cent au primaire et de 5 pour-cent à 35 pour-cent dans le secondaire (tableau 3.14). Ce développement procède principalement de l’accroissement des transferts aux associations de parents d’élèves-enseignants, destinés à suppléer à la suppression des frais de scolarité, par lesquels les écoles avaient la possibilité de recruter localement des enseignants afin de pallier à la pénurie de maîtres. L’impact sur l’augmentation des effectifs d’enseignants (toutes catégories confondues: permanents, contractuels et recrutés locaux), dans les établissements publics, a été plus marqué au cycle secondaire où leur nombre est passé à 4 625 face à une hausse des inscriptions à 75 000. Dans le primaire, l’augmentation du nombre d’instituteurs (tous statuts confondus) n’a atteint que 2 800 pour une remontée des inscriptions à 356 000; entre 1998/99 et 2001/02, le total des effectifs des enseignants a progressé de 4 300 mais l’année 2002/03 a enregistré une perte nette de 1 500 enseignants, des permanents en majorité.

Tableau 3.14: Composition des dépenses d’éducation pour le primaire et le secondaire, Bénin, 1998-03
1998 a1999 a2000 a2001 a2002 b2003 bEnseignement primaire Total des dépenses (millions CFA)19 29920 64123 80534 38134 00128 330 De fonctionnement (% du total du primaire)95,194,592,570,987,689,9 % des dépenses de fonctionnement du primaire: Personnel84,282,973,069,565,668,4 Autres hors personnel15,817,127,030,534,431,7 D’investissement (PIP) (% du total du primaire)4,95,57,529,112,410,1Enseignement secondaire Total des dépenses (millions CFA)6 4306 1038 42910 85711 24313 702 De fonctionnement (% du total du secondaire)83,391,487,085,288,596,6 % des dépenses de fonctionnement du secondaire: Personnel95,095,375,261,854,165,3 Autres hors personnel 5,04,724,838,245,934,7 D’investissement (PIP) (% du total du secondaire)16,78,613,014,811,53,4a. Parts du sous-secteur basées sur les sources (a) et (b).
b. Parts du sous-secteur pour le primaire et le secondaire basées sur la source (c) après déduction des parts concernant l’enseignement technique et supérieur basées sur la source (d).
n.d.: non disponible
Source: (a) 1997-2000 du“Ministère de L’Education, Projet de budget 2001, Tableaux de Synthèse par programme”; (b) 2001 de l’ “Annexe 2, Situation d’exécution des budgets programmes gestion 2001”; (c) 2002-2003 du MEPS, Projet de budget Gestion 2004, Tableaux de synthèse par programme et (d) Données fournies par le Ministère des Finances et la DGB.

En conséquence, le ratio élèves-enseignant dans les établissements public régresse rapidement au cycle secondaire, passant de 41 à 28, alors qu’au cycle primaire il s’est pratiquement maintenu à 54-55. Toutes les catégories d’enseignants ont été prises en compte pour calculer ce ratio. En 2002/03, le ratio élèves-enseignant dans les établissements primaires publics est passé à 65. En effet, les inscriptions ont continué leur progression alors que les effectifs d’enseignants ont diminué en termes absolus (tableau 3.15). Ces forts ratios élèves-enseignant ne répondent pas à l’objectif stratégique déclaré d’un enseignement primaire pour tous, à des niveaux d’apprentissage acceptables. Le ratio élèves-enseignant dans les écoles primaires publiques est très élevé, même selon les normes en Afrique subsaharienne qui sont en moyenne de 44; en effet, seul le Tchad (avec 72) enregistre un ratio élèves-enseignant plus important que celui du Bénin. Par contre, le ratio élève-enseignant dans les établissements secondaires publics est faible et s’aligne sur les niveaux observés dans les autres pays d’Afrique francophone. Par contre, les inégalités dans les prestations entre les cycles primaire et secondaire sont plus profondes au Bénin.

Tableau 3.15: Evolution des ratios élèves enseignant dans les écoles publiques, Bénin, 1998/99-2002/03
1998-991999-20002000-012001-022002-03Ecoles primaires54,055,958,555,365,4Ecoles secondaires41,1n.d.35,631,927,8n.d.: non disponible

Analyse des dépenses de fonctionnement 2002 par niveau organisationnel et catégorie de dépenses
La base de données du SIGFIP donne le tableau le plus détaillé de l’exécution du budget de fonctionnement, mais en 2002, près de 2,7 milliards de FCFA, soit 7 pour-cent des dépenses de fonctionnement, n’ont pas été pris en compte. Il s’agit notamment des dépenses hors personnel, et l’absence de données sur l’utilisation de ce montant est un frein à la réalisation d’une analyse exhaustive. Le Gouvernement du Bénin est sur le point d’améliorer la fiabilité des données du SIGFIP ainsi que sa cohérence avec d’autres sources d’informations, plus particulièrement celles utilisées par la direction du Budget du Ministère des Finances. Ni la base de données du SIGFIP ni les informations relatives à l’exécution provenant du Ministère des Finances, n’indiquent les dépenses concernant les enseignants contractuels.

Sur le montant pris en compte dans le SIGFIP, environ deux tiers des dépenses de fonctionnement sont directement effectués dans les départements, essentiellement des charges salariales des enseignants et du personnel administratif des régions. (Tableau 3.16). Un quart du montant est dépensé dans le cadre des dépenses centralisées, dont certaines au profit des régions (par exemple, les indemnités spéciales des enseignants, les transferts aux associations de parents-enseignants et l’entretien). Environ 8 pour-cent des dépenses sont consacrées à l’administration centrale (y compris cependant les dépenses relatives aux services publics et aux équipements administratifs qui profitent en partie aux structures administratives régionales) et à l’école normale. En termes de niveaux, la part de l’administration centrale ne semble donc pas excessive. Ce constat est confirmé par la répartition des personnels permanents à travers les niveaux organisationnels, avec seulement 2 pour-cent d’entre eux affectés au niveau de l’administration centrale.

La catégorie «Personnel» des dépenses minore sérieusement le niveau réel des charges associées au personnel, et approximativement 85 à 90 pour-cent des dépenses de fonctionnement sont liées au personnel. Les coûts directement associés au personnel (salaire et primes/indemnités au titre des dépenses communes) représentent environ trois quarts des dépenses totales de fonctionnement (données SIGFIP). Les enseignants absorbent la majeure partie de ces dépenses; le personnel non enseignant n’y émarge que pour 4 pour-cent de l’ensemble. Toutefois, excepté les coûts directs liés au personnel, une bonne partie des transferts en faveur des associations parents-enseignants permet principalement de payer les salaires des maîtres (enseignants communautaires des écoles primaires et remplaçants dans le secondaire). Ces transferts représentent 11 pour-cent des dépenses de fonctionnement. Intégrer tous les transferts dans les coûts associés au personnel revient à dire que les dépenses liées au personnel constitueraient 85 pour-cent des dépenses de fonctionnement du MEPS. Les charges relatives aux contractuels ont été estimées à 1,2 milliards de FCFA en 2002; ce chiffre, ajouté aux dépenses du MEPS, porterait les dépenses liées au personnel à près de 90 pour-cent.

Les dépenses de fonctionnement relatives aux autres intrants indispensables à l’amélioration de la qualité de l’enseignement sont négligeables. Les manuels et les fournitures scolaires ne représentent en tout que 1 pour-cent des dépenses de fonctionnement. L’unique école normale n’absorbe que 0,3 pour-cent des dépenses de fonctionnement. La modicité de la part des matériels pédagogiques et scolaires s’explique par le fait que leur financement se poursuit dans le cadre du budget d’équipement par des dons extérieurs; la formation en cours d’emploi est financée de la même manière et supplée en partie à l’absence quasi-totale de formation pré-service en faveur des instituteurs. Il faudra accroître la part des intrants directement associés à l’amélioration de la qualité dans le budget de fonctionnement, d’autant que le projet qui bénéficie de fonds extérieurs et qui finance actuellement ces intrants, devrait s’achever sous peu. En comparaison de cette modeste part destinée à ces intrants cruciaux, les dépenses relatives aux équipements et fournitures de bureau (« équipements socio-administratifs ») sont relativement élevées (3,5 pour-cent). Diverses dépenses non affectées ainsi que plusieurs petits programmes absorbent environ 10 pour-cent des dépenses de fonctionnement. Cette part atteindrait 15 pour-cent si les dépenses non saisies par le SIGFIP étaient prises en compte. Un examen de la justification et de l’efficacité des autres dépenses de fonctionnement, dont celles portant sur les équipement administratif et les catégories des charges non affectées, permettraient d’identifier les domaines dans lesquels des fonds peuvent être dégagés et affectés aux matériels scolaires.










Tableau 3.16: Enseignement primaire et secondaire – Dépenses de fonctionnement réelles par niveau organisationnel et catégorie de dépenses (%), Bénin, 2002
Catégorie de dépenseBase de données du SIGFIPTous niveauxDonnées MFeAdministration centraleaRégionalbAppui Pédagogique centralcCommun CentraldTotal (million CFA)3 267 228 275 7107,710,685,042,335,645,094,1% de la répartition (rang)7,766,80,325,2100,0Pourcentages des colonnes (des dépenses totales de fonctionnement)Personnel e22,2100,085,518,573,468,9 Enseignants 96,918,569,4f Primaire 74,20,049,5 Secondaire 22,80,015,2 Autresg22,23,185,50,04,0Transferts aux APEh44,811,331,1 Primaire5,0 Secondaire6,3Fournitures scolaires2,40,2Manuels scolaires3,00,8Examens3,70,9Réparation/Entretien3,05,30,70,4Electricité2,40,2Télécom-Postal2,20,2Carburant et lubrifiant2,52,50,2Equip. socio-Admin.45,70,03,5Autres19,66,729,38,9Total100,0100,0100,0100,0100,0100,0a/ Estimations des dépenses relatives aux structures de l’administration centrale. Elles comprennent des dépenses pour les services publics, les réparations et l’entretien au niveau régional, qui sont inclues dans le chapitre budgétaire de l’administration centrale.
b/ Estimations des dépenses pour les enseignants et l’administration régionale. Des ajustements ont été faits sur les tableaux originaux du SIGFIP dans lesquels les dépenses réelles liées au personnel dans les régions (y compris celles relatives aux enseignants), ont été placées dans le chapitre Direction centrale de l'Enseignement primaire et Direction de l'Enseignement secondaire, alors que les chiffres du budget y relatif, figurent sous la rubrique administration régionales.
c/ Dépenses pour l’Ecole normale et la recherche pédagogique.
d/ Dépenses du chapitre Dépenses communes, dépenses diverses et dépenses d’interventions publiques.
e/ Inclut les dépenses liées au personnel, ainsi que celles engagées sous le chapitre Dépenses communes (primes et indemnités).
f/ La part du pourcentage de l’ensemble des enseignants dépasse le total des parts pour les enseignants du primaire et du secondaire du fait que le premier comprend des indemnités spéciales au personnel sous le chapitre Dépenses communes, qui n’ont pas pu être scindées entre enseignants du primaire et du secondaire, telles que les heures supplémentaires, les indemnités de corrections des examens des concours et tests ainsi que la prime d'incitation pour les zones d'accès difficile.
g/ Dépenses pour le personnel des catégories autres que les enseignants.
h/ Poste budgétaire: Contribution au budget des associations des parents d’élèves et prise en charge des frais d’écolages dans les écoles primaires publiques.
Source: SIGFIP, Etat d’exécution des dépenses par ministère & Nature économique, Gestion 2002, et Ministère des Finances, DGB.

Malgré le niveau de précision de la base de donnée du système SIGFIP, l’analyse des données sur l’exécution du budget du MEPS par niveau d’instruction s’avère extrêmement difficile du fait que cette classification ne se retrouve pas dans le budget traditionnel. Les chapitres budgétaires pour chacun des départements ne fournissent pas de désagrégation des dépenses pour les dépenses «personnel» ou «hors personnel» et par niveau, alors qu’elles doivent être estimées en utilisant la répartition du personnel permanent. Dans la rubrique dépenses communes, les dépenses liées au personnel ne peuvent être désagrégées par niveau. Ce faisant, seuls 55 pour-cent des dépenses de fonctionnement du MEPS pourraient donc être directement attribuées à l’enseignement primaire, 21 pour-cent à l’enseignement secondaire et 24 pour-cent ne sauraient être directement affectées à l’un ou l’autre des cycles. Les dépenses de l’enseignement primaire intègrent les salaires des enseignants, les transferts aux APEE des écoles primaires et pour les manuels scolaires, alors que celles relatives au cycle secondaire concernent les salaires des enseignants et les transferts aux APEE dans les établissements secondaires. La part non affectée comprend les dépenses destinées à l’administration centrale et à l’appui pédagogique, les charges hors personnel et les dépenses centralisées. La désagrégation des dépenses hors personnel à l’échelle régionale est pratiquement impossible. Au niveau du ministère, il n’existe aucun document (report) détaillé sur ces crédits délégués, considérés en principe comme ayant été «dépensés» une fois que les fonds sont transférés au département.

Salaires des enseignants et gestion des enseignants
Les difficultés à analyser les dépenses affectées aux enseignants, traduisent un problème fondamental du système éducatif béninois, en l’occurrence la procédure de recrutement et de compensation des enseignants, qui influent directement sur la motivation des maîtres et la qualité de l’enseignement, notamment au niveau du primaire. De plus, le Bénin a adopté une stratégie différentielle pour recruter des nouveaux enseignants aux cycles primaire et secondaire, afin de faire face aux taux de scolarisation croissants. Cette décision a eu des effets sur l’égalité d’accès et d’achèvement dans les deux cycles.

Bien que l’enseignement primaire bénéficie d’une part relativement élevée des dépenses du MEPS liées au personnel, comme indiqué précédemment, le ratio élèves-enseignant s’inscrit à la hausse dans le primaire et accuse une tendance à la baisse dans l’enseignement secondaire (écoles publiques uniquement). Il ressort du tableau 3.17 que la moyenne de la dépense publique par enseignant dans les établissements publics est également plus forte au primaire qu’au secondaire. (la rémunération nette d’un professeur du secondaire est meilleure que celle d’un maître du primaire, les salaires des professeurs étant renforcés par les frais de scolarité). C’est le résultat de deux facteurs, la composition divergente des effectifs de l’enseignement et leurs salaires relatifs dans les deux cycles. Dans l’enseignement primaire, plus de la moitié des maîtres sont des agents permanents dont le salaire moyen (y compris toutes les indemnités) est dix fois plus élevé que celui des enseignants communautaires. Ces derniers constituent moins du quart de l’ensemble des enseignants. L’enseignement secondaire ne compte qu’un cinquième de professeurs permanents; 70 pour-cent des enseignants sont recrutés localement et représentent moins d’un dixième des salaires versés par l’Etat aux professeurs permanents. Les parents complètent les salaires de ces enseignants en payant des frais de scolarité. Ces deux facteurs maintiennent le ratio élèves-enseignant dans le secondaire à des niveaux nettement plus bas que dans l’enseignement primaire, sans encourir d’importants niveaux de dépenses publiques dans le cycle secondaire.

Tableau 3.17: Moyenne des dépenses publiques par enseignant et ratio élèves-enseignant par catégorie d’enseignant et niveau d’instruction, 2002
Nombre% du total à chaque niveauMoyenne des dépenses publiques annuelles par enseignant $EU aRatio élèves-enseignant (écoles publiques)Maîtres du primaire
Permanents
Contractuels
Communautaire17 806
9 993
3 551
4 262100
56,1
19,9
23,91 860 (4,9)
3 011 (7,9)
750 (2,0)
300 (0,8)65
117
328
273Enseignants du secondaire
Permanents
Contractuels
Recrutés localement8 693
1 813
804
6 076100
20,9
9,2
69,91 461 (3,8) b
5 098 (13,4)
n.d.
501 (1,3)28
133
301
40Comparaison internationale dans le cycle primaire cAfrique francophone
Afrique anglophone
Amérique Latine
Asie
Moyen Orient(6,3)
(3,6)
(2,3)
(2,5)
(3,3)53
39
31
38
26a/ les chiffres entre parenthèses indiquent la moyenne de la dépense publique en tant que multiple du PIB par habitant. Le salaire moyen des enseignants APE du primaire et du secondaire est obtenu en divisant les dépenses pour le personnel liées aux enseignants par leur nombre respectif. Le salaire moyen des enseignants contractuels et communautaires provient du rapport d’évaluation de l’USAID. La moyenne de la dépense publique pour les enseignants du secondaire recrutés par les APEE est obtenue en divisant le total des transferts aux APEE par le nombre d’enseignants de cette catégorie.
b/ La moyenne de la dépense publique par enseignant du secondaire a été calculée selon l’hypothèse que tous les enseignants contractuels perçoivent le même salaire que les maîtres du primaire; à cet égard, aucune information n’est en fait disponible.
c/ Pour la fin des années 90. Source, Banque mondiale. Rapport sur la situation de pays en matière d’éducation pour Madagascar, Tableau 3,13, p. 54.

Si la moyenne des dépenses annuelles du Bénin par instituteur est nettement inférieure à celle enregistrée en Afrique francophone, le pays n’a pas eu la capacité financière nécessaire à réduire les ratios élèves-enseignant au cycle primaire, en raison de la forte proportion d’enseignants du primaire qui demeurent relativement bien payés. Les efforts entrepris pour réduire les coûts moyens des enseignants en augmentant la proportion des enseignants avec salaire très faible ont contribué à maintenir l’équilibre des finances publiques. Cependant, cette stratégie n’a pas permis de réduire le ratio élèves-enseignant dans le primaire (en fait, en 2002/03, le ratio élèves-enseignant a même augmenté), et a créé de nombreux problèmes de gestion du personnel qui menacent la stabilité du système d’enseignement primaire.

Le manque de solution aux problèmes fondamentaux de la gestion des enseignants est à l’origine de la mauvaise qualité de l’enseignement primaire, et a amoindri l’efficacité du programme de progrès pédagogique élaboré avec minutie. Le Bénin est un cas particulier, en ce sens qu’il a conçu un programme global de réforme pédagogique dans l’enseignement primaire, contrairement à de nombreux autres pays qui ont négligé ces aspects, tout en améliorant le taux de scolarisation primaire. Le programme comprend l’introduction de matériels didactiques et de formation soigneusement testés dans les établissements publics et privés, ainsi que l’octroi d’une formation annuelle très intensive pour toutes les catégories d’enseignants. Cependant, le programme ne couvrait pas les problèmes fondamentaux posés par le recrutement et la compensation des enseignants. Il a donc débouché sur une qualité médiocre de l’enseignement pour la majorité des élèves, ainsi qu’une aggravation des disparités dans les niveaux d’apprentissage entre les écoles publiques et privées, les conditions d’apprentissage étant bien meilleures dans l’enseignement privé. L’efficacité des investissements du programme a donc été compromise et l’avenir de dizaines de milliers d’enfants mis en péril par les grèves générales et prolongées menées à l’initiative des enseignants. Ces grèves ont été conduites dans l’ensemble des établissements publics afin de revendiquer de meilleurs salaires et indemnités en 2001/02 et 2002/03 (les grèves déclenchées les années précédentes n’ont pas eu d’effet aussi dévastateur). Les agents permanents de l’Etat (APE) et les contractuels ont cessé tout travail, à l’exception des enseignants communautaires qui dispensaient leurs cours. Les enfants des deux premières du cycle primaire, environ 40 pour-cent des effectifs, n’ont pratiquement rien appris durant cette période. Néanmoins, les élèves vont passer en classe supérieure afin de faire de la place aux nouveaux arrivants.

La gestion des enseignants souffre de quatre problèmes majeurs: (a) les niveaux de salaire, la qualité, la motivation et l’engagement des maîtres qui regroupent des statuts extrêmement hétérogènes, avec une dépendance grandissante à l’égard des enseignants très mal rémunérés et sous qualifiés, qui ne sont guère capables d’enseigner le nouveau programme d’enseignement, (b) la répartition biaisée des enseignants des différentes catégories dans les départements et les écoles, qui entraîne d’importances inégalités dans les conditions d’apprentissage, (c) le nombre pléthorique d’élèves dans les premières classes du primaire qui favorise les abandons, les redoublements et les faibles niveaux d’apprentissage et (d) les mécanismes inéquitables de financement des transferts aux APEE pour le recrutement local des enseignants, et qui accentuent les inégalités dans la répartition des maîtres. Chacun de ces problèmes est examinés ci-après.

Il faudrait de toute urgence réformer les systèmes de recrutement et de compensation des enseignants du primaire. La rémunération des maîtres communautaires dans le cycle primaire est si modique (80 pour-cent du revenu par habitant) qu’elle ne peut qu’attirer des candidats ayant un niveau d’instruction minimal, et un faible engagement vis-à-vis de la mission d’enseigner, avec pour conséquence une réduction de l’efficacité des nombreux investissements à réaliser en vue de leur formation. En majorité, les contractuels ont une instruction de base de niveau secondaire mais aucune formation pédagogique. Le salaire des enseignants contractuels et communautaires est nettement inférieur à la norme, de 3,5 fois le revenu par habitant, utilisée dans le cadre indicatif de la Banque mondiale pour la projection des conditions de l’Education pour tous. Par ailleurs, le salaire moyen des maîtres permanents (approximativement 8 fois le niveau du PIB par habitant) n’est pas soutenable du point de vue fiscal s’il est étendu à tous. Un barème des salaires plus rationnel devrait être mis en place présentant des critères de recrutement, de promotion et d’échelonnement des salaires basés sur des niveaux de certification et de compétences.

Les importantes variations dans la répartition des maîtres dans les départements, notamment au cycle primaire, entraînent des ratios élèves-enseignant ingérables, avec un fort pourcentage d’enseignants peu qualifiés dans certains domaines. Au niveau du primaire, le ratio élèves-enseignant varie du «faible» chiffre de 56 à Borgou-Alibori à celui, élevé, de 75 à Atacora-Donga, qui est aussi le département le plus pauvre (tableau 3.18). La raison en est, partiellement, que Atacora-Donga possède peu de maîtres recrutés localement, alors que 40 pour-cent des enseignants de Borgou-Alibori appartiennent à cette catégorie. Atacora-Donga a relativement peu d’enseignants permanents; 44 pour-cent d’entre eux sont de agents contractuels. Il existe une forte concentration d’enseignants permanents dans les départements relativement plus prospères d’Atlantique-Littoral et de Oueme-Plateau. Au cycle secondaire, l’écart dans le ratio élèves-enseignant est plus réduit, de 26 à Oueme-Plateau à 31 à Atacora-Donga. Le département de l’Atlantique-Littoral jouit une fois de plus d’une forte proportion de professeurs permanents; toutefois, la composition des effectifs d’enseignants dans les autres départements est relativement homogène.

Tableau 3.18: Ratio élèves-enseignant et composition des effectifs enseignants dans les établissements primaires publics par région, Bénin, 2002/03
RégionRatio élèves-enseignantTotal des maîtres% des permanents% des Contractuels% des maîtres
recrutés localementEtablissements primaires publicsAtacora-Donga
Atlantique-Littoral
Borgou-Alibori
Mono-Couffo
Oueme-Plateau
Zou-Collines74,5
66,2
56,4
66,9
70,0
61,82 035
3 015
2 897
3 269
2 976
3 61447,5
67,2
41,5
46,4
73,6
57,944,0
14,7
18,6
19,6
21,0
11,38,6
18,1
39,9
34,0
5,3
30,9Bénin65,417 80656,119,923,9Source: Annuaires Scolaires

Le nombre d’instituteurs dans un établissement primaire n’est pas un corollaire du nombre d’élèves dans l’école et du nombre important d’écoles qui enregistrent des ratios élèves-enseignant très élevés. En 2002/03, la variance inexpliquée de la régression du nombre d’enseignants par rapport aux élèves dans chaque école (1-R2) était de 30 pour-cent. Cette situation reflète les carences substantielles en matière de déploiement des enseignants, et place le Bénin dans la catégorie des six pays sub-sahariens ayant les indicateurs les plus faibles dans ce domaine. Cette variation a quelque peu diminué depuis 1998/99 (1-R2 = 40 pour-cent), mais ces progrès timides dans le déploiement des enseignants est intervenu grâce à un recours important aux enseignants communautaires. L’implication concrète de cette évolution, est qu’un établissement qui compte 200 inscriptions pourrait bien avoir entre 1 et 7 enseignants; et une école dotée de 6 enseignants peut avoir entre 200 et 500 élèves.

Près de 40 pour-cent des établissements primaires ont un ratio élèves-enseignant de plus de 70. L’écart entre les ratios élèves-enseignant est important et la répartition est biaisée à gauche (voir diagramme 2). Cela traduit une mauvaise gestion des enseignants, l’absence de normes efficaces en ce qui concerne des ratios élèves-enseignant acceptables, et le manque d’incitations nécessaires pour motiver les enseignants à intégrer les écoles qui souffrent d’une pénurie cruelle de maîtres. Le Gouvernement du Bénin a tenté de résoudre ce problème en affectant des contractuels dans des établissements précis, sans toutefois remettre en cause la pratique courante des mutations sur requête des enseignants permanents.

Diagramme 3.2: Variation du ratio élèves-enseignant dans les écoles primaires en 2002-2003
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Au niveau des classes primaires, l’affectation des enseignants est mal gérée, ce qui aboutit à des classes surchargées et rend impossible la mise en œuvre du programme d’amélioration pédagogique dans la plupart des établissements. Environ la moitié des classes de niveau 1 et 2 comptent plus de 65 élèves même si ceux-ci sont supposés apprendre tous les sujets dans une langue étrangère et ce, dès le premier jour (voir figure 3.3). La réforme pédagogique repose également sur un processus d’apprentissage encore plus interactif et des méthodes de travaux en groupes qui exigent un changement par rapport à celles «d’enseignement frontal». Le récent rapport d’évaluation permet de constater que, suite à des classes aux effectifs surchargés et à un personnel peu qualifié, moins de 10 pour-cent des enseignants observés employaient en classe les méthodes d’enseignement auxquelles ils étaient formés et la plupart des élèves n’utilisaient pas non plus leurs livres (alors qu’ils en avaient). En conséquence, à moins de changer les conditions dans les salles de classe, les investissements, à la fois, dans la formation des enseignants et dans l’acquisition de matériel didactique pour les élèves ne sauraient permettre d’atteindre les résultats attendus dans l’amélioration de la qualité de l’enseignement.

Une question plus fondamentale de politique générale se pose, à savoir celle de l’approche appropriée à adopter afin de dispenser un enseignement dans une langue étrangère pour 90 pour-cent des élèves entrant en première année. Dans les autres pays, la recherche en matière d’éducation a montré que la maîtrise d’une langue étrangère suffisante pour permettre à un enfant d’apprendre des sujets nouveaux dans cette langue, demande plusieurs années d’apprentissage dans ladite langue, des classes à effectif réduit et l’utilisation de divers matériels à l’école aussi bien qu’à la maison. Une option serait d’amener les élèves à un niveau adéquat d’alphabétisation avant de démarrer l’enseignement dans une deuxième langue. A ce jour, une telle politique n’a pas été prise en compte au Bénin. Si la politique actuelle se poursuit, il serait bon de fournir un soutien plus important aux enseignants en restreignant le nombre d’élèves dont ils ont la charge et en mettant à leur disposition des supports didactiques. Encore une fois, cela aura des conséquences majeures sur la stratégie de gestion des enseignants.

Diagramme 3.3: Répartition des classes par tailles dans les niveaux 1 et 2 en 2002/03
 EMBED StaticEnhancedMetafile  EMBED StaticEnhancedMetafile 

Dans les écoles primaires, la formule de répartition de fonds aux associations parents d’élèves-enseignants (APEE) n’est pas équitable et elle pourrait aggraver les disparités entre les établissements. Tout d’abord, ce procédé d’allocations de fonds permet d’indemniser les écoles pour les pertes de recettes du fait de l’abolition des frais de scolarité. Etant donné que les départements plus riches exigeaient des frais de scolarité plus élevés, ils avaient droit à un transfert plus conséquent, par élève et par an, par rapport aux départements plus démunis (3 000 FCFA par élève contre 2 000 FCFA par élève, respectivement). Ensuite, étant donné que ces versements étaient indépendants des caractéristiques de l’établissement ou de l’élève, les établissements qui étaient déjà bien dotés, en termes d’enseignants permanents ou contractuels, pouvaient utiliser une partie ou la majorité de ces fonds afin de renouveler leurs matériels pédagogiques. Par exemple, 60 pour-cent des écoles primaires publiques des zones les plus favorisées comptent plus de 50 pour-cent d’agents permanents dans leur personnel enseignant; seul un quart des écoles de ces zones ont plus de 25 pour-cent de leur corps enseignant appartenant à la catégorie des enseignants communautaires.. En revanche, seuls 24 pour-cent des établissements dans les deux zones les moins favorisées disposent d’un corps enseignant entièrement composé de permanents; entre 50 et 65 pour-cent de ces établissements ont plus du quart de leur corps enseignant constitué d’enseignants communautaires.

Avec l’augmentation progressive du nombre d’enseignants permanents appelés à faire valoir leurs droits à la retraite, le risque de recruter de nouveaux enseignants quasiment tous sous qualifiés évolue d’autant, à moins qu’il ne soit organisé une restructuration des politiques de gestion des enseignants, couvrant à la fois, ceux qui sont directement payés par l’état et les enseignants rémunérés grâce aux fonds versés aux associations de parents d’élèves. La figure 3.4 montre que le nombre d’enseignants permanents devant aller à la retraite ne cessera d’augmenter dans les dix prochaines années. S’ils sont tous remplacés par du personnel sous qualifié et faiblement rémunéré, la qualité de l’enseignement primaire baissera considérablement, au même titre que les coûts. Ceci est un scénario probable, car le manque de moyens de formation avant la prise de service se traduit par la quasi-impossibilité de remplacer les prétendants à la retraite par du personnel de qualification équivalente.

Diagramme 3.4: Nombre d’enseignants du cycle primaire en âge de retraite- simulation pour
2004-2020












La formule de financement consistant à verser des fonds aux APEE au bénéfice des écoles secondaires peut influer sur la participation des élèves les plus pauvres à ce niveau d’éducation, étant donné que 70 pour-cent des enseignants dans les écoles secondaires publiques sont rémunérés grâce à ces versements et que seuls 20 pour-cent d’entre eux ont un statut de permanents. Ces versements constituent une stratégie de pis-aller. Ils permettent de financer une partie des salaires des enseignants recrutés localement, le solde étant à charge des parents. Ils permettent également de compléter le financement apporté par les ménages et de décentraliser le recrutement au niveau de l’école. Le montant de ces versements se base sur le nombre additionnel d’heures par enseignant nécessaires pour assurer les classes dans toutes les matières. Actuellement, les parents d’élèves du secondaire sont en mesure de payer ces frais car, comme signalé plus haut, très peu d’enfants de milieux démunis sont capables d’atteindre ce niveau d’études. La participation d’élèves indigents au niveau secondaire peut être handicapée par de tels mécanismes de partage des coûts. Si leur participation devait augmenter en vertu d’un principe d’équité, des subventions ciblées pour les élèves les plus pauvres seront nécessaires pour compléter les transferts vers les associations des parents d’élèves.

Manuels scolaires et formation des enseignants dans les écoles primaires
L’amélioration de la disponibilité de manuels scolaires et d’autres matériels destinés aux élèves de l’école primaire a connu un grand succès au Bénin. La norme d’un livre pour deux élèves a été globalement respectée. La disponibilité de manuels scolaires est meilleure dans les premières classes du primaire par rapport au CM1 et au CM2 (pour lesquels les nouveaux manuels viennent seulement d’être proposés). De nouveaux manuels scolaires avaient été progressivement introduits dans les premières années du cycle primaire, et le Gouvernement du Bénin devait se charger de leur financement au bout de deux ans. Les établissements publics et privés sont tous couverts. Ce niveau relativement élevé de l’approvisionnement reflète, à la fois, la disponibilité de fonds dans le cadre du projet de l’USAID (compris dans le budget d’investissement), et la mise au point d’un partenariat public/privé efficace qui a permis de distribuer les manuels dans les écoles les plus excentrées.

Toutes les catégories d’instituteurs des établissements à la fois publics et privés, avaient bénéficié de fréquents stages intensifs en cours d’emploi. Depuis 1999, environ 4 500 enseignants ont bénéficié d’au moins un mois de stage chaque année. Encore une fois, ces activités ont été prises en charge par le projet USAID. L’efficacité de cette formation qui a introduit des modifications dans les cours dispensés en salles de classe, a toutefois été limitée, car très peu d’enseignants mettaient en pratique les techniques nouvellement acquises. Alors qu’il y a peut-être lieu d’évaluer les méthodes d’enseignement et les matériels didactiques (y compris le fait que la formation soit identique pour tous les types d’enseignants quel que soit leur niveau de formation), les facteurs clés réduisant l’efficacité revêtent un caractère systémique (les politiques en matière de personnel et la surcharge des salles de classe), comme signalé plus haut.

L’impact de ces activités sur le budget de fonctionnement au plan national après la clôture du projet doit être évalué, afin de permettre la continuité desdites activités à l’avenir. Les besoins en manuels scolaires pour les classes suivantes devront être progressivement pris en charge par le budget national, comme cela a été le cas pour les classes de CI et de CP du cycle primaire en 2003. Toutefois, le poids de cette charge augmentera considérablement en 2007, lorsque tous les besoins seront financés au plan national.

Actuellement, il n’existe pas de système de formation des enseignants du primaire. Par rapport à des besoins annuels estimés à 2 000 enseignants supplémentaires, l’unique Ecole normale dispose d’une capacité de 200 et l’effectif actuel est de 76 élèves maîtres. Il est toutefois possible aux enseignants d’améliorer leurs compétences en cours de service. C’est peut-être ce qui explique la faible utilisation de cet établissement. Le problème le plus grave toutefois, revient au fait qu’une telle option n’est ouverte qu’au personnel permanent. La plupart des enseignants entrent dans la profession sans aucune préparation.

Enseignement technique et professionnel

Entre 1998 et 2003, les dépenses pour l’éducation technique et professionnelle ont été plus que multipliées par cinq pour atteindre près de 7 milliards de FCFA. Les augmentations de capitaux d’investissement ont provoqué cette croissance mais, les dépenses de fonctionnement ont également été multipliées par trois durant cette période.

Les dépenses en personnel représentent juste un peu moins de la moitié des dépenses de fonctionnement dans l’enseignement technique et professionnel. Les primes spéciales, qui ne sont pas comprises dans le salaire de base auquel s’ajoutent les indemnités (tableau 3.19), représentent environ 28 pour-cent des dépenses en personnel. Cette proportion est nettement plus élevée que celle de l’enseignement primaire et secondaire où de telles indemnités représentent moins de 7 pour-cent des dépenses en personnel.

Les bourses d’études représentent 10 pour-cent des dépenses et seuls 13 pour-cent des étudiants en bénéficient. La valeur moyenne d’une bourse est modeste et ne représente que la moitié du produit intérieur brut par an et par tête d’habitant. Les dépenses pour les examens, égales à 8 pour-cent du total des dépenses, semblent élevées, de même que celles des équipements socio-administratifs (7 pour-cent). Il y a lieu d’effectuer une évaluation plus fine de ces dépenses.

Tableau 3.19: Enseignement technique et professionnel Répartition des dépenses de fonctionnement, Bénin 2002
Catégorie de dépensePourcentage par colonne% of “dépenses communes” par catégorie de dépensesAdministration et institutions a“Dépenses communes bTotalPersonnel49.345.648.228.5Matériel didactique5.211.57.148.8Examens0.027.68.3100.0Bourses d’étude14.70.010.30.0Formation0.011.43.4100.0Réparation et entretien1.90.01.30.0Électricité1.80.01.30.0Télécommunications et Postes1.70.01.20.0Carburant et lubrifiants1.80.01.30.0Équipement socio-admin 9.70.06.80.0Versements c3.50.02.50.0Autres10.33.98.414.0Valeur totale (millions CFA)1,422.9614.02,036.930.1a/ Comprend les dépenses des rubriques administratives centrale et régionale
les salaires et primes au personnel des institutions ainsi que les versements aux institutions dans le cadre des dépenses d’interventions publiques.
b/ Comprend les dépenses communes (primes et indemnités au personnel), les bourses et d’autres dépenses non budgétisées
c/ Contribution aux autres dépenses de fonctionnement du CET Ouidah, CET INA, l'INMES, l'ENIIAB, subvention au fonctionnement du Lycée agricole de Sekou, et Contribution aux Dépenses de fonctionnement NATITINGOU.
Source: SIGIF état d’exécution des dépenses par ministère et nature économique, Gestion 2002

Elucider le fait que les fonds publics devaient être utilisés pour le financement direct public semble être une question plus cruciale dans l’enseignement technique et professionnel. Etant donné la part déjà élevée des institutions privées dans ce type d’enseignement, la possibilité d’utiliser les fonds publics pour financer les étudiants des établissements privées devrait être envisagée pour des raisons d’efficacité et d’équité. Comme les établissements privés ne semblent pas prêts à investir fortement dans la formation du capital, on pourrait également envisager de subventionner des institutions avec une plus grande contribution des employeurs.

Enseignement supérieur

Le niveau de l’investissement privé est beaucoup plus important dans l’enseignement supérieur public que dans le système secondaire ou primaire. Le partage des coûts intervient au moyen d’une stratification des frais de scolarité pour les différentes catégories d’étudiants et selon les résultats scolaires. Toutefois, aucune donnée n’est connue sur le niveau total de financements privés dans les institutions publiques.

Entre 1999 et 2003, des investissements importants sont intervenus dans l’enseignement supérieur public. La part de l’investissement était négligeable en 1998 et avait augmenté d’environ 31 pour-cent en 2003 (5,6 milliards de FCFA sur une dépense totale de 18 milliards pour l’enseignement supérieur). Contrairement aux autres sous-secteurs, le financement national a représenté une part plus importante de l’investissement que les fonds étrangers obtenus depuis quelques années. Les chiffres de 2001 et 2002 montrent que les deux tiers des investissements ont été financés localement, contre la moitié dans l’enseignement primaire et secondaire. Cependant, en 2003, les financements extérieurs ont vraiment donné un coup de fouet aux dépenses de l’ensemble du sous-secteur.

Un niveau élevé de dépenses relatives aux subventions accordées aux étudiants ainsi que le faible niveau des dépenses directes de personnel, sont des aspects importants des composantes des dépenses de fonctionnement dans l’enseignement supérieur. Sur l’ensemble des dépenses de fonctionnement, 31 pour-cent représentaient les bourses et les indemnités de transport, par rapport aux 32 pour-cent des dépenses totales de personnel. Cependant, 21 pour-cent sont affectés aux versements destinés aux institutions, dont une partie prend en charge les dépenses relatives aux enseignants vacataires/ou remplaçants. Ces versements permettent de compléter les ressources mobilisées par les institutions au moyen des frais de scolarité payants. Les dépenses financées au moyen de ces versements ne sont pas disponibles au niveau du ministère et ne font l’objet d’aucune vérification. Dans l’ensemble, les dépenses relatives aux institutions, y compris ces versements, représentent 54 pour-cent des dépenses de fonctionnement.

Tableau 3.20: Enseignement supérieur –Composition des dépenses de fonctionnement, Bénin 2002
Type de dépensesNiveauTous niveauxAdministration a centraleInstitutions bDep. communes centralesValeur totale (million FCFA)434,15 618,64 278,910 331,6% par niveau 4,254,441,4100Pourcentage par colonnePersonnel11,253,56,532,3Matériel didactique0,00,00,50,2Examens0,00,01,30,5Bourses0,00,064,226,6Indemnités de transport des étudiants0,00,010,34,3Formation0,00,07,73,2Réparations et entretien5,40,20,00,3Électricité6,05,60,03,3Télécommunications et poste5,12,10,01,4Fuel et lubrifiants5,20,10,00,3Équipement socio-administratif42,30,00,01,8Transferts0,038,20,020,8Autres dépenses24,70,49,55,2a/ Unités administratives au sein du Ministère de l’Enseignement supérieur
b/ Fonds destinés aux institutions, y compris les coûts du personnel et les versements au titre des dépenses d’interventions publiques pour des institutions spécifiques
Source: SIGFIP, État d’exécution des dépenses par ministère et nature économique, Gestion 2002

La valeur absolue des bourses nationales est relativement faible mais, le nombre d’étudiants qui bénéficient de telles bourses est si élevé que cela aggrave la part des dépenses de fonctionnement dans cette rubrique. Environ 44 pour-cent des étudiants inscrits dans des institutions publiques bénéficient d’une bourse à un taux moyen annuel de 254 000 FCFA, en l’occurrence 0,9 pour-cent du produit intérieur brut par habitant. La bourse moyenne pour les études à l’étranger est beaucoup plus élevée et atteint 1, 7 million de FCFA par an. Mais, étant donné que très peu d’étudiants en bénéficient, la charge qu’elle représente est relativement faible (4 pour-cent du total des dépenses récurrentes). Considérant leur valeur individuelle élevée ainsi que leur faible taux de couverture, il serait nécessaire de vérifier si les bourses étrangères ne peuvent être utilisées de manière sélective, afin d’encourager l’orientation de la demande de formation sur les cours disponibles dans le pays. Pour les bourses nationales, la justification d’une proportion si élevée d’étudiants qui en bénéficient n’est pas transparente, notamment à l’heure actuelle où la plupart des étudiants bénéficiaires sont issus des 20 pour-cent de la catégorie supérieure des revenus des ménages. De plus, la méthode de détermination de l’éligibilité ne semble pas efficace et n’encourage guère la recherche d’équité. Les étudiants sont sélectionnés sur la base de leurs résultats à un examen d’entrée pour l’ensemble des cours. Ces étudiants payent des frais de scolarité réduits, alors que leurs homologues payent des frais de scolarité plus importants, ce qui revient à dire que ceux-ci subventionnent les premiers. Comme d’une certaine façon, les performances aux concours sont liées à la richesse familiale (par exemple, les étudiants ayant étudié dans les écoles privées secondaires ou qui ont davantage investi dans les cours particuliers ont plus de chance de réussir aux examens), cette méthode ne se révèle pas plus équitable. Par ailleurs, les bourses sont distribuées dans le premier cycle plutôt qu’au second cycle lorsque les financements extra sectoriels provenant de la recherche offrent une meilleure justification économique. Enfin, les étudiants des institutions privées ne sont éligibles pour aucune bourse d’études.

La responsabilité des institutions privées d’enseignement supérieur est faible. Etant donné que les institutions publiques d’enseignement supérieur sont financées au moyen de divers fonds publics, et par des frais de scolarité des étudiants, on ne peut avoir une idée précise de ces financements par une simple consultation des documents budgétaires. Les rapports indiquent qu’à l’Université d’Abomey-Calavi (anciennement Université du Bénin), les arriérés de paiement des salaires et de primes aux chercheurs, ainsi que les dettes auprès des fournisseurs, sont de l’ordre de dizaines de millions de FCFA.

Le secteur privé

Au Bénin, les secteurs public et privé de l’enseignement primaire et secondaire offrent le même programme ainsi que la même langue d’enseignement, contrairement à de nombreux autres pays en développement où la langue d’enseignement est souvent la caractéristique qui différencie l’enseignement primaire privé de l’enseignement public. Sans doute est-ce une conséquence de ce phénomène que la taille du secteur privé soit relativement plus réduite au niveau primaire (environ 6 pour-cent des effectifs), et que la demande pour l’enseignement privé soit motivée par la perception que cet enseignement est de meilleur qualité et plus récemment, moins sujet à des interruptions en cours d’année scolaire. Les écoles privées du cycle primaire ont tendance à être plus petites que les écoles publiques. Un établissement public moyen est supérieur de 36 pour-cent à un établissement privé en termes d’effectif total – 259 élèves par rapport à 190 (tableau 3.21). Le ratio élèves/enseignant dans les écoles privées est égal à la moitié de celui des établissements publics- 34 et 65 respectivement- et la variation au niveau des régions et des établissements est également moindre.

Tableau 3.21: Répartition régionale du nombre d’élèves par école et du ratio élèves/enseignant dans les écoles primaires publiques et privées au Bénin en 2002/03
Nombre d’élèves par écoleRatio élèves/enseignantPublicPrivéPublicPrivéAtacora-Donga
Atlantique-Lit
Borgou-Alibori
Mono-Couffo
Oueme-Plateau
Zou-Collines
Bénin207, 4
298, 9
214, 2
306, 6
275, 5
255, 3
258, 5192, 6
224, 4
197, 1
144, 5
173, 8
207, 9
190, 074, 5
66, 2
56, 4
66, 9
70, 0
61, 8
65, 434, 0
37, 5
30, 7
28, 7
32, 4
33, 3
33, 6Source: Annuaires scolaires

Par des conditions d’apprentissage plus favorables et un plus grand soutien des parents, les étudiants des établissements privés maîtrisent mieux le français que leurs homologues des écoles publiques. Cette observation a été faite dans l’évaluation récente des réformes pédagogiques dans l’enseignement primaire. Les résultats scolaires étaient clairement liés aux ressources d’apprentissage mis à disposition des élèves. Les enfants des établissements privés aux classes moins bondées, avaient de meilleurs résultats que ceux des écoles plus peuplées; l’assistance des parents, notamment le fait de parler français à la maison, et les attentes de succès sont également liées à une plus grande réussite des étudiants. Il est difficile de préjuger si les écoles privées seraient plus rentables que les établissements publics, une fois que tous ces facteurs seront maîtrisés.

L’enseignement privé secondaire est relativement modeste au Bénin, comparé à de nombreux autres pays, et une partie des raisons expliquant cet état de fait pourrait bien être les ratios élèves/enseignant, favorables dans les établissements publics. Les établissements publics présentent généralement une taille plus importante que les écoles privées. Ils sont en moyenne 7 fois plus grands que les écoles privées, et les variations régionales sont également importantes. Toutefois, le ratio élèves/enseignant dans les établissements publics secondaires n’est pas excessif et l’écart semble même se réduire dans le système public par rapport au système privé. Le ratio élèves/enseignant dans le secteur public varie de 26 pour-cent, ce qui est faible, dans l’Ouémé-Plateau, à un pourcentage plus élevé de 31 pour-cent dans l’Atacora-Donga. Les ratios élèves/enseignant dans les écoles privées secondaires sont encore plus faibles. Ces ratios peuvent refléter la taille non économique de ces établissements dont les effectifs moyens sont de moins de 100 élèves, dans la plupart des départements.

Tableau 3.22: Nombre d’élèves par école et par région selon le type d’établissement secondaire, Bénin, 2002/03
RégionPublicPrivéAtacora-Donga
Atlantique-Littoral
Borgou-Alibori
Mono-Couffo
Oueme-Plateau
Zou-Collines
Bénin634, 5
1 308, 1
742, 3
745, 4
708, 6
686, 8
798, 5103, 8
149, 0
96, 8
88, 7
85, 9
100, 7
121, 3Source: Annuaires scolaires

Il est fort peu probable que le secteur privé non subventionné soit une alternative, à quelque niveau que ce soit, pour résoudre les problèmes des effectifs en croissance. Toutefois, les subventions publiques au secteur privé allouées aux institutions ou aux ménages, pourraient réduire le coût de l’enseignement privé pour les familles. Et si de telles institutions travaillent plus efficacement, elles pourraient également faire baisser les coûts assurés par le Trésor (pour ce qui est du coût de l’expansion des effectifs dans les écoles publiques). Il serait bon d’étudier ces options, en particulier au niveau du secondaire, afin de rendre ce cycle plus accessible aux étudiants les plus démunis. Une étude plus détaillée du secteur privé aux différents niveaux de l’éducation sera nécessaire à cet effet.

Prévisions à moyen terme des besoins financiers

Les allocations à l’enseignement primaire doivent être améliorées de façon significative, afin d’atteindre l’objectif de l’éducation pour tous jusqu’au CM2. Etant donné le taux élevé de la croissance démographique et l’impact qu’aurait l’élimination des déperditions scolaires, l’effectif total actuel devrait passer de 1,12 million à 1,76 million d’élèves en 2015. Des prévisions récemment effectuées par la Banque dans le cadre du Crédit d’appui à la réduction de la pauvreté (PRSC) montrent que l’effet de l’accroissement des effectifs et la réduction du ratio élèves/enseignant, qui passe à 40 même après la diminution des taux de redoublement moyen qui passerait à 10 pour-cent, nécessitera le doublement du nombre d’enseignants, de 19 000 à 39 700. L’unique avantage à ce niveau sera la diminution du salaire moyen des enseignants. Si le nombre d’enseignants permanents double à environ 16 000, les besoins annuels en ressources seront multipliés par quatre, pour atteindre environ 120 milliards de FCFA. Un scénario alternatif qui verrait une modeste augmentation du nombre d’enseignants permanents, accompagnée d’un accroissement conséquent des autres catégories d’enseignants (contractuels et enseignants communautaires), accroîtrait les besoins en ressources de 95 milliards de FCFA, ce qui représenterait trois fois leur valeur actuelle.

Ces prévisions supposent que les distinctions artificielles en vigueur au niveau du corps enseignant se poursuivront sans tenir compte des besoins supplémentaires en enseignants; besoins nécessaires afin d’améliorer l’apprentissage lors des premières années du cycle primaire. D’une manière générale, le deuxième scénario ramène le coût moyen d’un enseignant à 3, 5 fois le produit intérieur brut par tête d’habitant, ce qui est la norme retenue dans le cadre indicatif de l’éducation pour tous par l’instrument de l’Initiative accélérée (EPT- FTI). Cependant, cette valeur moyenne est calculée sur des enseignants à salaires et niveau d’éducation d’une extrême hétérogénéité, avec une proportion croissante d’enseignants sous-qualifiés et beaucoup moins rémunérés que leurs homologues permanents. Selon ce scénario, à l’horizon 2015, à peu près les trois quarts des enseignants verseront dans cette catégorie. Dans ces conditions, il ne semble pas évident que les objectifs de l’éducation pour tous à des niveaux acceptables d’apprentissage seront atteints. Par ailleurs, les problèmes de la gestion des enseignants iront en s’accentuant. Comme stipulé plus haut, les problèmes de l’apprentissage dans une langue étrangère demanderont de nouvelles stratégies pédagogiques, notamment des classes aux effectifs plus réduits dans les toutes premières classes du cycle primaire, ainsi que du matériel didactique supplémentaire.

Dans les niveaux supérieurs d’éducation, la gestion de la transition entre ces différents niveaux sera un atout, et les effets majeurs apparaîtront dans la transition du primaire au premier cycle du secondaire. Si la transition vers le premier cycle du secondaire s’accroît de 100 pour-cent, à partir du niveau actuel, déjà élevé, de 80 pour-cent, le nombre d’élèves sera multiplié par 4,5, passant ainsi de 220 000 à 1, 2 million d’élèves en 2015. La grande cohorte d’élèves qui auraient achevé le CM2 avec des niveaux satisfaisants d’instruction en sera la cause principale. Une fois encore, l’exigence d’un plus grand nombre d’enseignants, en supposant un ratio élèves/enseignant de 40, se situerait à 40 000, soit une multiplication par 8. Si la croissance de l’effectif pouvait être contenue, et qu’il soit possible de réduire le taux de transition de 50 pour-cent, l’effectif total des élèves doublerait à environ 440 000. Ce chiffre, accompagné d’un bon ratio élèves/enseignant, conduirait à un besoin de 15 000 enseignants à ce niveau d’éducation. Les deux scénarios présupposent que le taux de redoublement passe de 22 à 10 pour-cent.

Les besoins en ressources pour le second cycle de l’enseignement secondaire dépendront dans une large mesure de l’estimation de la transition supposée entre le primaire et le premier cycle du secondaire. Si la transition est de 100 pour-cent entre le primaire et le premier cycle du secondaire, et que ce taux demeure identique entre le premier et le second cycle du secondaire (35 pour-cent), le nombre d’élèves serait multiplié de 4,4 pour atteindre 182 000 élèves. Si ce taux n’était que de 50 pour-cent, le nombre d’élèves du second cycle du secondaire chuterait de moitié (91 000 élèves). En poussant la diminution à 30 pour-cent, l’effectif serait égal à 75 000 élèves, ce qui représente encore le double de l’effectif actuel.

La réduction du taux de redoublement, la gestion du ratio élèves/enseignant, le partage du coût des salaires des enseignants des écoles publiques et un plus grand rôle du secteur privé, constituent des facteurs importants de réduction des coûts totaux de l’enseignement secondaire. L’effectif augmenterait encore davantage face aux niveaux prévus ci-dessus si les taux de redoublement sont maintenus à leur niveau actuel, qui est supérieur à 20 pour-cent. Si les ratios élèves/enseignant actuels du niveau secondaire sont préservés, les coûts augmenteront davantage. En supposant que l’État ait à prendre en charge la totalité des coûts salariaux des enseignants du secondaire à leur niveau actuel, le coût moyen par enseignant augmenterait. Enfin, ces prévisions laissent supposer que la part des effectifs dans le secteur privé connaîtrait une augmentation modeste d’environ 15 pour-cent.

Au niveau de l’enseignement supérieur, les hausses prévues sont modestes et pourraient amener à sous-estimer les besoins en ressources totales, si les tendances actuelles d’accroissement des effectifs devaient se poursuivre. Toutefois, à ce niveau, le mécanisme principal de réduction des dépenses publiques, resterait l’accroissement de la participation des ménages dans le partage des coûts.

Les choix de politiques auront par conséquent un impact important sur l’ensemble des besoins en ressources du secteur. Avec l’objectif d’achèvement universel des études primaires et d’une transition universelle vers le premier cycle du secondaire, les coûts récurrents totaux publics augmenteraient pour atteindre au moins 8 pour-cent du produit intérieur brut (PIB), par comparaison à leur niveau actuel situé à 3 pour-cent. Avec un accroissement modeste des effectifs en post-enseignement primaire, les besoins en ressources représenteraient de 4,4 à 4,8 pour-cent du PIB. Le premier scénario serait presque impossible à réaliser, à moins que les crédits budgétaires nationaux en faveur du secteur n’atteignent des niveaux très élevés (ou que l’aide internationale soit un multiple de ce qu’elle est aujourd’hui). Ainsi, alors que la demande se doit d’être stimulée au niveau du primaire, elle devrait soigneusement être gérée au niveau post-primaire au risque de devoir réduire les frais de l’éducation formelle afin d’exercer une pression moindre sur les écoles publiques.

Gestion des dépenses publiques dans le secteur de l’éducation

Rapport budgétaire et audit
Les données relatives à l’exécution du budget sont fournies sur la base de «titres admis en paiement» ou sur la base d’un «ordonnancement» et aucun rapport n’est fait sur la base des paiements effectifs. Plus particulièrement, une part importante du budget du MEPS se présente sous forme de crédits délégués aux services départementaux pour les dépenses de fonctionnement hors personnel. Ils sont considérés comme «dépenses effectuées» une fois l’argent envoyé au bureau régional.

Jusqu’en 2003, le MEPS ne précisait pas quelle proportion des crédits délégués devait être allouée à l’enseignement primaire ou secondaire et donc, la décision d’affectation des fonds se prenait au niveau du département. Les dépenses pour ces deux sous-secteurs de l’éducation étaient estimées à posteriori dans les budgets-programmes à l’aide de ratios. A partir de 2003, le MEPS précisait le montant à allouer à l’enseignement primaire, mais les dépenses réelles n’apparaissent toujours pas dans les données SIGFIP (leurs estimations se poursuit par le biais de ratios).

L’envoi des fonds dans les départements connaît des retards. Dans la plupart des cas, les fonds ne sont pas envoyés avant avril, presque quatre mois après le début de l’exercice financier. Cette situation pourrait retarder la mise en œuvre effective du programme et conduire à la sous-utilisation de la dernière tranche.

Les études d’évaluation indiquent que le matériel destiné aux élèves du primaire (manuels scolaires, tables-bancs) et les versements aux associations de parents d’élèves/enseignants parviennent même aux écoles les plus éloignées. Pour l’achat et la distribution des manuels scolaires, un système parfaitement opérationnel et performant a été mis en place avec l’aide des bailleurs de fonds. Des retards ont été enregistrés dans la distribution des manuels aux classes de CI et CP en 2003, qui pourraient être liés au fait que ces ouvrages sont actuellement subventionnés au plan national. L’étude relative à l’utilisation, dans l’enseignement, des fonds à travers l’initiative PPTE, montre que les montants individuellement versés aux écoles par le MEPS sont arrivés à bon port et ont en général été utilisés comme prévu.

Il existe moins de transparence et de justification des dépenses au niveau des fonds versés aux universités et aux institutions de l’enseignement supérieur. Des retards y sont fréquemment enregistrés dans le paiement des fournisseurs et des enseignants contractuels. Le renforcement des mécanismes de justification financière au niveau de ces institutions autonomes est nécessaire.

Les mécanismes de contrôle extérieur sont faibles, et malgré l’existence d’un grand nombre d’organisations utilisatrices, particulièrement dans l’enseignement scolaire, la participation de la communauté est également insuffisante. Les parents estiment que leur rôle principal est de signer les chèques provenant des fonds du gouvernement béninois afin de payer les enseignants communautaires. La participation des parents au contrôle de l’utilisation des autres ressources gouvernementales, dans les écoles ou dans le suivi de la présence des enseignants, est négligeable.

Budgets basés sur les résultats
Les Ministères de l’Education élaboraient des budgets-programmes depuis 2000 mais le mouvement vers un système de gestion globale de dépenses publiques basé sur les résultats a été limité. En principe, les ministères de tutelle reçoivent des allocations sur la base des priorités générales accordées au secteur dans le document stratégique de réduction de la pauvreté (DSRP) du Gouvernement. Ils ont le droit de les exécuter et doivent en livrer des résultats contrôlables comme signifié dans les indicateurs de performance. Les ministères sectoriels doivent ensuite procéder à des échanges intra-sectoriels en allouant des ressources aux programmes clés. Jusqu’en 2002, au sein du Ministère de l’Education unifié, les programmes étaient i) l’enseignement primaire; ii) l’enseignement secondaire; iii) l’enseignement technique et professionnel; iv) l’enseignement supérieur et v) l’administration générale. Après la division en trois ministères, trois programmes co-existent actuellement au sein du MEPS, à savoir, l’enseignement primaire, l’enseignement secondaire et l’administration générale. Chacun des deux autres ministères aura respectivement deux programmes, à savoir, le sous-secteur de l’éducation et l’administration.

Les allocations de ressources intra-sectorielles ne semblent indiquer aucune priorité stratégique, en particulier pour l’enseignement primaire. La division en trois entités du ministère implique que les concessions mutuelles entre l’éducation scolaire, l’enseignement technique et professionnel et l’enseignement supérieur, doivent actuellement intervenir au niveau du Ministère des Finances, lors des débats relatifs au CDMT et aux allocations annuelles de budgets. Comme montré plus haut, la part de l’enseignement primaire n’a pas connu d’accroissement lors des cinq dernières années, malgré les besoins pressants et évidents de l’universalisation de l’enseignement primaire et de l’amélioration de la qualité. Bien au contraire, c’est la part de l’enseignement supérieur qui a augmenté en 2003.

La flexibilité en matière de réaffectation des ressources entre les programmes est limitée par le fait que les bailleurs de fonds extérieurs maintiennent le financement des projets, et que les coûts de personnel représentent une part importante du budget total. Les bailleurs de fonds étrangers sur l’éducation (l’USAID pour l’enseignement primaire et diverses banques régionales pour l’enseignement technique et professionnel et pour l’enseignement supérieur), ne sont pas impliqués et ignorent même le budget-programme en faveur de l’éducation. La décision de financer un projet de la filière peut accroître la disponibilité générale de ressources dans cette filière sans attendre l’autorisation de transfert de ces fonds aux filières prioritaires. Au sein du budget de fonctionnement, les dépenses relatives au personnel permanent qui restent fixes à moyen terme, régissent les affectations budgétaires théoriques des programmes spécifiques.

Bien que les budgets-programmes donnent une idée des allocations pour les prochaines années concernant les engagements du Gouvernement béninois, et donc, en principe, permettent aux ministères d’entreprendre une planification anticipée, dans la pratique ces prévisions d’estimations n’ont pas de valeur réelle. L’allocation du budget annuel montre d’importantes fluctuations d’une année à l’autre, et voire même des écarts par rapport aux prévisions estimées indiquées par le CDMT, ce qui nuit fortement à la crédibilité de toute programmation financière. Par exemple, il est difficile de prévoir le recrutement des enseignants dans un contexte d’accroissement continu des effectifs des élèves.

Les budgets-programmes ne sont pas globaux et ne comprendre pas la totalité des ressources disponibles au niveau du Ministère. Par exemple, les ressources allouées au MEPS au début de l’année devraient comprendre celles destinées aux enseignants contractuels qui représentent 20 pour-cent du corps enseignant dans le primaire. Les ressources destinées à cette catégorie d’enseignants demeurent au sein du MFE et ne sont pas divulguées au MEPS au début de l’année, sans doute parce qu’elles font partie des «éléments compensatoires » nécessaires pour atteindre les cibles d’ensemble des finances publiques. Il est donc difficile de planifier et de livrer des « résultats » lorsqu’une partie significative des ressources n’est pas connue et n’est pas totalement contrôlée par l’agence d’exécution..

Une partie significative des ressources dans chaque sous-secteur de l’éducation provient des ménages qui financent les salaires des enseignants, et d’autres dépenses récurrentes non prises en compte dans les budgets-programmes. En l’absence d’une estimation réaliste de la mobilisation des ressources à partir des ménages (par le paiement des frais de scolarité, des contributions etc.) les intrants totaux pour chaque sous-secteur ainsi que les résultats ne peuvent être évalués. Au mieux, les ministères sectoriels pourraient-ils indiquer les attendus en termes d’intrants financiers publics (nombre d’écoles, d’enseignants, de salles de classe, etc.), toutefois, les résultats globaux sectoriels qui représentent effectivement les « réalisations » des budgets-programmes seront influencés par la disponibilité et la gestion des ressources totales.

En tant que document, le budget-programme ne reflète ni l’analyse des problèmes clés, ni les solutions et encore moins les fondements pour l’accroissement des allocations. L’analyse générale qui s’en dégage pour l’enseignement primaire dans le budget 2004 du MEPS, par exemple, ne tient pas compte de l’importante évaluation menée en 2003, ni de ses recommandations sur la manière d’améliorer la qualité de l’enseignement primaire. Elle passe également sous silence l’évaluation des problèmes de mise en œuvre du programme rencontrés l’année précédente. Cette analyse générale ne reflète pas non plus les prévisions de besoins financiers entreprises dans le cadre du PRSC. La liste des objectifs pour 2004-2006 est succincte (2 pages), et met l’accent sur les principaux intrants sur lesquels porter les contributions. Il n’existe aucune justification des estimations avancées pour l’enseignement primaire et secondaire dans le tableau présenté à la suite. Les allocations budgétaires relatives aux objectifs spécifiques de 2004 figurent toutefois sur un autre tableau mais là, également, aucune justification n’apparaît. Dans sa quasi-totalité, le document ne renferme que des tableaux détaillés indiquant le cadre logique et la distribution des allocations proposées dans le budget de 2004. Indépendamment de ceci, des incohérences dans les tableaux sont repérables, car les allocations budgétaires pour 2004, contenues dans le document, ne correspondent pas à celles des documents de budget du Ministère des Finances, et des erreurs se sont glissées dans les «lignes de correspondance» du budget traditionnel et du budget-programme.

Les indicateurs de performance sont pléthoriques, difficiles à relier aux objectifs et activités du programme, et les valeurs de l’année de référence sont souvent erronées. Les indicateurs les plus délicats sont ceux liés à l’impact, aux produits et résultats – à la fois en termes de mesures et de conceptualisation. Par exemple l’un des indicateurs de résultats pour l’enseignement primaire est d’augmenter les TBS de 83 pour-cent en 2001/02 à 86 pour-cent en 2005/06, alors que déjà en 2002/03, ce TBS était de 93 pour-cent. Le coût unitaire, le ratio élèves/enseignant et le ratio livres/élève sont également classés comme indicateurs de résultats, alors qu’il faudrait plutôt les considérer comme des indicateurs de rendement.

L’obstacle le plus sérieux dans la mise en œuvre du budget-programme est l’absence d’un cadre institutionnel adéquat. Les programmes ont été définis mais il n’existe pas de « responsables de programmes » ayant l’autorité de prendre des décisions et disposant de moyens lui permettant d’atteindre des résultats. Par exemple, le programme pour «l’enseignement primaire» n’a pas de responsable désigné; l’identification de celui qui a les prérogatives de devoir prendre des décisions, concernant l’allocation des ressources, n’est pas du tout évidente, et encore moins à qui il doit rendre compte des résultats attendus. Au plan départemental, les allocations pour l’enseignement primaire et secondaire ne sont pas désagrégées dans le budget traditionnel, il est donc impossible de définir ce qui revient vraiment à l’enseignement primaire, le montant à dépenser pour ce niveau d’études (à l’exception des coûts du personnel permanent qui sont connus). L’exemple du Ministère de l’Environnement qui s’est auto-restructuré avec succès, afin d’accorder les programmes et l’autorité de prise de décision, mérite d’être examiné. Toutefois, dans le cas du MEPS dont une partie importante des services se situe au niveau départemental, il faudrait procéder à une importante restructuration des responsabilités au sein même de l’organisation.

Dans l’enseignement supérieur, les principaux acteurs sont les universités et les établissements d’enseignement supérieur. Le ministère n’exerce pratiquement aucune autorité directe sur ceux-ci, ce qui complique davantage la tâche de budgétisation basée sur les résultats. Le ministère de tutelle dispose de peu de ressources et de capacités pour permettre aux établissements de partager les résultats attendus. Le budget-programme est mis au point par le ministère, et la collaboration avec les institutions est limitée, sauf pour l’élaboration de la demande de budget annuel. Par ailleurs, les institutions ne dépendent que partiellement des ressources publiques, et elles tirent l’essentiel de leurs ressources de la contribution des étudiants, dont les comptes sont tenus hors du ministère. A moins de s’orienter vers une budgétisation basée sur les performances de ces institutions, le budget de programmation de l’enseignement supérieur n’a aucune signification concrète.

Recommandations
Développer une politique globale de gestion des enseignants dans le primaire, qui recouvre la formation, le statut de l’emploi, les indemnités et la mise en valeur professionnelle des enseignants, constitue une priorité, car cela affecte l’efficacité des autres investissements et s’avère essentiel dans l’amélioration de la qualité et de l’équité au niveau du primaire. Une réforme globale est souhaitable pour supprimer la division actuelle du corps enseignant qui comprend des enseignants permanents, contractuels et communautaires avec des différences de rémunération, d’accessoires de salaire et de statut d’emploi qui ne sont pas fondées sur les compétences du maître et les connaissances professionnelles demandées dans l’emploi. Cependant, une consultation extensive et l’approbation des principaux acteurs sont nécessaires afin de conceptualiser et de mettre en œuvre la réforme. Une possibilité est d’essayer de séparer la réforme de la gestion des enseignants, de la réforme générale de la fonction publique, qui stagne depuis des années, afin d’éviter de faire courir des risques à des millions d’enfants. La réforme globale devrait comporter: a) la formulation des compétences et des connaissances attendues des enseignants dans la mise en œuvre la réforme; b) la stratégie nécessaire pour préparer et certifier ces enseignants grâce à la formation avant et en cours d’emploi, tout en tenant compte des différences bien réelles dans la qualité de ces enseignants et des besoins futurs; c) le système de compensation et de promotion proposé sur la base de la certification et de la compétence; d) une estimation des coûts totaux couvrant les besoins actuels et futurs en enseignants, y compris les coûts possibles de l’acceptation des réformes proposées. Alors que cette réforme globale est en préparation, une politique intérimaire de recrutement d’enseignants communautaires pourrait être mise en place. Par exemple, on pourrait décider d’un moratoire sur le recrutement d’enseignants n’ayant pas atteint le niveau secondaire; ou alors, les candidats potentiels devraient remplir certains critères minimum de compétences afin de pouvoir être recrutés par les associations de parents d’élèves/enseignants; et des intrants complémentaires à la formation et l’appui en cours d’emploi pourraient être requis pour les enseignants déjà en activité mais sous-qualifiés.
Réévaluer la stratégie pédagogique pour les CI et CP afin de permettre aux enfants d’être bien alphabétisés. Cela pourrait demander une modification des méthodes d’enseignement ou l’utilisation de plus petits groupes dans l’enseignement, avec l’aide de supports didactiques, et tout cela aura des conséquences sur les besoins en personnel.
Réévaluer la formule des versements de fonds concernant les besoins des associations parents-d’élèves/enseignants afin d’augmenter les versements par élève aux écoles ou aux régions les plus pauvres. Les réformes des politiques de versements devront compléter les réformes de la gestion des enseignants. Si les transferts ne sont pas utilisés pour le recrutement des enseignants communautaires (leur intention première), un volet pourrait servir à l’amélioration des établissements et toucher également la population des enfants dans la zone (ou les enfants déscolarisés – par opposition à ceux inscrits dans les écoles), afin de stimuler la demande, surtout parmi les petites filles, et encourager la mobilisation au sein de la communauté, etc. Des mesures visant l’amélioration de la transparence et de l’obligation de rendre compte au niveau de l’école devraient accompagner de telles mesures, y compris le fait de rendre public la formule de financement, les fonds totaux transférés aux établissements, l’audit des finances des associations de parents d’élèves/ enseignants et la mise au point d’indicateurs mesurant la performance de l’établissement.
Mieux cibler les besoins en dépenses publiques destinées à l’enseignement des premier et second cycles du secondaire, afin de contenir les coûts publics globaux tout en augmentant la participation des enfants les plus pauvres à l’enseignement post-primaire. Encore une fois, une modification de la formule de versements aux associations de parents d’élèves et d’enseignants s’avérerait nécessaire. Il faudrait également envisager l’utilisation des écoles privées, avec comme conditionnalité dans la réception d’une partie des fonds publics la participation des élèves les plus pauvres.
Dans l’enseignement technique et professionnel, le Gouvernement du Bénin devrait énoncer clairement les objectifs de ce sous-secteur, le rôle des secteurs public et privé, les domaines et la justification des investissements publics, ainsi que les instruments de promotion de la participation du secteur privé. Cet exercice pourrait se faire pour chaque sous-secteur du système éducatif dans le budget-programme.
Un examen plus détaillé des finances des universités, couvrant à la fois, les subventions publiques et les contributions privées, devrait s’effectuer en même temps que l’examen des politiques de bourses allouées dans l’enseignement supérieur.
La part des allocations pour l’enseignement primaire devrait augmenter. Ces nouvelles allocations devraient être entreprises par le Ministère des Finances lorsque les budgets-programmes et les budgets annuels pour les trois Ministères de l’Enseignement font l’objet de débats, étant donné qu’il est peu probable que des concessions mutuelles intra-sectorielles puissent être effectuées par les ministères eux-mêmes.
L’ensemble des allocations du secteur de l’éducation devront augmenter de façon drastique au cours des dix prochaines années, mais les concessions mutuelles concernant ces allocations dans tous les sous-secteurs, et leurs choix internes de politiques, dont l’impact sera significatif sur les coûts, devraient être réévalués de manière explicite au moment de l’élaboration du programme et des budgets annuels. Les prévisions financières existantes devraient être continuellement actualisées pour rendre compte de l’impact financier et fiscal des modifications politiques proposées (par exemple concernant les enseignants et la politique des versements). De tels choix politiques doivent être discutés au cours de négociations entre le MFE et les ministères de tutelle.
Améliorer la programmation financière et le taux d’exécution des dépenses d’investissement. Cette amélioration nécessitera une planification anticipée plus détaillée de la construction des écoles.
Alors que l’orientation vers les budgets-programmes basés sur les résultats au MEPS, demandera des modifications dans les structures et mandats des institutions une première étape sera d’introduire des rubriques sectorielles pour l’enseignement primaire et secondaire dans le budget traditionnel, et d’améliorer le contenu analytique du document de budgets-programmes. Cette première étape est nécessaire pour les dépenses du centre, celles des régions et certaines dépenses communes, tant d’investissement que de fonctionnement. Les dépenses afférentes aux enseignants contractuels devraient également être inclues. L’utilisation des versements aux fins de paiement des salaires des enseignants recrutés localement (en attendant la réforme de la gestion des enseignants) devrait être estimée, afin que leur impact global sur les dépenses de personnel puisse être évalué. La qualité analytique et de présentation du budget-programme devraient être améliorées: a) en montrant la justification des changements de politiques et, le cas échéant en indiquant les évolutions attendues dans les résultats; b) en optant pour la transparence sur le coût public des nouvelles politiques et, autant que possible, sur les besoins complémentaires (ou les réductions) des dépenses pour les ménages et c) en liant les changements opérés dans les dépenses proposées aux modifications attendues en termes d’intrants et de résultats (enseignants, établissements, formation, etc.). Les budgets-programmes devraient également inclure une revue des résultats de l’année précédente afin de mesurer les changements envisagés.
Chapitre 4

La santé

Introduction
L’amélioration des résultats sanitaires constitue une pierre angulaire de la stratégie de réduction de la pauvreté du Gouvernement, mais tous les ODM relatifs à la santé ne sont pas repris dans les objectifs énoncés dans le document stratégique de réduction de la pauvreté (DSRP). Le DSRP se donne pour objectif de réduire le taux de mortalité infantile de son niveau actuel de 87 pour-cent à 28 pour-cent en 2015, conformément aux objectifs ODM de réduire de 2/3 le taux existant; cependant aucun objectif spécifique n’a été fixé en ce qui concerne la réduction de la mortalité des moins de cinq ans. Il n’existe par ailleurs aucun objectif concernant la diminution de la mortalité maternelle, bien que le but des ODM soit de la réduire de trois quarts. Le DSRP présente des objectifs pour les naissances assistées, les consultations prénatales et l’utilisation des contraceptifs.

La politique nationale de santé s’est fixé deux objectifs principaux: (a) l’amélioration de la qualité des services de santé et de leur accessibilité et (b) l’accroissement du taux d’utilisation des services et de la participation communautaire. La politique révisée pour la période 2002-2006 est semblable à celle formulée en 1995 et sanctionnée par un document de politique émanant de la Table ronde sur la santé (Politiques nationales et stratégies pour le développement du secteur de la santé 1997-2001). L’augmentation des dépenses en santé publique et l’offre de services de santé accessibles, par la création de zones de santé décentralisées a été perçue comme un moyen important susceptible d’améliorer les résultats sanitaires; le secteur de la santé a été considéré comme étant une " priorité" (secteur «en faveur des pauvres»); en conséquence, le Ministère de la Santé publique (MSP), a été inclus dans les réformes budgétaires et devait bénéficier d’une enveloppe supplémentaire.

Les arguments généralement utilisés en faveur d’une intervention de l’Etat dans le secteur de la santé sont bien connus et ils s’appliquent au Bénin. Les effets externes des maladies contagieuses et infectieuses constituent un facteur important. Mettre l’accent sur la prévention de ces maladies permettra de réduire en aval les coûts des soins curatifs. L’intervention du Gouvernement se justifie également en ce qu’elle atténue l’impact sur les segments les plus pauvres de la population des coûts économiques (à la fois les coûts directs de traitement et autres) d’une maladie catastrophique ou des cas fréquents de maladies. Ces coûts peuvent généralement acculer les ménages pauvres à l’extrême pauvreté ou dissuader les pauvres de rechercher les soins de santé. Des arguments similaires sur l’égalité des chances peuvent être avancés en ce qui concerne les besoins sanitaires des femmes, s’agissant notamment de la mortalité maternelle. Il faudrait en outre remédier aux échecs du marché imputables à l’information asymétrique, dans l’intérêt des pauvres, puisqu’ils sont probablement moins en mesure de choisir le bon protocole de traitement et pourraient ne pas en avoir pour leur argent. Par ailleurs, si les prestataires ne sont pas soumis à une réglementation, les soins donnés aux patients risquent d’être soit excessifs soit insuffisants.

Cependant, l’intervention de l’Etat peut revêtir diverses formes, qui ne se limitent pas à la prestation de services ou au financement direct. L’intervention des pouvoirs publics peut inclure le financement public de la prestation privée de soins, la réglementation publique du secteur privé et l’intervention sur les marchés des facteurs et des intrants. Des fonds publics sont alloués à des hôpitaux privés gérés par des organismes religieux au Bénin, qui sont tenus de se conformer à la réglementation publique. La politique nationale de santé prône le partenariat avec le secteur privé pour la prestation de services de santé, mais il existe actuellement un vide juridique. Des dispositions relatives à la réglementation de la pratique privée figurent dans une loi adoptée en 1997 qui définit les qualifications requises pour les praticiens privés et donner au ministère le pouvoir de réglementer les tarifs appliqués aux patients. Cette loi n’est pas actuellement en vigueur et le Bénin ne dispose pas, à ce jour, de mesures réglementaires cruciales telles que la conduite de contrôles de qualité et la distinction entre les prestations à but lucratif et celles à but non lucratif. Les personnels de santé des secteurs public et privé sont fournis par le Gouvernement et l’importation des médicaments et des fournitures médicales (pour le secteur public) fait l’objet d’une réglementation.

Par ailleurs, la distinction entre les secteurs public et privé n’est pas clairement établie au Bénin, à l’instar d’autres pays africains à faible revenu. La prestation de services publics dépend non seulement des fonds publics mais également des financements privés, provenant principalement des paiements par les patients pour les services reçus à tous les niveaux du système de santé publique. En outre, les prestataires du secteur public (médecins, infirmières, sages-femmes) reçoivent les patients après les heures de travail ou même pendant la journée dans un centre sanitaire public et perçoivent des frais de consultation privés. Outre ce type de prestation privée dans des infrastructures publiques, le personnel de santé travaille également dans des hôpitaux et cliniques privés. Plus ces pratiques sont courantes, moins il est probable d’obtenir les gains dans le secteur public qu’on pourrait attendre d’une augmentation des financements publics.

Cette revue met essentiellement l’accent sur les tendances des dépenses publiques de santé et leur composition. Malgré ces limites, l’analyse est intéressante puisque les dotations du secteur santé ont considérablement augmenté depuis 1997 et que de nouvelles hausses sont proposées au titre du crédit d’appui à la réduction de la pauvreté (PRSC). Excepté l’examen de l’exécution des dépenses au cours de la période 1997-2002, avec une analyse plus détaillée des données de 2002, le chapitre s’appuie sur les conclusions de plusieurs études récentes. Il s’agit notamment des études réalisées par l’Union européenne, la Coopération suisse et l’USAID ainsi que des articles publiés dans des revues de recherche..

Ce chapitre est structuré comme suit: la première partie présente les récentes tendances des résultats sanitaires et l’utilisation des services de soins de santé; la deuxième partie décrit brièvement la structure et le financement du système de santé nécessaires pour comprendre les flux des ressources publiques; la troisième analyse les dépenses publiques dans le domaine de la santé et la quatrième examine les problèmes liés à la gestion des dépenses publiques. La dernière partie formule quelques recommandations.

Résultats sanitaires et utilisation des services de santé

Bien que les taux de mortalité infantile et surtout juvénile demeurent élevés, ils ont régulièrement baissé ces dernières décennies. La mortalité infantile est passée de 110 pour 1000 il y a dix ans à 87 pour 1000 en 2002, tandis que la mortalité des moins de cinq ans partant de 185 pour 1000, il y a 10 ans s’est établie à de 158 pour 1000 en 2001. (Le diagramme 4.1 montre les données jusqu’à 2001). Le taux de déclin a connu un léger ralentissement au cours des dix dernières années par rapport aux précédentes décennies, notamment en ce qui concerne la mortalité juvénile. Cependant, en comparaison des autres pays subsahariens qui ont enregistré une stabilisation des taux de mortalité infantile et juvénile au cours des vingt dernières années, le Bénin a obtenu de bons résultats. Le Bénin qui dans ce domaine était la lanterne rouge est parvenu progressivement à se situer au dessus de la moyenne dans la région.

Diagramme 4.1: Evolution des taux de mortalité dans le temps
Mortalité infantile

 EMBED Excel.Chart.8 \s Taux de mortalité chez les moins de cinq ans
 EMBED Excel.Chart.8 \s Source: Banque de données Banque mondiale SIMA

Bien que la réduction de la mortalité infantile soit une priorité majeure, l’amélioration du taux de survie des enfants durant la post-enfance au Bénin mérite une attention particulière étant donné qu’une forte proportion des décès d’enfants se produit pendant cette période. Selon une analyse des conclusions de l’étude démographique et de santé (EDS) réalisé en 2001, environ 47 pour-cent de décès d’enfants de moins de cinq ans au Bénin surviennent entre 1 et 5ans, 30 pour-cent au cours de la période post-néonatale (1 à 12 mois) et 23 pour-cent pendant la période néonatale (moins d’un mois après la naissance). Les pays à faible taux de mortalité d’enfants de moins de cinq ans sont parvenus à ces résultats grâce à des niveaux de mortalité post-natale et juvénile très bas, d’autant plus qu’il a été établi que les facteurs biologiques ont une influence relativement plus forte sur la mortalité néonatale et que les facteurs environnementaux sont des déterminants décisifs de la mortalité post-néonatale et juvénile. Outre les interventions sanitaires directes telles que la lutte contre les maladies de la petite enfance, l’amélioration de l’état nutritionnel, l’eau potable et l’hygiène sont nécessaires pour réduire la mortalité post-infantile. En dépit de l’importance des facteurs biologiques dans la mortalité néo-natale, des actions sanitaires appropriées, en particulier les soins obstétriques en temps opportun, permettront également à d’améliorer le taux de survie des enfants.

La plupart des indicateurs de santé se sont améliorés plus rapidement au Bénin que dans les autres pays de la région au cours de la dernière décennie. Au début des années 90, les taux de mortalité au Bénin étaient parmi les plus élevés de la région; à la fin de la décennie seuls le Ghana et le Sénégal affichaient des taux de mortalité infantile et juvénile plus faibles que ceux relevé au Bénin (tableau 4.1). Des progrès ont également été accomplis en ce qui concerne l’espérance de vie à la naissance, dans la durée (de 47 ans en 1990 à 54 ans en 1999) et par rapport aux pays de la région. A cet égard, il conviendrait de se garder de toute exagération étant donné que les autres pays enregistrent une stagnation, voire une détérioration des indicateurs de santé. Les progrès semblent plus mitigés s’agissant du nombre d’enfants par femme et de la malnutrition infantile, des domaines dans lesquels le Bénin a obtenu des performances relativement moyennes.

Tableau 4.1: Comparaison des grands indicateurs de santé du Bénin avec ceux des pays d’Afrique de l’Ouest
PaysMortalité infantile
(pour 1000 naissances vivantes)Mortalité juvénile (pour 1000 naissances vivantes)Espérance de vie à la naissance (années)Nombre d’enfants par femme% de malnutrition
infantile
(Poids/âge)1990 19991990 19991990 19991990 19991990 1999Bénin105,5 99203,4 15647 547,1 6,335 29Burkina Faso105 106219 19946 456.8 6.446 -Mali108 123249 23747 546.9 6.741 40Guinée122 115220 18146 475.7 5.324 -Côte d’Ivoire88 102138 17155 475.6 4.924 24Ghana71 63110 10160 615.0 5.027 25Mauritanie105 120151 18354 545.5 5.323 23Niger126 162303 27546 497.4 6.649 50Sénégal81 68140 11848 536.1 5.422 22Source: Revue des dépenses publiques dans le secteur santé. Gatien Ekanmian. Avril 2003. Les sources originelles sont (pour les autres pays) « L’UNICEF: La situation des enfants dans le monde en 2001 » et (pour le Bénin) « Annuaire statistique du Bénin 1999 et 2000. »

Selon les estimations, la mortalité maternelle est élevée mais aucune donnée fiable n’est disponible pour ces récentes années. Le taux publié par les autorités nationales est d’environ 300 pour 100 0000 naissances vivantes en 2002, mais ce chiffre ne tient probablement pas compte des cas qui ne sont pas signalés ou qui sont mal répertoriés. Si on procède à des ajustements, le taux de mortalité maternelle (TMM) sera de l’ordre de 850. Il ressort des travaux de recherche que 63 pour-cent des décès maternels surviennent moins de 24 heures après l’accouchement et 80 pour-cent en l’espace d’une semaine, ce qui porte à croire qu’ils sont dus à un envoi tardif à l’hôpital de référence et à la mauvaise qualité des services obstétricaux d’urgence.

Il existe de très grandes disparités dans les principaux indicateurs de santé entre les ménages les plus pauvres et les plus riches. Par exemple, comme l’indique le tableau 4.2, les taux de mortalité infantile et les taux de mortalité des moins de cinq ans pour 20 pour-cent des ménages jugés les plus pauvres (respectivement 111,5 et 198,2) correspondent à plus du double de ceux enregistrés par 20 pour-cent des ménages considérés comme étant les plus riches (respectivement 50,0 et 93,2). Des écarts similaires apparaissent en ce qui concerne la malnutrition, le rachitisme et le nombre d’accouchements par femme dans les quintiles les plus pauvres. La prévalence des problèmes courants de santé de la petite enfance tels que la fièvre et la diarrhée varie considérablement en fonction des groupes sociaux. Bien plus, les indicateurs de santé sont les mêmes pour les trois quintiles du bas. Il y a une grande différence entre les deux quantiles du haut et les trois quantiles du bas.

Les disparités dans les résultats sanitaires se sont accentuées entre 1996 et 2001, comme conséquence d’un progrès plus rapide au niveau des ménages du (des) quantile(s) du haut. Dans les ménages les plus riches, le taux de mortalité infantile a baissé de 13 points et le taux de mortalité des enfants de moins de cinq ans de 17 points; pour les quantiles les plus pauvres la baisse n’a été que de 8 et 10 points, respectivement.

Etant donné que les taux de mortalité demeurent élevés pour les familles les plus riches, une réduction d’ensemble peut être réalisée si ces taux accusent une baisse sensible même si les taux de mortalité des pauvres restent élevés. Il serait donc illusoire de se focaliser exclusivement sur les indicateurs nationaux si l’amélioration des résultats sanitaires des pauvres constitue l’objectif recherché.

Tableau 4.2: Principaux indicateurs de santé par niveau de pauvreté 1996 et 2001
QuintilesAnnéeInférieurDeuxièmeMilieuQuatrièmeSupérieurMoyenMortalité Infantile (< 1an) pour 1000 naissances2001111.5108.2106.378.150.094.81996119.4111.1105.8103.863.3103.5Taux de mortalité des moins de cinq ans pour 1000 naissances2001198.2176.1181.1132.293.1162.71996208.3201.7196.7178.4110.1183.9Naissance par femme âgée de 15-4920017.26.66.55.03.55.619967.36.96.85.43.86.0Insuffisante pondérale modérée et gravea/200129.030.322.819.710.222.9199644.435.727.023.318.829.2Rachitisme modéré et graveb/200137.436.930.129.018.230.4199627.030.024.224.216.825.0
Prévalence de la fièvre enfants de moins de 5 ans, deux dernières semaines200145.443.744.339.529.641.2199655.459.056.651.643.554.0Prévalence de la diarrhée enfants de moins de 5ans, 2 dernières semaines200115.215.313.112.69.713.4199628.430.425.524.818.426.1a/ % des enfants de moins de 5 ans d’un poids inférieur de moins de deux écarts-types de la médiane de référence pour leur âges
b/ % des enfants de moins de 5ans d’une stature inférieure de moins de deux écarts-types de la médiane de référence pour leur âges Source: Gwatkin et al « Les différences socio économiques en matière de la santé, nutrition et population », Banque mondiale, 2003.

Il existe des disparités entre les zones rurales et urbaines et entre les départements au demeurant moins importantes que les écarts entre pauvres et riches. Le risque pour un enfant de ne pas vivre jusqu’à son cinquième anniversaire est beaucoup plus élevé en zone zones rurale (175 pour 1000 contre 134 pour 1000 en zone urbaine), mais l’écart est moins marqué que celui entre les ménages les plus pauvres et les plus riches. Le département qui enregistre les taux de mortalité infantile les plus faibles (60) est le Littoral (en fait Cotonou) et ceux qui affichent les taux de mortalité infantile les plus élevés (107) sont l’Atacora et Donga, où les taux de pauvreté sont également les plus élevés. Hormis ces deux extrêmes, les taux de mortalité infantile dans les autres départements varient entre 70 et 90. Les variations entre les régions, en ce qui concerne l’espérance de vie sont minimes. La promotion de l’égalité de chances dans les résultats sanitaires, passe par le renforcement de l’accent sur les pauvres, plutôt que sur les régions géographiques.

Les différences dans les taux de mortalité infantile et juvénile entre les départements correspondent à la proportion de pauvres dans le département. Plus l’incidence de la pauvreté est élevée, plus le taux de mortalité est important (voir diagramme 4.2). Les différences de pauvreté entre les régions expliquent 60 pour-cent des différences de taux de mortalité infantile et près de 50 pour-cent des différences de mortalité juvénile.

Diagramme 4.2: Corrélation entre la pauvreté et la mortalité infanto-juvénile dans les régions
 EMBED Excel.Chart.8 \s  EMBED Excel.Chart.8 \s Source: Annuaire des statistiques sanitaires Bénin, 2002 pour la mortalité: Evaluation de la pauvreté pour le niveau de pauvreté de la Banque mondiale.


Environ 80 pour-cent des décès chez les enfants de moins de cinq ans sont attribuables à cinq maladies. Il s’agit du paludisme, de l’anémie, de la diarrhée, des infections respiratoires sévères et de la malnutrition. La plus grande proportion (un tiers) de tous ces décès est imputable au paludisme; en outre, les décès attribués à l’anémie peuvent également être causés par des crises répétées de paludisme. Le paludisme est incontestablement la principale cause de mortalité. Il convient par ailleurs d’indiquer que l’aspect préventif peut et devrait jouer un rôle majeur dans ce domaine (s’assurer que les enfants dorment sous les moustiquaires imprégnées d’insecticide, drainer les eaux stagnantes des étangs reconnues comme étant de véritables nids à moustiques responsables du paludisme). C’est un défi qui va au-delà des interventions du seul Ministère de la Santé publique, et qui nécessite plutôt une approche multisectorielle. Ceci est valable également pour la diarrhée, par exemple, qui est liée à l’accès à l’eau potable et son utilisation ainsi qu’aux conditions d’hygiène.

Tableau 4.3: Incidence et létalité des problèmes sanitaires qui ont le plus grand impact sur les enfants de 0 à 5 ans
Nombre de casIncidence pour 1000Décès% de tous les décès des enfants de 0 à 5 ans Taux de létalité (pour 1000)a/Paludisme356,20830385332%2,39Anémieb/55,85347.546317%8,29Diarrhée72,27161.52198%3,03IRSc/201,87117229311%0,58Malnutrition9,127829311%32,1a/ Calculé comme étant le nombre de décès divisé par le nombre de cas.
b/ L’anémie est le manque de globules rouges. C’est une condition typiquement liée au paludisme, à la malnutrition et à la diarrhée. On estime que plus de la moitié de ces décès sont en fait également dus au paludisme.
c/ Infection respiratoire sévère.
Source: SNIGS/DPP/MSP, 2002

Le taux d’utilisation des services de santé a progressé de 22 pour-cent en 1992 à 34 pour-cent en 1995 mais a apparemment stagné par la suite. On note toutefois une augmentation appréciable des taux d’utilisation chez les nourrissons et les jeunes enfants. L’utilisation des services de santé sert de mesure possible du progrès en matière de résultats sanitaires. Le taux général d’utilisation indiqué ici peut être sous-estimé vu qu’une infime partie seulement des prestataires de soins privés fournit ces données. Selon l’Annuaire statistique de 2001, dans certaines régions l’intégration de données complètes provenant du secteur privé permettra sans doute de doubler le taux général d’utilisation. Pour les nourrissons (0-11 mois), la tendance a été positive tout au long de la période (de 73 pour-cent en 1992 à 155 pour-cent en 2002), et cela est vrai dans une moindre mesure pour de jeunes enfants âgés de 1 à 4 ans (de 32 pour-cent en 1992 à 58 pour-cent en 2002). La classe d’âge d’enfants de 5 à 15 ans est à la traîne, et n’a enregistré qu’une légère hausse depuis 1992, soit 31 pour-cent en 2002, un niveau encore bien en deçà du taux général. Le diagramme 4.3 ci-dessous présente le taux d’utilisation des services de santé selon les différentes classes d’âge de la population.

Diagramme 4.3: Evolution des taux d’utilisation des services de santé dans le tempsa
Source: Annuaires Statistiques 1993-2002
a/ Le pourcentage indique le nombre de nouvelles consultations par an divisé par la population de la classe d’âge correspondante. En 2001, par exemple, le nombre de visites pour les enfants de 1 à 14 ans était de 60 pour-cent du nombre total d’enfants de cette classe d’âge

Le pourcentage d’accouchements assistés par un agent de santé qualifié, qui permet de mesurer les progrès réalisés dans la réduction des taux de mortalité, est de 70 actuellement. Comparées à celles de bon nombre d’autres pays de la région, les performances du Bénin sont relativement bonnes. Le pourcentage des accouchements assistés et particulièrement celui des soins prénatals ont considérablement augmenté à partir de 1997/1998, après une période de stagnation (diagramme 4.4). Le niveau des soins postnatals, près de 40 pour-cent, demeure cependant relativement faible, malgré une tendance graduellement positive dans les années 1990. Etant donné les taux élevés de mortalité maternelle post-partum, il faudrait améliorer l’utilisation des services post-natals.
Diagramme 4.4: Evolution dans le temps du pourcentage de femmes enceintes ayant au moins une visite prénatale, et des accouchements assistés par un professionnel de santé
 EMBED Excel.Chart.8 \s Source: Gatien Ekanmian. « Revue des dépenses publiques dans le secteur santé. » Avril 2003.


Il existe des écarts considérables entre les ménages riches et les ménages pauvres dans l’utilisation même de mesures préventives telles que la vaccination, les soins prénatals et les accouchements assistés. En 2001, la moitié des enfants des quintiles les plus pauvres ont été immunisés contre les principales maladies infantiles, contre près de trois quarts des enfants du quantile le plus riche (tableau 4.4). Approximativement 15 pour-cent des enfants du quantile le plus pauvre n’ont reçu aucun des vaccins essentiels; la proportion d’enfants dans cette situation parmi les deux quintiles les plus riches était négligeable. De grandes disparités apparaissent dans le pourcentage d’accouchements assistés par un agent de santé qualifié. La moitié seulement des femmes les plus pauvres ont bénéficié d’un accouchement assisté par un professionnel de la santé contre pratiquement toutes les femmes riches. S’agissant des soins prénatals, l’écart est moins important, avec trois quarts des femmes les plus pauvres ayant au moins une visite prénatale, contre près de 100 pour-cent des femmes du quintile le plus riche. Du point de vue du traitement médical des maladies de la petite enfance (fièvre, IRS, et diarrhée), le fait notable est la proportion élevée de ménages riches qui ne traitent pas non plus ces maladies. Bien que la plupart d’entre eux soignent la fièvre et les IRS, il n’y a pratiquement pas de différence entre les ménages riches et pauvres dans le traitement de la diarrhée, où il ressort que trois quarts des cas ne sont pas traités.

Cependant, l’écart entre les riches et les pauvres, notamment en ce qui concerne les mesures préventives, s’est réduit entre 1996 et 2001. Les taux d’utilisation étaient déjà élevés chez les riches et ont augmenté chez les pauvres. Concernant les visites prénatales et les accouchements assistés, la quasi-totalité des femmes des ménages riches y avaient accès même en 1996 (tableau 4.4). Les progrès dans le domaine de l’accouchement assisté chez les femmes pauvres ont été plus lents que pour les visites prénatales. La situation des vaccinations (couverture vaccinale globale) est paradoxale: le quintile le plus pauvre a enregistré l’augmentation la plus forte du taux de vaccination, suivi du quatrième quantile, avec pratiquement aucune amélioration pour les autres quintiles. Pour le traitement médical de la diarrhée, il semble que le pourcentage de cas traités dans les ménages nantis aurait accusé un recul, alors qu’il a stagné pour les autres ménages.

Le creusement de l’écart entre les riches et les pauvres en matière d’indicateurs de santé, malgré une réduction apparente des disparités au niveau des taux d’utilisation des services de santé, laisse supposer que l’amélioration de l’utilisation ne peut suffire à améliorer de façon sensible les résultats sanitaires des pauvres. Cette hypothèse doit faire l’objet d’une réflexion plus poussée. En plus de l’accroissement des taux d’utilisation des soins de santé, l’amélioration de la nutrition, de l’assainissement, de l’hygiène et des conditions de vie, ainsi qu’une sensibilisation aux problèmes de santé (liée, par exemple, à l’éducation de la mère) contribue également à une modification positive des résultats sanitaires. Ces facteurs sont fortement liés à la richesse des ménages et peuvent contribuer à renforcer le capital santé des ménages les plus riches, malgré une légère hausse ou une stagnation des taux d’utilisation.

Tableau 4.4: Utilisation des services de santé par quintiles de richesse dans le temps
QuintilesAnnéeInférieurDeuxièmeMilieuQuatrièmeSupérieurMoyenVaccination –couverture totale de basea/2001
199649.2
37.853.4
53.457.1
62.764.9
59.272.9
73.659.0
55.6Vaccination –pas de couverture de base b/2001
199615.0
27.811.5
16.94.7
6.71.7
6.32.5
4.37.3
13.6Au moins 1 CNP 2001
199673.0
59.082.7
74.190.1
87.995.6
93.999.5
98.687.4
80.5Accouchement au centre de santé 2001
199655.2
34.165.6
53.480.8
66.990.7
87.498.2
96.376.0
63.9Traitement médical de la fièvre 2001
199624.2
9.629.8
12.031.4
11.037.7
11.643.2
24.731.8
12.6Traitement médical de IRS2001
199626.3
23.833.1
27.335.5
28.436.1
31.449.3
n.d.35.1
31.7Traitement médical de la diarrhée2001
199623.1
24.421.1
20.325.8
23.024.7
23.223.7
42.023.5
24.6a/ pour-cent des enfants âgés de 12 à 23 mois qui ont reçu le BCG, la vaccination contre la variole et le DTCoq.
b/ pour-cent des enfants âgés de 12 à 23 mois qui n’ont pas eu de BCG,la vaccination contre la variole ou le DTCoq Polio.
Source: Gwatkin et al. “Différences socio-économiques en matière de santé, nutrition et de population. Volume 1.” Banque mondiale, 2003. Basé sur l’analyse des E DS, 1996 et 2001.

L’utilisation des services de soins prénatals et les pourcentages d’accouchements dans un centre sanitaire varient considérablement selon les départements, mais les différences entre départements sont moins marquées en ce qui concerne la couverture vaccinale et les indicateurs généraux d’utilisation. Trois régions, Atlantique/Littoral, Ouémé/Plateaux et Zou/Collines, ont un taux élevé d’utilisation des services prénatals et d’accouchements assistés (tableau 5). Pour les autres indicateurs d’utilisation tels que les taux d’utilisation selon les différentes classes d’âge, les écarts sont minimes, exception faite des taux relativement élevés dans le département du Littoral (non représenté dans le tableau).

Tableau 4.5: Utilisation des services de santé par région
Atacora/
DongaAtlantique/
LittoralBorgou/
AliboriMono/
CouffoQueme/
PlateauxZou/
CollinesVaccination – couverture totale de base54.257.748.253.467.768.4Au moins une consultation CPN72.897.975.384.896.892.2Accouchement dans un centre de santé55.293.15659.593.187.7Source: Basé sur la Banque mondiale EDS, 2001

Structure et financement du système de santé

Au Bénin, le système de santé publique est financé par les recettes fiscales, les bailleurs de fonds et les frais de consultations. L’importance relative de chacune de ces sources varie selon les niveaux de services de santé et selon les différents types de dépenses. Ces diverses méthodes de financement ont un impact sur l’administration et la gestion des dépenses publiques dans le secteur de la santé. Les recettes fiscales financent les coûts directs de personnel, certaines dépenses de fonctionnement hors personnel et, dans une moindre mesure, des dépenses d’investissement et des programmes de santé publique; les bailleurs ont principalement appuyé les investissements et les charges non liées au personnel des programmes de santé publique, et les dépenses de fonctionnement hors personnel dans les points de prestations de services sont financés par les opérations de recouvrement des coûts. Bien que la plupart des tarifs médicaux soient payés par les ménages, le Gouvernement contribue également à leur financement pour ses agents permanents, pour lesquels il verse 80 pour-cent des frais médicaux. Une connaissance de la structure des services de santé et de leur administration est nécessaire pour comprendre les flux financiers à travers le système.

Le système de santé publique a une structure pyramidale, divisée en trois niveaux au plan administratif et dans la prestation des services de santé. Il s’agit du niveau central ou national, du niveau intermédiaire ou départemental et du niveau périphérique. Le tableau 4.6 donne un aperçu des institutions administratives et médicales qui interviennent à divers niveaux.

Les services de santé comprennent le Centre National Hospitalier Universitaire (CNHU-Cotonou) en haut de la pyramide et cinq hôpitaux de référence de second niveau (Centre Hospitalier Départemental), dont un dans chaque département, à l’exception de l’Atlantique- Littoral. Au niveau périphérique, la pyramide se subdivise en 34 zones sanitaires, les entités les plus décentralisées du système de santé. Chaque zone comprend un certain nombre d’infrastructures publiques de première ligne (allant du village à la commune) et des centres médicaux privés, appuyés par un hôpital de zone de première référence (qui peut être public ou privé sans but lucratif). Cet hôpital de zone (HZ) dessert une population de 100 000 à 200 000 habitants. L’hôpital de référence de chaque zone planifie, supervise, forme et approvisionne les structures de santé situées dans son périmètre.

Les soins de santé privés sont fournis à tous les niveaux de la pyramide de santé et sont très répandus dans le système des soins de santé primaires, particulièrement dans la prestation de services ambulatoires. La majorité des prestataires de soins sont des praticiens individuels; à des niveaux plus élevés se situent les ONG ainsi que des structures associatives, qui comprennent plus de 100 ONG, particulièrement actives dans le secteur de la santé, l’hygiène, la nutrition et d’autres domaines.

Il y a également de nombreux tradi-praticiens, notamment en zone rurale, qui souscrivent à d’autres systèmes thérapeutiques. En fait, de nombreuses études indiquent qu’ils constituent une source principale de soins accessibles à la population rurale. Au Bénin, traditionnellement, les praticiens de ces systèmes thérapeutiques n’ont pas reçu, mais un début de collaboration se dessine dans les programmes de lutte contre le paludisme et le VIH/Sida, ainsi que dans les programmes de vaccination élargie.

Le système de référence a pour but de permettre aux populations d’accéder facilement et à moindre coût aux soins de santé et de contenir les coûts. Néanmoins, ce mécanisme n’est pas systématiquement appliqué, avec pour conséquence des coûts de traitement de type public que privé parfois plus élevés que prévu. La procédure officielle de référence va des structures de soins du niveau inférieur à l’hôpital national.. En plus les patients des établissements privés peuvent être aiguillés vers des établissements publics, et vice et versa, et ce à tous les niveaux. A titre d’exemple, un cabinet médical privé pourra envoyer son patient dans un hôpital de zone public. Dans bien des cas, la procédure officielle n’est pas respectée. Selon des estimations non officielles, près de 50 pour-cent de patients s’adressent directement à un niveau supérieur à celui le plus bas, 25 pour-cent vont directement à un hôpital de zone, 15 pour-cent directement au deuxième hôpital de référence, et environ 10 pour-cent se rendent directement au niveau le plus élevé, l’hôpital national. Les patients peuvent également être aiguillés vers un niveau supérieur au niveau suivant immédiat. (Annexe 4.1 – Flux des patients à travers le système de santé). En d’autres termes, les services de santé plus onéreux du niveau supérieur sont utilisés plus qu’il n’est nécessaire compte tenu des dysfonctionnements des niveaux inférieurs du système de référence; les coûts des prestations privées peuvent aussi être plus importants en raison de coûts de transport plus élevés et des frais d’hospitalisation.

L’organisation de l’administration de la santé est structurée de la même manière à trois niveaux. Au niveau central, le Ministère de la Santé publique a la responsabilité de mettre en œuvre la politique sanitaire définie par le Gouvernement. Il prépare donc les programmes de santé, élabore le budget, coordonne et contrôle l’exécution des projets et programmes de santé. Le niveau intermédiaire compte actuellement six directions départementales de santé publique (DDSP), une par département selon l’ancienne division administrative. Celles-ci sont chargées de l’exécution de la politique de santé, la planification et la coordination de toutes les activités des services de santé de la région et d’en assurer la surveillance épidémiologique.

Au niveau périphérique, la communauté est associée à l’administration des services de santé bien que la performance de ce mécanisme de co-gestion varie amplement. En principe, pour les centres de santé aux niveaux communal et sous-communal, la participation communautaire est institutionnalisée par le Comité de Gestion Communal (COGEC), qui regroupe les représentants élus de la commune. Au niveau de la zone, il y a le Comité de gestion sous-préfectoral (COGES) qui comprend un groupe de représentants de chaque COGEC dans la sous-préfecture. Le COGES de chacune des zones vote les budgets pour tous les centres placés sous sa juridiction avec la participation du médecin–chef et son équipe à l’hôpital de zone. Au niveau du centre de santé, le COGEC est sensé participer avec le personnel du centre à la préparation des budgets prévisionnels qui doivent être revus et approuvés par le COGES. Les comités doivent superviser l’utilisation de tous les fonds, y compris ceux émanant du ministère (pour les dépenses de fonctionnement hors personnel) ainsi que les ressources provenant du recouvrement des coûts.

Les médicaments essentiels au fonctionnement du système de santé publique sont fournis par la Centrale d’Achat de Médicaments Essentiels (CAME). Les médicaments génériques sont importés et vendus à titre individuel aux centres sanitaires publics à un coût relativement peu élevé. Les zones sanitaires regroupent les demandes des centres périphériques et achètent directement à la CAME. Le secteur privé n’est pas approvisionné directement par la CAME. La CAME dont la gestion est privée relève du Ministère de la Santé publique; elle est considérée comme étant bien gérée et bénéficie d’un appui financier des bailleurs de fonds. En 2001, ses achats de médicaments ont dépassé 2, 6 milliards de FCFA et ses ventes 3, 5 milliards de FCFA.

Le flux des ressources à travers le système de santé publique est complexe. Dans le budget de fonctionnement, toutes les dépenses de personnel (personnel permanent) des hôpitaux et des centres de niveau inférieur sont gérées par le Ministère de la Santé publique (MSP), alors que des dépenses liées au personnel contractuel sont du ressort du Ministère des Finances (MFE). Les dépenses hors-personnel du Centre National Hospitalier Universitaire (CNHU) sont réalisées par un transfert du budget au niveau du Ministère de la Santé publique; la ventilation des montants budgétaires transférés n’est pas facilement disponible, et alors peu transparent. Des transferts sont aussi effectués en faveur des hôpitaux privés qui servent de centres de référence. Les infrastructures publiques en dessous de l’hôpital de niveau national reçoivent des subventions pour certains crédits délégués. Cependant, les crédits délégués qui sont destinés à l’hôpital de zone et aux niveaux inférieurs, et qui en théorie sont inscrits aux budgets du COGES et du COGEC, sont gérés par la Direction Départementale de la Santé publique (DDSP). A partir de 2001, les transferts réalisés au titre de l’initiative PPTE d’allègement de la dette ont également été directement acheminés vers les COGEC par le MSP et sont intégrés dans leurs budgets. En outre, les COGEC bénéficient de l’appui du MSP pour l’achat de médicaments distribués gratuitement aux pauvres. Les fonds provenant des opérations de recouvrement des coûts sont maintenus dans chaque structure (directement de l’hôpital national à la structure villageoise du plus bas niveau), qui les utilise pour financer l’achat de médicaments à la CAME, ainsi que des consommables et du matériel léger. Les dépenses d’investissement sont gérées par le MSP; les équipements de chacune de ces structures sont achetés au niveau central, et envoyés aux comités. Le MSP ou les bailleurs fournissent également du matériel et des l’équipements aux différents centres dans le cadre de programmes de santé spécifiques.


Tableau 4.6: Le système national de santé au Bénin 2001
NiveauEntités
administrativesPrestataires de services Services de santé prestésPublicPrivéNiveau central ou national Ministère de la Santé publique (MSP)- Centre National Hospitalier Universitaire (CNHU)
- Centre National de Pneumo-phtisiologie
- Centre National PsychiatriqueMédicaments, Pédiatrie, Chirurgie, Gynécologie-Obstétrique, Radiologie, Laboratoire, ORL Ophtalmologie, Autres SpécialitésNiveau
(département)
intermédiaireDirection Départementale de Santé Publique (DDSP)Centre hospitalier départemental (CHD)Cliniques privées
spécialiséesaMême qu’au niveau national avec quelques spécialités en moinsPériphérique: niveau supérieur – Zone sanitaireSous-préfecture Comité de santé à la commune (niveau sous-préfecture; COGES/COGEC
au niveau du centre de santé
- Nombre d’hôpitaux de Zone (HZ): 13 sont entièrement fonctionnels sur un total de 34


- Centre de Santé de Commune – (CSC) b; nombre: 81

- Centre de Santé d’Arrondissement – (CSA); nombre: 578Hôpitaux privés à but non lucratif (AMCES)
- Cliniques privées à but lucratif
- Cabinets médicaux privés Médicaments, Chirurgie d’urgence, Gynécologie-obstétrique, Radiologie, Laboratoire, Pharmacie,
Dispensaire, Maternité

Moins de 100 lits

- dispensaire à 4 lits;
- Unité de maternité à 12 lits. Personnel composé d’une infirmière, une sage femme, et une auxiliaire de santé. Périphérique: Niveau inférieur – village- Unité Villageoise de Santé (UVS) - Médecins privé, infirmières, et sages-femmes, Services de laboratoire cNaissances assistées, Dépôt pharmaceutique Personnel: sage femme et auxiliaire de santé.a/ Excepté les hôpitaux privés à but non lucratif, le secteur de santé privé se concentre principalement sur quelques centres urbains (notamment Cotonou et Porto-Novo).
b/Autrefois appelés "Centre de santé de sous-préfecture "(CSSP) ou "Centre de Santé de la Circonscription Urbaine" (CSCU)
c/Autrefois appelé "Complexe Communal de Santé" (CCS).
Source: DPP/SSDRO/SNIGS.

Dépenses publiques de santé

Dépenses globales
Entre 1997 et 2001, les dépenses de santé publique ont plus que doublé en valeur nominale, bien qu’une baisse ait été enregistrée en 2002 et 2003. La croissance réelle moyenne annuelle a atteint 15 pour-cent entre 1997 et 2002 (tableau 4.7). Les dépenses sectorielles en tant que part des dépenses totales du Gouvernement ont progressé de 7,6 pour-cent en 1997 à 11,5 pour-cent en 2000, avant de retomber à 9,2 pour-cent en 2002 et 7,6 pour-cent en 2003. En tant que proportion du PNB, les dépenses publiques sont passées de 1,2 pour-cent en 1997 à 2 pour-cent en 2001 mais ont régressé à 1,7 pour-cent en 2002. Selon les estimations de l’OMS, les dépenses de santé du Gouvernement représentaient moins de la moitié des dépenses totales de santé en 2001, bien que la part se soit inscrite en hausse à partir de 1997. Les dépenses totales de santé représentaient environ 4,4 pour-cent du PNB.

Tableau 4.7: Evolution des dépenses de santé dans le temps
1997199819992000200120022003Dépenses Publiques (Budget Exécuté)Dépenses totales de santé (nominal, million CFA)15,39519,32625,67328,82935,20031,11225,864Dépenses de fonctionnement67%65%52%49%52%62%65% Personnel24%26%20%22%18%18%20% Hors Personnel43%39%32%27%34%44%45% D’investissement (PIP)33%35%48%51%48%38%35% Sur financement national 4%6%8%7%18%22%27% Sur financement extérieur29%28%40%44%30%16%7%Dépenses totales de santé (en termes réels, 1997 CFA)15,39518,47724,07926,19331,00726,765Croissance annuelle réelle20%30%9%18%-14%Santé % dépenses totales du Gouvernement 7.6%9.9%11.5%11.4%10.4%9.2%7.6%Dépenses de santé publique en % PNB1.2%1.4%1.7%1.8%2.0%1.7%1.3%Postes pour mémoireDépenses publiques en % dépenses totales de santé34%37%39%43%47%Dépenses totales de santé en % PNB3.7%3.8%3.9%4.2%4.4%Sources:1. Données sur les dépenses publiques, Direction Générale du Budget (DGB). 2.Eléments de Mémo de l’OMS, Rapport sur la santé dans le monde, 2003, Population,déflateur, et taux de change, Banque mondiale, Base de données SIMA

Le secteur santé a été largement tributaire du financement extérieur, en particulier pour les dépenses du PIP, mais cette tendance a été inversée à partir de 2001. Jusqu’en 2000, la contribution des fonds extérieurs aux dépenses d’investissement représentait près de 90 pour-cent; à partir de 2002, le financement national a été supérieur aux dépenses sur financement extérieur. En 1998 et 1999, l’augmentation des dépenses du PIP a été stimulée par une hausse des dépenses sur financement extérieur; mais en 2002 et 2003, elles sont retombées pratiquement aux niveaux de 1997. Cette baisse a été partiellement compensée par le relèvement des dépenses PIP sur financement national. La réduction drastique, en 2002, des dépenses PIP bénéficiant d’un financement extérieur est le résultat conjugué d’un taux d’exécution beaucoup plus faible (61 pour-cent) qu’il ne l’était juste avant l’année 2002 lorsque le taux d’exécution était très élevé (près de 90 pour-cent), et de la baisse des montants budgétisés, d’un tiers en 2002, par rapport au niveau de 2001.

Les dépenses de fonctionnement absorbent une bonne partie des dépenses publiques, bien qu’elles soient passées de deux tiers du montant total en 1997 à environ plus de la moitié en 1999-2001 avant de remonter à nouveau. Les dépenses de personnel ont représenté entre un quart et un cinquième des dépenses globales. En valeur nominale, le niveau des dépenses de personnel a connu une forte augmentation en 1998 et des fluctuations par la suite. Mais en 2002 ces dépenses étaient à peine supérieures au niveau de 1998. Par contre les dépenses de fonctionnement non liées au personnel ont plus que doublé en termes absolus.

Dépenses par habitant
Les dépenses publiques totales par habitant ont augmenté de plus de 10 pour-cent par an depuis 1997 et se situent désormais à un peu moins de 7 $EU par an. Les dépenses par habitant ont culminé en 2001 avec une hausse de 80 pour-cent en termes réels, par rapport à 1997. En dollars, les dépenses de santé par habitant ont progressé de 4,6 $EU à 6,8 $EU (avec un pic de 7,5 dollars en 2001). Les dépenses publiques de fonctionnement par habitant ont été légèrement supérieures à 4 $EU en 2002.

Les dépenses de santé du Bénin ont été nettement plus faibles que celles des autres pays d’Afrique subsaharienne, et particulièrement des pays de la région. "L’effort de santé" du pays, mesuré par le ratio dépenses totales de santé/PIB, a été moins marqué au Bénin que dans les autres pays subsahariens et d’autres pays à faible revenu pendant la période 1997-2000 (tableau 4.8). Cependant, la contribution des dépenses publiques à cet effort a pratiquement atteint les niveaux moyens des autres pays de la région. On peut donc en déduire que la faiblesse relative de la contribution privée à cet effort explique un ratio dépenses de santé/PIB relativement plus faible. Comme le montre le tableau 4.7, les niveaux de dépenses du Bénin se sont établie en hausse ces dernières années (des données comparatives ne sont pas disponibles pour les autres pays).

Tableau 4.8: Comparaison entre les indicateurs de dépenses de santé du Bénin et ceux des autres pays de la région
Dépenses de santéDépenses totales de santé publique par habitant
1997-2000** ($EU)Dépenses totales de santé publique par habitant
1997-2000** ($EU)Publ. + priv. en % du PNB*
1997-2000**Dépenses publiques en. % au PNB
1997-2000**Privé en tant que part des dépenses totales 1997-2000**ASS6.02.5582912Bas revenus4.31.273216Bénin3.21.650116Burkina Faso4.23.02986Cameroun4.31.175246Côte d’Ivoire2.71.063166Ghana4.22.246116Guinée3.41.943137Mali4.92.254105Mauritanie4.33.4211411Niger3.91.85552Nigeria2.20.57982Sénégal4.62.6432213Togo2.81.54684*Il s’agit des dépenses totales de santé, par ex. les dépenses publiques et une estimation des dépenses privées.
** Ces données proviennent de l’année la plus récente disponible, et correspondent à la période indiquée
Note: Les données du Bénin ne sont pas comparables à celles qui figurent dans le tableau 4.7, compte tenu de la différence des sources.
Source: Indicateurs de développement dans le monde, Banque mondiale, 2003.

Taux d’exécution du budget
Une nette amélioration des taux d’exécution du budget est intervenue entre 1997 et 2002. En 1997 et 1998, 60 pour-cent seulement du budget a été exécuté, contre 90 pour-cent en 2000 et 2001 et 83 pour-cent en 2002. L’amélioration du taux d’exécution des dépenses du PIP a été le principal facteur déterminant, à son tour associé à de meilleures prévisions budgétaires. Le taux d’exécution du budget ordinaire s’est presque toujours situé au-dessus de 90 pour-cent. D’autre part, le taux d’exécution du budget d’investissement n’a atteint que 35 pour-cent en 1997 et 1998; il est passé à 75 pour-cent ou plus au cours des trois années suivantes. En 2002, une baisse dramatique des taux d’exécution des dépenses du PIP a été observée en dépit d’une réduction du budget du PIP en 2002 par rapport à son niveau de 2001. Comme indiqué précédemment, en 2002 les dépenses du PIP ont été essentiellement effectuées sur financement national et le fléchissement du taux d’exécution est le résultat des coupes budgétaires imposées pour maintenir l’équilibre budgétaire.









Diagramme 4.5: Dépenses budgétisées et exécutés dans le secteur de la santé
Dép. de fonctionnement + investissements (PIP)
 EMBED Excel.Chart.8 \s Investissements (PIP)
 EMBED Excel.Chart.8 \s Source: Direction Générale du Budget (DGB)

Analyse des dépenses de fonctionnement
Une analyse détaillée des dépenses de fonctionnement n’est possible que pour les trois dernières années et elle s’avère compliquée d’autant que les dépenses totales enregistrées par la Direction Générale du Budget (DGB) ne sont pas les mêmes que celles notées par le SIGFIP. La part des dépenses de fonctionnement "non affectées" (en termes réels) a baissé de 20 pour-cent en 2001 à 12 pour-cent en 2002; en 2003, les dépenses du SIGFIP ont été plus importantes que celles présentées par la DGB, soulignant ainsi les difficultés à obtenir des données exactes (tableau 4.9). En outre, une partie seulement des dépenses de fonctionnement peut être affectée aux différents niveaux de la pyramide sanitaire étant donné l’existence de nombreuses "lignes budgétaires spéciales " qui sont soit utilisées directement par le MSP soit transférées aux centres périphériques.

La part des dépenses directement imputables aux directions départementales a oscillé entre 39 et 53 pour-cent, alors que les "lignes budgétaires spéciales", qui comprennent les programmes spéciaux du MSP et des transferts aux COGEC, ont absorbé une proportion croissante des dépenses totales de fonctionnement (40 pour-cent en 2003). La part des dépenses de fonctionnement au niveau central a varié entre 16 et 25 pour-cent. Il est difficile d’expliquer les fluctuations des parts du niveau central par rapport à celles du niveau départemental (si on exclut les "lignes budgétaires spéciales" et le montant non affecté, le ratio centre/département a varié de 46/54 à 26/74). En termes absolus, alors que les dépenses de personnel du niveau central ont quelque peu baissé, de 1 milliard de FCFA à 900 millions FCFA, de 2001 à 2003, les dépenses de personnel au niveau régional ont augmenté de 2,7 milliards de FCFA en 2001 à 4,3 milliards de FCFA en 2002, avant de fléchir légèrement à 4,1 milliards de FCFA en 2003. Les dépenses hors personnel tant aux niveaux central que régional ont accusé une tendance baissière entre 2001 et 2002, mais ont connu une progression d’environ 500 millions en 2003 par rapport à leur niveau de 2001. Les dépenses hors personnel du niveau central comprennent le transfert à l’hôpital national, les services publics et les études spéciales (par exemple pour fixer les tarifs des actes médicaux) et le renforcement de la participation communautaire; ce dernier volet a absorbé près de 1 pour-cent de l’ensemble des dépenses de fonctionnement en 2002. Les dépenses hors personnel des départements intègrent les dépenses relatives aux bureaux administratifs régionaux, les consommables pour les centres sanitaires de niveau inférieur qui sont acquis au niveau régional, ainsi que les frais d’entretien des centres de santé périphériques. En 2002, la maintenance a absorbé presque 9 pour-cent des dépenses de fonctionnement; la sélection des centres de santé qui bénéficient de fonds pour l’entretien est opérée au niveau du MSP.

Tableau 4.9 Composition des dépenses de fonctionnement
200120022003BudgetChiffres réelsBudgetChiffres réelsBudgetChiffres réelsNiveau Central 21%21%15%16%19%25% Personnel5%5%3%5%4%5% Hors personnel17%15%13%11%15%20%Départements 41%39%38%44%39%53% Personnel18%15%17%22%17%24%Hors personnel23%24%21%22%22%29%Lignes budgétaires spéciales27%20%28%28%34%39%Non affectées10%20%19%12%9%-18%Total100%100%100%100%100%100%Note: En 2001 les dépenses de personnel dans les "départements" n’étaient pas disponibles et ont donc été imputées en prenant la différence entre les dépenses totales de personnel figurant dans le document de "budget- programme 2004-2006" et les dépenses de personnel au niveau central. Pour 2002 et 2003 les dépenses réelles proviennent du chapitre "engagements" au lieu de "mandats ordonnance+ordres de paiement". Le montant "non affecté" est la différence entre les dépenses de fonctionnement enregistrées par la DGB et celles inscrites dans les données du SIGFIP.
Source: "Etat d’exécution des dépenses par ministère et nature économique", de 2001 à 2003.


Diagramme 4.6: Composition des dépenses de fonctionnement en millions de FCFA, 2001-2003
 EMBED Excel.Chart.8 \s 
Note: Le total exclut ici les dépenses " non affecté "
Source: ‘Etat d’exécution des dépenses par ministère et nature économique”, 2001-2003.
La présentation du budget actuel ne montre pas clairement les dépenses budgétaires totales de personnel du système de santé publique. En 2002, comme le montre le tableau 4.9, les dépenses directes en personnel (à la fois aux niveaux central et départemental) comptaient pour 27 pour-cent des dépenses totales de fonctionnement, y compris les montants non affectés. Cependant, certaines dépenses de personnel ne sont pas prises en compte, notamment les salaires du personnel recruté directement par le Centre National Hospitalier Universitaire (CNHU) qui est payé sur les transferts destinés au CNHU. En 2002, le montant total transféré au CNHU représentait 3 pour-cent des charges de fonctionnement. Par ailleurs, les émoluments du personnel contractuel apparaissent dans le budget du Ministère des Finances et de l’Economie (MFE), mais sont beaucoup moins importants que dans le secteur de l’éducation. Enfin, de nombreux personnels du niveau inférieur ont été recrutés localement par des centres de santé périphériques en utilisant les transferts COGEC. La part des dépenses de personnel a accusé un recul, passant de 70 pour-cent au début des années 90 à environ 40 pour-cent en 1999-2000. Bien que le tableau 4.9 fasse apparaître une baisse encore plus marquée, il n’est pas clairement établi que la part des dépenses de personnel a réellement diminué après la prise en compte de l’ensemble des autres dépenses liées au personnel qui figurent ci-dessus.

La hausse la plus remarquable au niveau des dépenses de fonctionnement a concerné les programmes spéciaux et les transferts dont le montant, en termes absolus, est passé de 3,7 à 6,5 milliards de FCFA entre 2001 et 2003. Il s’agit en fait de plusieurs dépenses discrétionnaires, dont certaines sont gérées par le MFE, tandis que d’autres sont difficiles à justifier en se fondant sur la politique de santé. Les transferts aux COGEC/COGES ont représenté 8,6 pour-cent de l’ensemble des dépenses de fonctionnement en 2002 et entraîné une hausse très appréciable des budgets des organisations communautaires (tableau 4.10). La quasi-totalité de ce montant a été utilisée pour le personnel paramédical du niveau inférieur; environ 5 pour-cent seulement sont consacrés au personnel administratif. Les subventions aux actions, qui ont représenté 8,1 pour-cent des dépenses de fonctionnement en 2002, servent à l’achat des équipements médico-techniques destinés aux formations sanitaires récemment construites ou réhabilitées. Parfois, ces montants sont également utilisés pour fournir du matériel technique spécifique aux hôpitaux de zone ou aux hôpitaux départementaux. La décision d’affecter des fonds répond aux besoins exprimés par les régions qui sont comparés aux données recueillies au niveau central lors des missions de supervision. Les décisions sont prises au niveau central par la direction des infrastructures, des équipements et de la maintenance. Il est difficile d’expliquer pourquoi ce chapitre est inclus dans les dépenses de fonctionnement, et les dotations budgétaires n’obéissent pas toujours aux règles de transparence.

L’appui au secteur santé est une mesure qui permet de faire face aux désastres naturels qui pourraient causer des risques sanitaires spécifiques (par exemple les inondations), ou aux épidémies. Il a absorbé près de 7 pour-cent des dépenses de fonctionnement en 2002. Bien qu’étant formellement inscrit au du MSP, son exécution est contrôlée par la direction de l’exécution du budget au sein du Ministère de Finances. En 2002, sur un total de 1,2 milliard de FCFA consacrés à ce programme, 941 millions de FCFA ont servi à l’achat de vaccins supplémentaires (en dehors du programme élargi de vaccination), 225 millions de FCFA à l’acquisition de quatre ambulances. Cent autres millions de FCFA ont consisté en des dotations spéciales en faveur du personnel des équipes de vaccination et servi à financer les déplacements, etc. Ces détails ne sont pas disponibles dans l’état d’exécution du budget fourni par le SIGFIP.

Tableau 4.10: Dépenses au titre des programmes et transferts spéciaux
Montant (en CFAF)Proportion de l’ensemble des dépenses de fonctionnement Transferts COGEC1.550.000.0008.6%Subventions aux actions1.465.746.0088.1%Appui au secteur santé1.225.446.3366.8%Assistance sanitaire866.296.4684.8%Dépenses communes120.674.4370.7%Equipement socio-administratif’ (BESA)134.264.7080.7%Total5.362.427.95729.7%Source: SIGFIP, « Etat d’exécution des dépenses par ministère et nature économique », 2002

L’assistance sanitaire est officiellement un poste budgétaire destiné à aider les pauvres, mais elle couvre diverses dépenses qui n’ont qu’un faible lien avec l’objectif de réduction de la pauvreté; en 2002, elle représentait près de 5 pour-cent des dépenses de fonctionnement. Ce poste intègre trois domaines: (i) l’achat de médicaments à distribuer gratuitement dans les centres de santé, aux personnes qui ne sont pas en mesure d’acheter des médicaments. Il s’agit d’un transfert supplémentaire au COGEC, et le comité choisit les bénéficiaires des médicaments gratuits. Les requêtes sont introduites par l’administration régionale pour tous leurs centres de santé; (ii) l’évacuation sanitaire à l’étranger pour les traitements qui ne sont pas disponibles dans le pays; et (iii) l’aide aux patients qui nécessitent une hémodialyse très onéreuse au CNHU. En 2002, les dépenses respectives pour les trois chapitres de cette ligne budgétaire ont été comme suit: (i) 655 millions; (ii) 84 millions; (iii)127 millions. En 2003, elles ont atteint: (i) 461 millions; (ii)212 millions; (iii) 285 millions, respectivement; en d’autres termes, plus de la moitié de cette ligne budgétaire a été utilisée pour des activités non liées à la réduction de la pauvreté. Il est évident qu’une proportion substantielle de l’assistance sanitaire est consacrée à des interventions qui sont sans lien avec l’amélioration des résultats sanitaires de la population en général et son utilisation est fortement caractérisée par l’arbitraire. Par ailleurs, il est communément admis que les transferts effectués au titre du chapitre (i) en direction des COGEC, ne sont pas utilisés pour les pauvres, mais servent essentiellement à assurer une meilleure disponibilité du budget général dans les centres périphériques.

Bien qu’il soit impossible d’obtenir la ventilation des dépenses publiques totales par région administrative, la répartition des fonds affectés à chaque direction départementale est inégale. Les dépenses totales de fonctionnement ne peuvent être ventilées par région faute de données sur la répartition des dépenses relatives aux programmes spéciaux. Les dépenses de fonctionnement par habitant (ces lignes budgétaires non comprises) varient de 30 pour-cent d’une région à l’autre (Borgou/Alibori-les plus faibles, soit 19 pour-cent au-dessous de la moyenne nationale- et Atlantique/Littoral-les plus élevées, soit 12 pour-cent au-dessus de la moyenne nationale). Les écarts sont même plus importants en ce qui concerne les dépenses de personnel par habitant. Mono/Couffo se situe au bas de l’échelle avec un taux de 21 pour-cent au-dessous de la moyenne nationale, tandis que Atlantique/Littoral enregistre un taux de 22 pour-cent au dessus de la moyenne nationale. Très peu de changements sont intervenus depuis 1999 dans les dépenses par habitant par région.

Tableau 4.11: Dépenses publiques de fonctionnement par région en tant que proportion du total et par habitant, 2002
Pourcentage des dépenses de fonctionnement affectées à la région *PopulationDépense de fonctionnement par personne Dépenses de personnel par personneAtacora/Donga15%899.4791.371670Atlantique/Littoral24%1.466.7831.401748Borgou/Alibori15%1.245.2641.016525Mono/Couffo12%884.6231.140486Ouémé/Plateaux18%1.137.8881.363597Zou/Collines16%1.135.8771.211598Bénin6.769.9141.254612Note: * Ces pourcentages sont basés sur les dépenses totales de fonctionnement qui ont été clairement attribuées aux régions en 2002 selon l’état d’exécution, et qui se sont élevées à 8,487 millions de FCFA en 2002.
Source: Etat d’exécution des dépenses par ministère & nature économique. Pour la population, le recensement de la population de 2002.

La répartition des dépenses publiques de personnel à travers les régions ne permet de corriger les déséquilibres en ce qui concerne la disponibilité des personnels de santé du secteur privé et de grandes disparités apparaissent dans la disponibilité des personnels de santé d’une région à une autre. Plus de quatre cinquièmes des médecins du secteur privé exercent dans l’Atlantique-Littoral, de même qu’un tiers de médecins du secteur public. La répartition des autres personnels est également inégale mais dans une moindre mesure. Par conséquent, si dans l’ensemble la disponibilité des personnels de santé s’est améliorée au fil du temps pour s’établir au-dessus des normes de l’OMS (un médecin pour 10 000 habitants, une infirmière et une sage-femme pour 5000 habitants), la disponibilité selon les régions présente d’importantes disparités. Cinq régions comptent un médecin pour 20 000 habitants ou plus et Donga dispose d’un médecin pour plus de 50 000 habitants, tandis que dans le Littoral la norme est d’un médecin pour 1 300 habitants. Le ratio médecins/population est nettement plus faible dans les régions les plus pauvres, qu’il s’agisse du secteur public ou du secteur privé.
Tableau 4.12: Répartition du personnel de santé à la fin de 2001
Nombre de médecinsPopulation / médecinsNombre d’infirmièresPopulation / infirmièresNombre de sages-femmesFemmes en âge de procréer /
sage-femmePublicPrivéPublicPrivéPublicPrivé
Couffo

Borgou
Plateau
Atlantique
Littoral
Alibori
Donga
Collines
Atacora
Ouémé
Mono
Zou

Bénin7

19
10
18
124
14
5
13
14
77
25
21

3477

21
10
79
390
1
1
8
2
32
2
23

57637.790

16.340
19.795
7.022
1.297
32.777
54.322
21.005
31.066
6.762
11.711
14.050

6.88378

178
71
91
399
118
54
107
111
249
120
137

171325

124
24
178
252
21
4
63
4
87
13
62

8575.136

2.164
7.759
2.532
1.024
3.537
5.619
2.595
4.322
2.194
2.377
3.106

247217

45
26
78
191
16
9
28
18
105
38
45

6161

9
11
92
161
5
0
11
2
39
3
27

3617.037

2.601
2.562
927
541
5136
8.034
2.649
5.561
1.244
1.740
2.049

1.539Source: Annuaire Statistiques Sanitaires 2001

Pour fournir des services adéquats aux régions plus pauvres, il faudra modifier le cadre incitatif afin de remédier aux carences dans la répartition des ressources humaines. Il n’est pas surprenant que la disponibilité de sages-femmes et de médecins dans une région soit fortement liée au taux de mortalité infantile et un peu moins, quoique de façon considérable, à la mortalité juvénile. Bien que cela ne constitue pas la preuve d’une relation de cause à effet, il est difficile d’envisager une amélioration sensible des résultats sanitaires dans les régions pauvres sans un accroissement de la disponibilité du personnel de santé. Les incitations monétaires devront intégrer des salaires compétitifs ainsi que des primes et avantages sociaux notamment en direction des agents mutés dans les régions reculées. On peut également envisager des incitations non monétaires (en l’occurrence des possibilités de promotion, le développement professionnel, la formation supplémentaire) afin de motiver davantage les personnels de santé.

Répartition des dépenses hors personnel dans les zones sanitaires
Bien que les crédits délégués alloués à chacune des régions soient destinés à financer les consommables des différents centres de santé, du CHD aux CSS, une très infime portion parvient réellement aux centres périphériques. Le montant en termes absolus de ces crédits délégués a nettement augmenté ces dernières années. Les affectations de fonds aux centres individuels et à l’administration régionale sont effectuées par le MSP, par semestre selon les catégories suivantes: gaz et consommables, équipements de bureau, maintenance, essence et lubrifiant. Les fonds passent du MSP aux directions départementales qui autorisent le décaissement au centre. Des données détaillées sur Atlantique/Litttoral et Atacora/Donga à partir de 2002, ont été analysées; le tableau 4.13 fournit les données concernant le premier département. Dans l’Atlantique /Littoral, les centres de santé du niveau supérieur bénéficient de 27 pour-cent de l’ensemble des crédits délégués; tous les centres de santé périphériques réunis (y compris les hôpitaux de zone) ne reçoivent que 11 pour-cent. La dotation de l’hôpital de zone n’a atteint que 1 pour-cent du montant total des crédits. Dans l’Atacora-Donga, le centre de santé du niveau supérieur (le CHD de l’Atacora) a reçu 14 pour-cent des crédits et tous les centres de santé périphériques (dont les hôpitaux de zone) comptent pour 35 pour-cent du crédit total.

Environ 57 pour-cent des crédits de l’Atlantique-Littoral et 38 pour-cent de ceux prévus pour l’Atacora-Donga n’ont pas été affectés à l’un ou l’autre des centres mais ont été utilisés par l’administration régionale pour (i) l’achat de médicaments et (ii) la réalisation de travaux de réhabilitation ou de construction des infrastructures. En termes absolus, ces montants représentaient 66 millions de FCFA et 472 millions de FCFA, respectivement pour l’Atlantique-Littoral, et 49 millions de FCFA et 186 millions de FCFA pour l’Atacora-Donga. A l’évidence, dans les deux régions, une part substantielle des crédits délégués est en fait prévue pour les investissements. En outre, les niveaux importants d’achat de médicaments au niveau régional constituent une deuxième source d’approvisionnement en médicaments prétendument destinés aux centres sanitaires dans le besoin, en plus des subventions centrales accordées dans le cadre de la ligne budgétaire consacrée à l’assistance sanitaire dont il a été question plus haut.

Tableau 4.13: Répartition des crédits délégué’ par destination et par catégorie de dépenses Atlantique/Littoral 2002
Atlantique/Littoralachat de gaz et de consommables médicauxalimentation des maladesAchat de médicamentsfrais bureau et de fonctionnementfrais carburants et lubrifiantstravaux d'entretien et de maintenanceTravaux de réhabilitation / construction d’infrastructures autres servicesdépenses diverses de fonctionnementTotalDDSP Atlantique0%0%0%23%11%25%0%21%100%5%Hôpital de Quidah11%27%0%12%8%26%0%10%0%8%Centres psychiat./pneumo9%40%0%14%9%8%0%10%0%9%Maternité Lagune37%30%0%15%4%6%0%17%0%10%HZ Quidah5%3%0%1%2%1%0%3%0%1%CSCU/CSSP12%0%0%15%21%11%0%39%0%4%CSS/Dispensaire26%0%0%20%45%24%0%0%0%6%Non affecté0%0%100%0%0%0%100%0%0%57%Total100%100%100%100%100%100%100%100%100%100%Source: MSP, Fiches de délégation de crédits – gestion 2002 

Le fait que la plupart des crédits délégués ne parviennent pas aux centres périphériques de santé est confirmé par une récente étude de suivi. Les états financiers des CSC et CSA de Borgou/Alibori et de Zou/Collines ont été analysés et les crédits délégués alloués et réellement reçus ont été comparés. D’importantes variations apparaissent entre les centres en ce qui concerne le montant des fonds reçus et sur la question de savoir si les fonds sont envoyés directement au centre ou si l’approvisionnement en matériels s’effectue au niveau du bureau régional. Dans le Zou/Collines, 12 pour-cent seulement des crédits affectés sont parvenus aux centres de santé de niveau inférieur (CSA) et 39 pour-cent au niveau suivant (CSC). Les répercussions de ce manque à gagner sont importantes: si tous les crédits étaient parvenus aux centres de santé, ils auraient représenté 25 pour-cent des dépenses de fonctionnement payés par la communauté dans le cas des CSA et 14 pour-cent dans celui des CSC. Ce manque à gagner s’explique entre autres par le fait que les crédits alloués arrivaient uniquement pour l’un des deux semestres et aucun des montants destinés au gaz et aux consommables n’arrivaient aux centres de santé (tout va aux hôpitaux). Dans le Borgou/Alibori, 32 pour-cent des crédits affectés parvenaient aux CSA et 40 pour-cent aux CSC. Dans cette région, les DDS décidaient des produits à acheter avec les crédits affectés et en assuraient également l’achat. Cependant, le prix payé était au moins le double des prix du marché, voire le quintuple, pour certains équipements médicaux. Bien souvent, les achats effectués n’étaient pas ceux qualifiés de besoins prioritaires par les centres de santé. De toute évidence, il n’existe pas de justification en matière d’achat au niveau régional sous prétexte de réaliser des économies d’échelle pour ces produits; par contre ces pratiques renforcent l’inefficacité de l’utilisation des ressources et amoindrissent les ressources publiques au niveau de la prestation de services de première ligne.

La gestion et l’obligation de rendre compte des crédits affectés laissent à désirer. Le transfert de ces crédits du niveau central à l’administration régionale se fait avec beaucoup de retard. A partir de là, l’administration des crédits est assurée au niveau des DDS et ainsi les transferts vers les centres de santé varient d’une région à l’autre et d’une zone à l’autre. Il faudrait superviser l’utilisation des crédits délégués de façon systématique au niveau central afin d’améliorer l’efficacité des dépenses publiques.

Les dépenses de fonctionnement des centres de santé périphériques
Les centres de santé périphériques dépendent des fonds publics et des paiements effectués par les patients pour financer leurs dépenses de fonctionnement, mais la contribution des ressources publiques semble relativement faible. Il est difficile de rassembler les ressources publiques totales qui arrivent dans un centre par divers canaux: salaires des personnels permanents et contractuels; crédits délégués; lignes budgétaires spéciales (pour les transferts aux COGEC, destinés à l’achat d’équipements et de médicaments pour les pauvres). L’étude menée par la Coopération suisse a découvert, par exemple, dans le cas des centres de santé de Zou/Collines, que les dépenses publiques (salaires et autres fonds qui arrivent réellement) ne constituaient que 22 pour-cent de l’ensemble des dépenses de fonctionnement (toutes sources de financement confondues) dans les structures de santé du niveau le plus inférieur, les CSA. Cette proportion s’élevait à 31 pour-cent pour les centres communaux. La plupart des dépenses effectuées par les centres de premier contact pour les populations sont, selon toute apparence, financées par les ménages.

Le montant des ressources dépensées dans les centres de santé périphériques (toutes sources confondues) est faible comparé aux dépenses publiques à d’autres niveaux du système de santé. Même après la prise en compte des dépenses financées par les recettes en provenance des patients, le niveau des dépenses, en termes absolus, des centres périphériques demeure relativement bas. En 2002, les dépenses financées par les tarifs payés par les patients dans l’ensemble de ces centres (c’est-à-dire les hôpitaux de référence tertiaires et secondaires non compris) ont atteint de 3,5 milliards de FCFA. Dans l’hypothèse où les ressources publiques mise à la disposition des centres de santé périphériques représentent 30 pour-cent des dépenses toutes sources confondues (comme le montre l’étude citée ci-dessus), l’ensemble des dépenses de fonctionnement financées à la fois par les recettes publiques et les paiements des patients, au niveau des centres périphériques, serait de 5 milliards de FCFA. Ce montant est à comparé avec le total des dépenses de fonctionnement financées sur ressources publiques de 19 milliards de FCFA. En d’autres termes, les dépenses de fonctionnement totales (public et privé) pour les centres périphériques représentaient environ un quart des dépenses totales de fonctionnement du système de santé.

La majeure partie des recettes provenant des tarifs payés par les patients est générée par la vente de médicaments qui peut donner lieu à des pratiques perverses notamment la prescription d’une batterie de médicaments et renchérir les coûts des soins de santé. En 2002, la part moyenne des ventes de médicaments a été de 70 pour-cent pour l’ensemble du pays, avec un fléchissement à 59 pour-cent dans la région de Mono et un pic à 81 pour-cent dans l’Atacora. La deuxième source principale de revenus est la "Chirurgie, le Laboratoire et la Radiologie" – 8 pour-cent au niveau national. Cependant, l’écart est énorme entre les régions, avec 13,5 pour-cent dans les Collines contre seulement 2,7 pour-cent dans l’Atacora et l’Atlantique. Les consultations et les accouchements comptent chacun pour 4 à 5 pour-cent, et les hospitalisations pour moins de 3 pour-cent. Dans l’Ouémé et particulièrement dans le département de Mono, les rubriques « Autres Services » et « Autres recettes, contributions financières » constituent une source relativement importante de revenus

En moyenne, près de 40 pour-cent des dépenses des centres de santé périphériques (financés principalement par les tarifs payés par les patients) sont affectés à l’achat de médicaments et 20 pour-cent supplémentaires concernent les dépenses de personnel. "La maintenance et autres services" représentent un peu plus de 5 pour-cent, les dépenses d’investissement se situent à 4,2 pour-cent, et les "autres dépenses de fonctionnement" représentent plus de 30 pour-cent. Les régions les plus pauvres, telles que l’Atacora, consacrent beaucoup plus de ressources à l’achat de médicaments (60 pour-cent) que l’Atlantique (30 pour-cent). Le niveau d’investissement de cette dernière région se situe au dessus de la moyenne nationale.

Selon les informations, la corruption existe dans les COGEC, surtout dans l’achat et la vente de médicaments et constitue l’un des problèmes majeurs du secteur de la santé publique. Le prix des médicaments varie souvent d’un centre à l’autre. La longue et perméable frontière avec le Nigeria permet de substituer les importations de médicaments à faible coût et de mauvaise qualité aux médicaments de meilleure qualité fournis par la CAME; certains de ces derniers sont vendus à un prix plus élevé soit aux patients par le prestataire de soins dans un cadre privé, soit aux pharmacies privées, ou sont exportés. La corruption est souvent aggravée par les faibles capacités de gestion des stocks de médicaments qui se traduisent par la rupture des stocks. Outre la hausse des coûts des services sanitaires pour les pauvres, ces pratiques portent atteinte à l’efficacité des dépenses publiques en réduisant l’utilisation des services publics. Les COGEC tendent à accumuler des fonds, et s’abstiennent de les décaisser même pour l’achat de matériel léger tel que les thermomètres. Cette attitude influe négativement sur l’efficacité des ressources publiques qui sont tributaires de la disponibilité de finances communautaires complémentaires. Certains centres enregistrent des taux d’utilisation très faibles (par exemple, moins de 10 visites par jour) et il n’est pas établi que cette évolution est le reflet d’une très faible productivité des travailleurs, de l’absence de demande ou d’une sous-estimation délibérée des recettes. Il existe aussi des cas de détournement de fonds par les personnels de santé et par les membres des COGEC.

Dépenses du PIP et programmes de santé publique
Tout comme dans les autres secteurs, les dépenses du PIP sont classées comme des dépenses d’investissement, mais elles incluent une part substantielle de charges de fonctionnement. En 2002, la part des dépenses du PIP sur financement extérieur a été légèrement supérieure à la contrepartie nationale du PIP (52 pour-cent contre 48 pour-cent- diagramme 4.7). Dans les deux cas, les dépenses de fonctionnement ont été substantielles en comparaison des dépenses en capital. Cependant, la proportion des charges de fonctionnement été beaucoup plus forte dans les dépense du PIP sur financement national. Environ 40 pour-cent des dépenses PIP sur financement national peuvent être considérées comme étant des charges de fonctionnement, contres près de 25 pour-cent des dépenses du PIP sur financement extérieur. Cette proportion correspond à la part obtenue dans une étude antérieure, qui montre qu’en 1999 les dépenses d’investissement (infrastructure, matériels et équipement) représentaient 82 pour-cent des dépenses totales du PIP sur financement extérieur, alors que 18 pour-cent avaient été affectées aux charges de fonctionnement (3 pour-cent pour les médicaments et les consommables, 1 pour-cent pour personnel, 14 pour-cent pour d’autres dépenses).

Diagramme 4.7 Les dépenses PIP, proportion par origine et type, 2002

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Source: SIGFIP 'Budget général de l'Etat: situation des engagements et des ordonnancements – Bénin


Il n’est pas aisé de déterminer s’il s’agit de dépenses de fonctionnement associées à la mise en œuvre de projets (et qui devraient donc être prises en compte dans les coûts d’investissement des projets) ou si ce sont de véritables dépenses ordinaires liées au fonctionnement et à l’entretien des services de santé. Les dépenses de fonctionnement associées aux programmes de santé publique (voir paragraphe suivant) tombent dans la première catégorie. Certaines véritables dépenses de fonctionnement sont engagées avant l’achèvement de la mise en œuvre du projet et le niveau de leurs besoins doit être estimé correctement afin d’en évaluer l’impact potentiel sur le budget de fonctionnement national. Le peu d’attention accordée à l’augmentation des dépenses de fonctionnement dans les futures projections budgétaires est de nature à amoindrir l’efficacité des services de santé. Un problème plus grave préjudiciable à l’efficacité des dépenses de fonctionnement dans leur ensemble est celui créé lorsque les dépenses de fonctionnement des centres de santé existants sont payées sur le pseudo budget «d’investissement», par exemple après l’achèvement d’un projet, ou afin de recruter des agents supplémentaires. Le haut niveau des dépenses de fonctionnement du PIP sur financement national tend à accréditer cette thèse. Ces problèmes doivent être résolus d’autant plus que les bailleurs de fonds adoptent de plus en plus l’appui budgétaire et qu’une part croissante du budget bénéficie de financements extérieurs.

Dépenses effectuées dans le cadre des principaux programmes de santé publique.
Cinq principaux programmes de santé publique qui s’intéressent essentiellement aux causes principales de mortalité et de morbidité au Bénin, représentent 30 pour-cent des dépenses du PIP totales et 15 pour-cent des dépenses totales de santé. Ces cinq programmes portent sur le paludisme, le VIH/Sida, la tuberculose, la santé familiale et la vaccination. Une augmentation de moindre ampleur a été observée entre 2002 et 2004 (selon les projections), mais les prévisions des dépenses pour 2005-2006 en tant que pourcentage du PIP sont nettement plus faibles (tableau 4.14). La part des dépenses destinées au paludisme et la santé familiale devrait baisser, selon les projections, et une hausse correspondante est attendue dans le cadre des programmes de lutte contre le VIH et la tuberculose. Le montant total des dépenses prévues entre 2004-2006 au titre de ces cinq programmes ne représente que la moitié des dépenses du PIP pour la construction et l’équipement (avec une ventilation des dépenses du PIP selon la nature). En 2002, les montants dépensés pour équiper les hôpitaux et les centres de santé sous le chapitre « subventions aux actions » étaient plus élevés que les dépenses pour chacun de ces cinq programmes. En 2003, les dépenses engagées pour la fourniture de dialyse à des patients sélectionnés au CNHU représentait la moitié des dépenses du programme de lutte contre le paludisme (285 millions FCFA et 928 millions de FCFA, respectivement). Les dépenses par habitant pour les programmes susmentionnés ont été insignifiantes en 2002. En termes absolus et en tant que parts du budget total, ces dépenses ne semblent pas faire l’objet d’une grande priorité.

Le profil des dépenses actuelles et futures au titre de ces programmes importants de santé publique semble être façonné par la disponibilité des fonds provenant des bailleurs, au lieu d’obéir à des priorités en matière de santé nationale. La contrepartie nationale du PIP pour ces cinq programmes devrait diminuer de près de moitié en 2006. Bien que le paludisme soit l’une des principales causes de morbidité et de mortalité, particulièrement chez les enfants (aussi bien directement qu’indirectement, par l’anémie), il a représenté environ 2 à 3 pour-cent des dépenses du PIP sur financement extérieur en 2002 et 2003, un taux qui, selon les projections, devrait passer à environ 7 pour-cent en 2004 et 2005. On estime toutefois que la part du programme paludisme dans les ressources nationales devrait chuter de 18 pour-cent en 2002 à 7 pour-cent en 2006. Les dépenses en matière de santé familiale ont bénéficié de financements extérieurs mais en dépit d’une régression prévisible de ce type de financement, aucune augmentation parallèle des financements nationaux n’est envisagée. Par ailleurs, la part du VIH va presque doubler, sous l’impulsion de la hausse des financements nationaux et internationaux. Ces dotations budgétaires actuelles et futures semblent ne pas être en phase avec les problèmes sanitaires existants, notamment la forte prévalence du paludisme, la faible utilisation des contraceptifs, les taux élevés de mortalité maternelle et des taux de prévalence du VIH relativement faibles. La part des programmes de vaccination se maintient au même niveau en raison d’un appui financier extérieur régulier.

Il faut également relever que certaines des causes principales de mortalité et morbidité juvénile ne bénéficient d’aucune attention dans un programme spécifique. Il s’agit notamment des infections respiratoires sévères et de la malnutrition. Plus est, des progrès pourraient également être accomplis dans la lutte contre certaines affections telles que la diarrhée à travers une approche multisectorielle alliant l’approvisionnement en eau potable et l’éducation à l’hygiène et à la santé.


Tableau 4.14: Dépenses réalisées dans le cadre des programmes de santé verticaux (% des dépenses PIP totales)
200220032004*20052006Nat.Ext.TotNat.Ext.TotNat.Ext.TotNat.Ext.TotNat.Ext.TotPaludisme17,92,310,59,63,46,49,69,49,57,98,68,27,23,66,0VIH10,80,76,014,31,87,910,013,011,48,210,89,27,518,511,2Tuberculose0,80,50,61,40,50,91,13,01,90,03,11,21,43,42,1Santé familiale0,817,28,61,322,612,21,010,35,31,410,95,01,111,84,7Vaccination1,29,14,91,38,85,20,910,95,51,011,44,91,012,44,9Tous les 5 programmes31,329,830,627,937,132,622,546,533,618,644,828,518,249,729,0*Basé sur les chiffres réels jusqu’en 2003, et sur ceux du budget à partir de 2004.
Source: Données PIP, Ministère du Plan.


Utilisation des hôpitaux et centres de santé publics
Les taux d’utilisation des différentes catégories d’hôpitaux varient énormément selon le niveau et la région. Ces taux ont un impact sur les coûts de l’unité hospitalière et permettent de mesurer l’efficacité d’ensemble de l’hôpital, deux domaines dans lesquels l’information fait cruellement défaut au Bénin. Même les données sur le taux d’utilisation ne sont ni exhaustives ni totalement fiables, mais quelques conclusions provisoires peuvent être tirées.

Le taux d’utilisation des lits dans tous les hôpitaux de référence de deuxième niveau (CHD) n’excède pas 50 pour-cent quelle que soit la région considérée, avec une moyenne de 33 pour-cent pour l’ensemble des régions, ce qui traduit des faiblesses au niveau du système de référence à la base. Dans l’Atacora, le taux d’occupation des lits a atteint 15 pour-cent (tableau 4.15). Les patients sont envoyés dans un hôpital de référence principalement pour des complications obstétricales et les maladies de la petite l’enfance (particulièrement l’anémie), et le faible taux d’occupation des lits dans les CHD met en exergue la difficulté à diagnostiquer correctement ces affections aux niveaux inférieurs, et les problèmes liés à l’accès des patients aux niveaux supérieurs immédiats. Par contre, le taux d’occupation au CNHU (niveau tertiaire) était de 74 pour-cent. La durée moyenne d’une hospitalisation était d’environ 10 jours au CNHU, et de moins de 5 jours dans tous les autres CHD. Le taux d’utilisation élevé du CNHU est probablement également dû à l’absence d’hôpital de niveau secondaire dans l’Atlantique/ Littoral. L’utilisation des lits au CNHU varie selon les spécialités, allant de 131 pour-cent en néonatalogie et 83 pour-cent en chirurgie à 51 pour-cent en cardiologie et 49 pour-cent en ophtalmologie.

Tableau 4.15: Principaux indicateurs d’utilisation du CNHU et des CHD 2002
Nombre de litsNombre de jours d’hospitalisation Taux d’utilisation des lits (en %)CHD Atacora119664515CHD Borgou1342303247CHD Mono1001671446CHD Oueme3925368838CHD Zou4053960227Total CHD115013968133CNHU*59115897374*Compte tenu de l’absence de CHD dans l’Atlantique/Littoral, le CNHU sert à la fois de CHD pour cette région (référence de second niveau), et de référence de troisième niveau pour les patients venant des CHD à travers le pays.
Source: Annuaire 2002

L’utilisation des services comportant hospitalisation dans les centres publics périphériques est aussi très faible; des données partielles révèlent que le taux d’utilisation dans les hôpitaux privés gérés par des organisations religieuses est bien meilleur que dans les hôpitaux publics de zone et dans les CSC. La plupart des hôpitaux publics de zone et des CSC ont un taux d’occupation des lits inférieur à 30 pour-cent. En 2002, un hôpital de zone de l’Atacora avait un taux d’occupation des lits de 12 pour-cent, alors que le taux pour un CSC était de 7 pour-cent. En revanche, le taux d’occupation dans les hôpitaux privés oscille entre 50 pour-cent et 90 pour-cent. Bien que ces données ne soient disponibles que pour 26 centres, elles sont révélatrices des carences notoires qui devraient faire l’objet d’une analyse approfondie. Il n’est pas clairement établi, par exemple, que les centres publics et privés accueillent la même clientèle: par exemple, la durée moyenne d’une hospitalisation était de 2 è 5 jours dans les centres publics et de 3 à 10 jours dans les institutions privées.

Hormis les revenus et la formation (qui influent sur la décision de rechercher les soins de santé), les tarifs, coût d’opportunités et la qualité des soins déterminent fortement le choix des prestataires de soins. Il ressort de plusieurs travaux de recherche que ces trois derniers facteurs jouent un rôle important dans la décision de se faire soigner dans un centre de santé privée ou de consulter un tradi-praticien plutôt que de se rendre dans une structure de santé publique. Bien que les prix des médicaments et les services doivent être fixes dans les infrastructures publiques, ils varient généralement d’un centre à l’autre; en outre, les patients sont souvent obligés d’acheter des médicaments à un prix plus élevé que les prix officiels. La prescription de nombreux médicaments et examens médicaux dans les centres publics (identifiée plus haut comme un moyen d’augmenter les recettes) renchérit également les coûts pour le consommateur. Le tarif dans une structure publique peut donc être comparable à celui pratiqué dans les centres privés (gérés par des organismes religieux).

Les coûts élevés des traitements dissuadent les ménages pauvres de recourir aux soins de santé. Selon l’évaluation de la pauvreté réalisée par la Banque mondiale, en 1999, le coût pour le patient du traitement d’un cas de maladie allait d’environ 500 FCFA à 1 500 FCFA (soit 1-3 $EU) par visite ambulatoire dans les dix centres couvert par l’étude, y compris le coût des médicaments prescrits. Ce montant représentait approximativement 10 pour-cent des dépenses annuelles non alimentaires en zone rurale. Au cours de la même année, les dépenses de santé des pauvres ont été estimées à environ 2000 FCFA par équivalent adulte et par an en milieu rural. Ainsi, même en excluant les coûts des visites prénatales et l’accouchement assisté, les ménages ruraux ne peuvent se permettre qu’une à deux visites par an. L’étude montre également que les dépenses de santé sont particulièrement faibles chez les citadins pauvres, voire plus modestes que chez les ruraux pauvres (environ 500 FCFA par équivalent adulte, par an), puisque les citadins doivent davantage pour le loyer et d’autres besoins essentiels.

Le mode de paiement, particulièrement important pour les traitements très coûteux tels que les hospitalisations, est un autre facteur qui influe sur la décision de se faire soigner et sur le choix du prestataire. Dans les infrastructures publiques, des montant substantiels sont exigés à titre d’avance avant le début du traitement; parfois, l’avance dépasse le coût total éventuel du traitement. En revanche, les centres privés gérés par des religieux tout comme les tradi-praticiens offrent des facilités de paiement (acomptes ou versement en nature) que les personnes plus pauvres trouvent plus adaptées à leurs revenus. Cet aspect est très important surtout pour les hospitalisations. Selon une étude récente, le coût total d’un accouchement dans les hôpitaux publics varie en moyenne entre 15 $EU pour un accouchement spontané et 256 $EU pour un accouchements avec complications graves. Bien que ce montant inclue le coût du transport et les frais non médicaux durant le séjour à l’hôpital, la plupart des dépenses ont concerné les médicaments, les services professionnels et les interventions chirurgicales; les tarifs payés à l‘hôpital représentaient environ 65 pour-cent des frais médicaux. Le tarif pour un accouchement spontané était de 3 $EU au CHD et de 6 $EU à l’hôpital national; mais le tarif d’une césarienne ou d’autres opérations variaient énormément (de 20 à 42 $EU au CHD et 43 à 129 $EU au CNHU). Le tarif global d’un accouchement spontané s’élevait à environ 2 pour-cent des dépenses annuelles en liquide d’un ménage; mais un accouchement avec complications graves pouvait coûter l’équivalent de 34 pour-cent des dépenses du ménage. Les facilités de paiement offertes par les hôpitaux privés atténuent les effets de dépenses potentiellement catastrophiques, un mécanisme qui n’a pas encore été instauré dans le secteur public.

La mauvaise qualité des soins dans les infrastructures de santé du Bénin est bien documentée et contribue à leur faible utilisation, malgré le développement des infrastructures. La qualité des soins couvre plusieurs aspects, dont la disponibilité d’un personnel compétent; la motivation du personnel et la disponibilité de médicaments essentiels, les équipements et les fournitures, ainsi que les délais dans le flux des patients. Une autre étude récente menée à travers le pays sur la maternité sans risques et qui portait sur cinq hôpitaux du Bénin a révélé que les niveaux de compétence (mesurés par un test couvrant six domaines) sont faibles et que les différences de compétence par niveau professionnel sont peu marquées. Alors que ces résultats sont similaires à ceux d’autres pays, le score du Bénin est particulièrement faible en ce qui concerne l’établissement de rapports médicaux, surtout chez le personnel professionnel. La supervision du travail était insuffisante dans la plupart de cas observés et peu de personnel se lavait les mains avant de procéder à un accouchement. Enfin, l’attente après l’arrivée à l’hôpital était longue, notamment à l’hôpital régional de référence (le CHD), où les malades devaient patienter près d’une heure avant d’être examinés. Par contre, à l’hôpital national, la période d’attente était juste de 18 minutes. Par ailleurs, le diagnostic en cas de complications obstétricales n’était pas rendu dans des délais raisonnables.

Besoin de financements des services de santé pour contribuer aux Objectifs du Millénaire

Atteindre les Objectifs du Millénaire de santé reste un important défi a relever. Il existe quatre OMD relatifs à la santé qui peuvent être parfaitement mesurés pour le Bénin: la vaccination contre la variole, les soins néonatals par un personnel compétent, la fièvre provoquée par le paludisme et l’utilisation des contraceptifs modernes. Concernant les trois premiers indicateurs, les niveaux actuels sont adéquats mais les progrès sont lents en raison des difficultés à atteindre les populations non couvertes. L’utilisation des contraceptifs modernes progresse rapidement, mais partant d’un faible niveau, l’objectif ne sera certainement pas atteint d’ici à 2015. Une évaluation exhaustive des progrès envisagés par région et par quintile a montré que nombre de régions pauvres (Atacora, Couffo) seront très loin des objectifs. Plus particulièrement, une forte proportion de pauvres n’aura pas accès à la couverture de base: même d’ici à 2015, seuls 60 pour-cent des personnes les plus pauvres auront accès à la vaccination contre la variole ou des accouchements assistés par un agent qualifié. Ces estimations sont basées sur des projections des tendances antérieures, en utilisant les méthodes linéaires et non linéaires.

La contribution du secteur santé aux Objectifs du Millénaire peut cependant être significative si les financements disponibles sont stratégiquement orientés vers l’amélioration de l’offre et surtout l’augmentation de la demande pour des services à haut niveau d’impact. L’annexe 4.2 présente les estimations des besoins de financements, selon une modèle de simulation.

La mise en place de l’ensemble des cinq étapes de renforcement des services de santé au Bénin est estimée devoir atteindre environ 19 $EU par personne en 2015 et 12 $EU par personne par an sur la période 2005-2015, soit environ le double de la dépense de santé totale et le triple de la dépense publique de santé de 2004  (diagramme A4.1 dans l’annexe 4.2). Doubler la dépense de santé actuelle en ciblant essentiellement le renforcement de la demande pour les services de santé tant communautaires que professionnels devrait aboutir a atteindre les Objectifs de Millénaire en terme de santé, incluant la provision d’anti-rétroviraux aux malades du SIDA, en tablant sur une stabilisation de l’infection a VIH au niveau de prévalence actuelle. L’objectif de réduction de la mortalité infanto-juvenile de 2/3, celui de réduction de l’impact du paludisme et celui de stabilisation de la prévalence VIH pourrait cependant être obtenu a moindre coût (soit 6.92 $EU par personne et par an en 2015 et 3.68 $EU par personne et par an entre 2005 et 2015), avec la mise en place des trois premières étapes en augmentant la dépense totale de santé d’environ 40 pour-cent et la dépense publique de 90 pour-cent. Des incertitudes subsistent également sur l’impact potentiel des services sur la mortalité maternelle.

Gestion des dépenses publiques

Le budget-programme du secteur santé est structuré en cinq programmes mais les objectifs de certains de ces programmes ne semblent pas bien définis et le regroupement des lignes budgétaires classiques au sein de ces programmes manque de logique. Le bien fondé des programmes 4 et 5 (programmes de santé publique avec des objectifs clairement identifiés) est évident. En ce qui concerne les autres programmes, la logique est moins claire. Par exemple, le programme 1 (restructuration de la base de la pyramide et renforcement des services de santé) absorbe les deux tiers de l’ensemble des travaux de construction. Le programme 2 (financement, mobilisation et amélioration de la gestion des ressources) englobe presque 90 pour-cent de toutes les dépenses de personnel et la majeure partie budget de fonctionnement. Le programme 3 (prévention des maladies, contrôle et amélioration de la qualité des soins) inclut les dépenses de fonctionnement du CNHU mais pas ceux du CHD, qui sont probablement incorporés dans le chapitre "autres charges de fonctionnement" au sein du programme 2. D’autre part, certains travaux de construction pour le CHD sont regroupés dans le programme 3 (et non le programme 1).

Tableau 4.16: Structure de la programmation du budget-programme 2004-2006
Infrastructure (construction & équipement)PersonnelBiens et servicesSubventions d'exploitationaxe 1 Restructuration de la base de la pyramide sanitaire et renforcement des services de santé 67.4%7.1%18.1%25.2%axe 2 Financement, mobilisation et amélioration de la gestion des ressources2.9%87.4%40.2%30.2%axe 3 Prévention, contrôle et amélioration de la qualité des soins 24.4%4.4%15.5%44.6%axe 4 Prévention et contrôle des maladies prioritaires, y compris le paludisme, IST/sida et tuberculose4.0%1.1%21.8%0.0%axe 5 Promotion de la santé familiale 1.2%0.0%4.4%0.0% Total100.0%100.0%100.0%100.0%Pourcentage du total final20.1 %21.1%39.5%19.3%Note: Dans l’axe 3, la colonne des Biens et Services inclut également 960 millions de FCFA pour les " 'Transferts et études".
Source: Budget-programme 2004-2006

Le renforcement des capacités de gestion financière et l’obligation de rendre compte des hôpitaux et des centres de santé est indispensable pour promouvoir l’efficacité des dépenses publiques. Tous les centres de santé du Bénin gèrent des fonds provenant de diverses sources, mais les comptes sont encore tenus de manière hasardeuse et ne sont pas audités régulièrement. Malgré la disponibilité des données financières et d’autres informations pour chaque centre, elles ne sont pas utilisées pour améliorer la qualité des services de santé, la productivité des agents de santé ou la viabilité financière des centres. La responsabilité des COGEC/COGES à l’égard de l’ensemble de la communauté est limitée; dans de nombreux cas, les élections ne sont pas tenues régulièrement et les cas d’indélicatesse financière ne sont pas dénoncés.

La capacité de gestion du secteur de la santé est faible, du niveau national aux centres, résultant à la fois de l’inadéquation du personnel (à la fois en nombre et sur le plan des compétences) et des pouvoirs et responsabilités des différentes unités. Au niveau du Ministère, la capacité à planifier, réaliser et gérer des programmes est inadéquate, le personnel est insuffisant et la qualité de ses services laisse à désirer. Bien que les services de santé aient été officiellement décentralisés au niveau de la zone, la répartition du personnel et des budgets ne correspondent nullement à cette évolution; la majeure partie du budget est gérée soit par le centre soit par les unités administratives régionales, qui ont chacune désormais en charge deux départements. La structure et la composition de l’unité administrative régionale correspondent à celles du niveau central et ne sont pas conçues pour appuyer la décentralisation des services de santé. Au centre de santé, les compétences de base font défaut, par exemple dans le domaine de la comptabilité de la gestion des stocks (de médicaments). Ces tâches sont souvent effectuées par un agent de santé sans qualification. Les COGES/COGEC manquent de personnel compétent ou rémunéré pour gérer les finances.

La redéfinition de la politique des ressources humaines peut permettre d’accroître l’efficacité des dépenses publiques. Les déséquilibres manifestes au niveau des médecins et autres personnels entre les régions signifient qu’un accent sur l’accroissement des ressources hors personnel en faveur de certains départements ne suffira pas pour améliorer les résultats. Le Gouvernement élabore actuellement, dans le cadre du PRSC, une politique des ressources humaines axée particulièrement sur les zones rurales. L’aspect le plus important de cette politique consistera à mettre en place un cadre incitatif approprié. La pratique selon laquelle les professionnels de la santé à dispenser des services à caractère privé, pour augmenter leurs revenu de façon sensible, est plus répandue en zone urbaine et dans des régions les plus riches.

Le Gouvernement envisage également d’utiliser dans certaines zones des contrats avec le secteur privé basés sur la performance, mais leur efficacité dépendra de la capacité à bien gérer ces contrats. Le système statistique actuel n’est pas très fiable au regard des résultats, et les données des DHS ne sont disponibles qu’après de très longs délais. Bien que le Ministère de la Santé publique ait créé une cellule de gestion et d’évaluation, le démarrage de ses activités a été plutôt lent, une fois de plus en raison du manque de compétences. Il faudra insister sur certains indicateurs clés de gestion à tous les niveaux des service de santé, afin de mettre en place des procédures spécifiques de collecte de données et d’utilisation de l’information dans la prise de décision; les gestionnaires de santé à divers niveaux ont également devront aussi être formés dans leur domaine.

Recommandations

Le Bénin est en retard sur ses ODM en matière de santé et la perspective de les atteindre d’ici à 2015 paraît difficile.

La composition des dépenses de santé doit changer et s’orienter davantage vers la lutte contre les principales causes de mortalité et de morbidité en renforçant à la fois les programmes verticaux et le système de santé à la base de la pyramide. La réduction de la charge de morbidité du paludisme, la diarrhée, l’anémie et la tuberculose ainsi que la mortalité infantile et maternelle constituent les principales priorités en matière de santé. La politique de dépenses publiques devrait mettre l’accent sur: (i) l’accroissement du niveau d’affections de fonds aux programmes verticaux de santé publique pour les principales maladies, particulièrement le paludisme; (ii) le développement des programmes multisectoriels (couvrant l’éducation à la santé, la nutrition et l’hygiène publique); (iii) le renforcement de la transparence et l’accroissement de la dotation des centres périphériques (de l’hôpital de zone vers le bas); (iv) l’assurance de ressources appropriées pour le traitement des maladies de la petite enfance, les soins prénatals et néonatals et les services d’urgence obstétricale; et (v) l’investissement dans les systèmes de surveillance des maladies, ainsi que les mécanismes de suivi-évaluation afin de faire face aux épidémies et d’augmenter la disponibilité des ressources dans des zones précises.

Le renforcement du système de référence, surtout au niveau des CHD et particulièrement les services de traitement des complications obstétricales et de l’anémie chez les enfants demeure une priorité en matière de réduction de la mortalité maternelle et la mortalité post-natale. Ces interventions devraient inclure des formations ciblées du personnel de santé dans les centres de premier contact pour identifier les patients à haut risque, la création de systèmes permettant à ces patients d’être transférés rapidement au centre de référence, réduisant ainsi les délais d’admission et de traitement des patients au centre de référence. Les compétences interpersonnelles du personnel de santé publique, particulièrement son attitude à l’égard des femmes doivent être améliorées. L’attention devrait porter sur le renforcement des liens entre le CSA/CSC et le CHD (hôpital de référence de second niveau) qui devra accueillir la majorité des patients mais qui est actuellement largement sous utilisée.

La réforme de la politique de ressources humaines du secteur de la santé est nécessaire afin d’assurer l’efficacité de l’utilisation des ressources publiques, notamment au niveau périphérique; les problèmes relatifs à la rémunération, au plan de carrière, au développement professionnel et à la répartition de la main d’œuvre sanitaire doivent être sérieusement examinés. Un accroissement des ressources ne peut améliorer la qualité des services de santé au niveau périphérique et au niveau du CHD à moins de corriger les déséquilibres dans la répartition du personnel. Il faudrait modifier le cadre incitatif notamment le système actuel de compensations et d’autres incitations (telles que l’éligibilité à une formation de niveau 3ème cycle universitaire, des promotions après minimum d’années de service en zone rural). Afin de mettre en place un cadre incitatif pratique, il est nécessaire de bien cerner les liens entre les professionnels de la santé publique et le secteur privé (formels et informels) qui déterminent la rémunération globale des personnels de santé en zones urbaine et semi-urbaine. Les règles déontologiques dans les différents centres sanitaires et les besoins en formation devront tenir compte des réalités notamment de la disponibilité des ressources humaines.

Les subventions doivent cibler des services et des groupes de gens spécifiques en réduisant les tarifs et en introduisant des innovations. Cette initiative devra s’accompagner d’efforts visant à réduire le coût total des traitements en encourageant l’utilisation rationnelle des médicaments et des protocoles de traitement appropriés. A cet égard, les services associés aux maladies de la petite enfance et à la mortalité maternelle, pour lesquels les taux d’utilisation sont élevés, devront être promus au rang de priorité. Outre les paiements effectués par les patients, le coût total d’un traitement devra être estimé et son accessibilité financière évaluée en tenant compte du budget des ménages. Les interventions devront principalement porter sur (i) la baisse des tarifs dans les centres périphériques et les centres de référence pour certains services et (ii) le changement des méthodes de prescription de médicaments et/ou du protocole du traitement qui contribue à la hausse des coûts (public et privé). Il faudrait envisager des modes de paiement flexibles dans les systèmes de santé publics et les systèmes d’assurance. Une analyse de la structure de fixation des prix dans les centres publics et privés est nécessaire pour établir des tarifs et modes de paiement différentiels.

Il est nécessaire d’accroître la demande de services publics de santé en renforçant les services d’assistance sociale des centres de santé pour des soins préventifs et l’information à la santé. L’éducation à la santé et à l’hygiène, ainsi que des campagnes de sensibilisation n’ont pas reçu l’attention qu’elles méritent. Elles devraient faire partie du mandat des centres de santé, et être suffisamment financées et suivies pour assurer qu’elles aient un impact.

Il faut davantage de transparence et d’obligation de rendre compte dans la gestion de fonds publics destinés aux centres périphériques. Il serait judicieux d’informer la communauté sur les ressources affectées à chaque centre et sur la façon dont elles sont dépensées. Par exemple, les montants de crédits délégués prévus pour chaque centre pourraient être rendus publics et décaissés dès l’adoption du budget. Les communautés devraient également être informées des types de services offerts (y compris les bénéfices escomptés), des normes de services et des standards de qualité.

Afin de pouvoir améliorer la capacité des COGES et des COGEC à gérer la prestation des services de santé, il faut mieux comprendre leur dynamique et leur comportement. Bien qu’ils soient officiellement considérés comme des établissements publics de santé, les centres de santé périphériques peuvent être considérées comme étant en fait des entités subventionnées par les fonds publics mais fonctionnant selon des principes très proches de ceux du marché. Cependant, malgré l’augmentation des recettes en provenance de la communauté (et de plus en plus du Gouvernement) et dans certains cas, l’accumulation de fonds importants, ces centres n’ont ni contribué à étendre les services de santé, ni amélioré leur qualité de manière significative. Il est indispensable de mieux comprendre le cadre institutionnel de ces institutions communautaires afin d’élaborer des plans pour (i) la formation en gestion des ressources; (ii) l’analyse et l’utilisation de données pour la prise décision; et (iii) la comptabilité.

La passation de contrats avec de prestataires de services privés, dont les taux d’utilisation seraient plus élevés et les coûts unitaires plus faibles, devraient être envisagée sur une base pilote et les résultats de l’expérience soigneusement évalués. Si d’une part cette option permet de réduire les coûts, il ne faudrait d’autre part pas sous-estimer le travail supplémentaire imposé aux gestionnaires de santé pour développer et gérer les contrats. Des compétences spécifiques sont requises pour fixer et gérer les prix/tarifs et les objectifs de rendements. Des structures publiques de santé de comparaison fonctionnant avec des niveaux de ressources similaires devraient être sélectionnés pour évaluer l’expérience pilote.

La structure du budget-programme devra être révisée. Une des possibilités consiste à réorganiser les programmes selon le type de services (services hospitaliers à divers niveaux, centres périphériques, programme de santé publique). Tous les coûts (de fonctionnement et d’investissement) associés à chaque programme devront être affectés au service concerné. Cette affectation introduira davantage de transparence dans l’utilisation de nombreuses lignes budgétaires spéciales « fourre-tout ». Elle montrera également les montants affectés aux différents niveaux du système de santé. Il sera utile de développer des indicateurs spécifiques de performance en matière de résultats pour ces services. Le budget programme devrait également évaluer la performance des hôpitaux et centres recevant des financements publics.
Annexe 4.1
Flux de patients à travers le système de santé




Annexe 4.2

Atteindre les Objectifs du Millénaire: coût et impact potentiel de différentes stratégies de renforcement des services

Atteindre les Objectifs du Millénaire de santé reste un important défi a relever. La contribution du secteur santé aux Objectifs du Millénaire peut cependant être significative si les financements disponibles sont stratégiquement orientés vers l’amélioration de l’offre et surtout l’augmentation de la demande pour des services à haut niveau d’impact tels l’utilisation des moustiquaires imprégnées, le planning familial et la supplémentation en vitamine A, ou le traitement plus systématique des infections respiratoires de l’enfant. Quelle pourrait être cette contribution, quel en serait le coût et quel impact pourrait –il en être attendu ?

Cette section tente de répondre a ces trois questions en estimant le coût et l’impact potentiel de stimuler la demande pour certain services clés – tant préventifs, promotionnels que curatifs- afin d’atteindre les objectifs de santé du Millénaire. Plus particulièrement:
Quels montants additionnels serait-il nécessaire de mobiliser pour améliorer l’utilisation des services de santé a l’horizon 2015, en tentant compte du contexte géographique, humain et institutionnel du Bénin?
Quels résultats en terme de couverture effective avec des interventions a haut niveau n’impact sur la mortalité infanto-juvenile, la mortalité maternelle, le paludisme, le SIDA et la malnutrition peuvent-ils être raisonnablement atteints en dépensant plus mais surtout en dépensant mieux?
Quel impact sur les Objectifs du Millénaire peut-il être attendu de l’augmentation de la couverture avec ces interventions de santé essentielles, ceci a la lumière des données les plus récentes de la littérature tant internationale que nationale?

Atteindre les objectifs du Millénaire implique une expansion de la capacité de production et d’offre de services de santé au Bénin, mais surtout le mise en place de mécanismes de soutien à la demande pour ces services en particulier par les populations rurales, les groupes les plus pauvres, les femmes et les enfants. Sur la base du Plan de Développement Sanitaire et du CDMT 2005-2007 du secteur santé, il est possible de définir cinq étapes d’expansion des services de santé au Bénin.

Ces étapes correspondant au développement du système de santé on été utilisées pour définir les hypothèses de couverture, de coût et d’impact, chaque étape permettant de progressivement renforcer l’offre et la demande pour des services de santé. L’estimation des coûts et de l’impact additionnel de la mise en place de ces interventions a été effectuée a l’aide d’un outil de simulation, sur la base des données du chapitre 4 de ce rapport et des enquêtes de santé.

Les résultats de l’exercice de simulation sont présentés dans la diagramme A4.1. La mise en place de l’ensemble des cinq étapes de renforcement des services de santé au Bénin est estimée devoir atteindre environ 19 $EU par personne en 2015 et 12 $EU par personne par an sur la période 2005-2015, soit environ le double de la dépense de santé totale et le triple de la dépense publique de santé de 2004. Doubler la dépense de santé actuelle en ciblant essentiellement le renforcement de la demande pour les services de santé tant communautaires que professionnels devrait aboutir a atteindre les Objectifs de Millénaire en terme de santé, incluant la provision d’anti-rétroviraux aux malades du SIDA, en tablant sur une stabilisation de l’infection a VIH au niveau de prévalence actuelle. L’objectif de réduction de la mortalité infanto-juvenile de 2/3, celui de réduction de l’impact du paludisme et celui de stabilisation de la prévalence VIH pourrait cependant être obtenu a moindre coût (soit 6,92 $EU par personne et par an en 2015 et 3,68 $EU par personne et par an entre 2005 et 2015), avec la mise en place des trois premières étapes en augmentant la dépense totale de santé d’environ 40 pour-cent et la dépense publique de 90 pour-cent. Des incertitudes subsistent également sur l’impact potentiel des services sur la mortalité maternelle.

Les cinq étapes sont présentés en détail ci-dessous.

L’étape 1, soit le renforcement des capacités de stratégie avancée devrait coûter en moyenne 1.03 $EU par personne par an pour atteindre un maximum de 1.50 $EU en 2015. Cette stratégie contribuerait à réduire la mortalité infanto-juvénile d’environ 16 pour-cent d’ici en 2015 grâce à une meilleure couverture des enfants en vaccination, la supplémentation en vitamine A mais aussi une amélioration de l’utilisation de la contraception, des activités prénatales et de la prévention de la transmission du SIDA de la mère a l’enfant. Les coûts additionnels incluent la mise a disponibilité des principaux intrants (véhicules, mobylettes, vaccins, matériels de vaccinations, chaîne de froid, micro-nutriments, contraceptifs injectables etc.), les activités d’IEC et des subventions a la demande ciblées.

L’étape 2, l’information et la mobilisation sociale pour un changement des comportements constitue la principale stratégie pour améliorer la santé des enfants à travers l’amélioration des pratiques au niveau des ménages et des communautés, l’information et l’éducation des mères mais aussi pour stimuler la demande de soins, en particulier a travers le programme de mise ne place des agents de santé communautaires mais aussi du programme de marketing social. Cette approche aurait un impact potentiel majeur sur la mortalité infanto-juvenile la réduisant d’environ 42 pour-cent -largement du fait de l’utilisation des moustiquaires imprégnées, une amélioration de l’allaitement et de la gestion de la diarrhée. Cette étape entraînerait une augmentation des coûts de 1,89 $EU en moyenne par personne et par année entre 2005 et 2015 avec un pic à 2,53 $EU en 2015. Les coûts incluent les compensations pour les agents communautaires, les différents consommables, les activités d’information, de supervision et de monitoring ainsi que des subventions ciblées a la demande

L’étape 3, l’expansion et l’amélioration des soins de niveau primaire ainsi qu’une augmentation de leur utilisation appellera une augmentation des dépenses de santé d’environ 2.14 $EU par personne et par an atteignant 3.14 $EU 2015 pour une réduction de la mortalité infantile d’environ 41 pour-cent et de la mortalité maternelle de 25 pour-cent. Cette étape contribuera à une meilleure prise en charge des cas simple de paludisme et de tuberculose, a la prévention et au traitement des maladies opportunistes pour les malades du SIDA et la mise en place des soins obstétriques d’urgence de base. Elle visera principalement la réhabilitation des centres de santé et l’amélioration de la qualité des soins à travers la fourniture de consommables indispensables au PMA. Le redéploiement du personnel médical vers les zones les plus défavorisées constituera l’un des éléments décisifs de ce paquet d’interventions, de même que la mise en place des fonds pauvreté et ou les transferts aux mutuelles de santé pour le paiement des soins des indigents.

L’étape 4, l’expansion et amélioration des soins obstétricaux d’urgence et augmentation de l’utilisation des services de niveau secondaire constitue l’intervention qui vise principalement à réduire la mortalité maternelle et elle coûtera en moyenne 4,71 $EU par personne par an pour une réduction de la mortalité des mère d’environ 54 pour-cent et celui des enfants de 43 pour-cent. Cette étape améliorera l’accès des femmes enceintes aux structures de références mais également leur prise en charge en cas d’urgence obstétricale. Les coûts incluent la production, la rétention et la mise en place des mécanismes incitatifs-paiement sur base de la performance, primes de zones- pour les sage femmes et les médecins, les systèmes de transport et la subvention aux fonds pauvreté et/ou aux mutuelles obstétricales.

L’étape 5, l’expansion et amélioration des soins chroniques et du niveau de référence fait appel à une hausse du budget de la santé d’environ 6,38 $EU par personne par année sur la période 2005 – 2015. Cette étape qui a pour but d’améliorer et revitaliser les soins du deuxième niveau de référence permettra une meilleure prise en charge des maladies chroniques notamment chez les sujets souffrant de formes graves de tuberculose, de paludisme et traitement des malades du SIDA, incluant le coût des anti-retro viraux, de l’amélioration des capacités de laboratoire et de la capacité de deuxième référence.

Diagramme A4.1: Besoin de financements des services de santé pour contribuer aux Objectifs du Millénaire
Etapes Réduction de la mortalité infanto-juvenile (1)Réduction de la mortalité maternelle (1)Nutrition, VIH et paludisme











Etape 1: Renforcement des capacités de stratégie avancée16%4%TPI
CTV VIH PMTCT
Vitam A, FAFEtape 2: Information et mobilisation sociale pour un changement des comportements 58%5%Condoms
CCC
Moustiquaires
Ttt a domicile
Allaitement
ComplementsEtape 3: Expansion et amélioration des soins de premier niveau et augmentation de l’utilisation 72%25%Ttt du paludisme

Prevention et tt des maladies opportunistesEtape 4: Expansion et amélioration des soins obstétricaux d’urgence et augmentation e l’utilisation des services de niveau secondaire 78%54%Reference
Paludisme complique Etape 5: Expansion et amélioration des soins chroniques et du niveau de référence 79%75% (2)HAARTIn 2004 $EUCumulatif
littérature pas affirmative

Chapitre 5

Approvisionnement en eau et assainissement en milieu rural

Introduction
L’accès à l’eau potable est l’une des grandes priorités de la stratégie de réduction de la pauvreté du Gouvernement de la République du Bénin. L’objectif du Gouvernement, qui s’inscrit dans la poursuite des Objectifs de développement pour le millénaire (ODM) est de réduire de moitié d’ici à l’an 2015 la proportion de la population n’ayant pas accès à l’eau potable salubre. Sa réalisation constitue un défi majeur pour le Bénin et des ressources financières considérables devront être allouées aux secteurs prioritaires.

Bien que l’eau potable et l’assainissement soient des biens privés, les effets positifs sur la santé publique découlant de la consommation d’eau potable et d’un meilleur assainissement constituent une bonne raison pour l’intervention du secteur public. D’autre part, toute intervention dans ce domaine pourrait également avoir des effets négatifs, comme la dégradation de l’environnement due à la pollution ou à l’épuisement excessif des ressources en eau souterraine qui, apparemment, ne sont pas importants à l’heure actuelle au Bénin. L’accès à l’eau potable et aux infrastructures d’assainissement, et une amélioration des conditions et pratiques d’hygiène peuvent réduire la mortalité infantile et la morbidité en général, en atténuant l’impact des maladies d’origine hydrique. Ces résultats sont très importants pour le Bénin à cause de leur impact sur les conditions de vie des jeunes filles et des femmes. Ils pourront entraîner un relèvement des taux de scolarisation des filles dans le primaires en éliminant une corvée majeure dans leur emploi du temps. Il est donc clair que les efforts dans les domaines de l’eau potable et de l’assainissement pourront ainsi également faciliter la réalisation des autres ODM.

En termes de quantité, il n’y a pas de risque global de pénurie d’eau au Bénin, même à très long terme: la demande est actuellement négligeable au regard des ressources disponibles. Mais il y a des problèmes dans la distribution de l’eau dans le temps et dans l’espace, auxquels s’ajoutent de nouveaux problèmes environnementaux. Le volume global d’eau de surface disponible est estimé annuellement en moyenne à près de 13 milliards de mètres cube et la reconstitution des aquifères avoisine 1,8 milliard de mètres cube. Actuellement, seule une partie négligeable des ressources en eau (environ 1 pour-cent) est utilisée. Les ressources en eau disponibles sont suffisantes pour répondre aux besoins actuels et potentiels, même après l’intégration des demandes des autres secteurs).
Cependant, l’accès aux eaux souterraines et aux eaux de surface varie selon les régions. A titre d’exemple, le bassin sédimentaire côtier qui couvre 10 pour-cent de la superficie du pays, contient 32 pour-cent des ressources potentielles en eau de surface. Les renouvellements annuels varient en fonction du volume des précipitations sur l’année, auxquelles s’ajoutent d’autres facteurs climatiques. Ainsi, plusieurs années consécutives de pluviométrie en dessous de la moyenne peuvent mener à une baisse généralisée des réserves en eau contenues dans les aquifères. Le niveau des eaux de surface des fleuves et rivières fluctue également d’une année à l’autre. La moyenne des niveaux d’eau a baissé au cours des 20 dernières années et les variations saisonnières des apports d’eau sont essentiellement associées aux cycles de pluviosité annuels. A l’avenir, le Bénin pourrait être exposé à des problèmes de qualité de l’eau dans certaines régions à forte densité de population, surtout en zone urbaine, en raison de l’accroissement du niveau de contamination des ressources en eau.

Il existe plusieurs types de service possibles pour l’approvisionnement en eau et l’assainissement, qui vont des infrastructures privées en passant par des infrastructures de proximité desservant plusieurs ménages à la fois, aux branchements sur les réseaux d’adduction d’eau des zones urbaines. Les deux premiers types sont les plus importants en zones rurales. L’intervention du secteur public est une nécessité car elle peut aider à modeler la demande, notamment par le biais d’associations de voisinage, de façon telle qu’elle apporte une viabilité économique aux services de proximité. Cependant, l’intervention publique peut coexister avec des infrastructures destinées à des ménages individuels qui pourraient, en principe, s’approvisionner à travers le mécanisme du marché.

En 1992, le Bénin a adopté une nouvelle stratégie, fondée sur une approche liée à la demande, en matière d’approvisionnement en eau et pour les infrastructures d’assainissement dans les zones rurales (PADEAR—Programme d’appui au développement du secteur de l’approvisionnement en eau potable et de l’assainissement en milieu rural). Les investissements considérables, entamés au cours des années 80 dans le domaine de l’approvisionnement en eau potable, se sont poursuivis au cours des deux dernières décennies. Les efforts visant à améliorer l’hygiène privée et publique sont plus modestes et n’ont démarré que bien plus tard. L’approche liée à la demande adoptée par le PADEAR garantit l’implication des communautés dans le choix de technologies appropriées et dans le fonctionnement et l’entretien des infrastructures. Le rôle des ONG et du secteur privé dans la fourniture des biens et services constitue un autre aspect important de cette stratégie.

Malgré une longue tradition d’investissement public dans ce secteur, il n’y a jamais eu de revue des dépenses sectorielles. Cette toute première revue des dépenses relatives au secteur hydraulique du Bénin, examine les tendances et la composition des dépenses publiques, et suggère des voies et moyens d’accroître l’efficacité, l’équité et la réduction de la pauvreté. Elle présente également des alternatives et des mécanismes complémentaires aux financements publics, dans l’éventualité où ceux-ci s’avèreraient insuffisants pour la réalisation des ODM dans ce secteur.

Distinction entre zones rurales/semi-urbaines et zones urbaines

Délimitation des zones rurales et semi-urbaines
Selon le dernier recensement (2002), six millions de Béninois, sur une population totale de 6,8 millions d’habitants, vivent en milieux rural ou semi-urbain. Cette couche de la population constitue la cible de la Direction de l’Hydraulique (DH) dont le mandat officiel est d’assurer l’approvisionnement en eau des zones rurales et semi-urbaines (tableau 5.1). Le reste de la population est pris en charge par la Société Nationale des Eaux du Bénin (SONEB), chargée de l’approvisionnement en eau des zones urbaines. D’après cette classification basée sur le dernier recensement, 82 pour-cent de la population béninoise vit dans des zones peuplées de moins de 10.000 habitants, ce qui correspond à une population de 5.635.795 habitants à laquelle il faudrait ajouter 22 villes secondaires de plus 10.000 habitants chacune, qui s’additionnent à une population totale de 360.000 habitants n’ayant pas accès aux services de la SONEB.

Tableau 5.1: Zones d’intervention de la DH
Types d’habitatPopulation
(2002)Nombre de
villes/villages% de la population
totale du BéninAgglomérations de 10 000 à 45 000 habitants0,36 million225Agglomérations de 2 000 à 10 000 habitants2,91 millions88842Agglomérations de >2 000 habitants2,72 millions2 62140Total5,99 millions87Source: Cellule de la Banque de Données de la DH, 2003

Après le recensement de 2002, les chiffres concernant la population couverte par l’approvisionnement en eau potable montrent une tendance à la baisse qui indique par ailleurs une population rurale en rapide augmentation avec un taux de croissance plus élevé que celui prévu par les projections antérieures. Par conséquent, les indicateurs révisés présentés dans ce document ne sont pas conformes aux données utilisées jusqu’ici, basées sur les projections de croissance de la population tirées du recensement de 1992. Les chiffres utilisés dans le secteur, et dans cette analyse, proviennent du recensement de 2002 publié par l’Institut National de la Statistique et de l’Analyse Economique (INSAE). Les chiffres de population des années précédentes sont ajustés en conséquence.

Normes et terminologie utilisées dans le secteur
Les normes actuellement utilisées au Bénin sont un ouvrage d’AEP (équivalent en point d’eau - EPE) pour 250 personnes, sur la base de 20 l/jour/habitant et une distance de transport de l’eau de 500 mètres au maximum. Les normes appliquées dans la planification des activités du secteur, et surtout celles utilisées pour déterminer l’accès à l’eau potable, ont, cependant, été sujettes à des modifications au cours de la période considérée dans cette analyse. Jusqu’en 2000, la norme en vigueur était celle des 500 habitants par point d’eau (équivalent en point d’eau, EPE), mais, dans le souci d’améliorer les niveaux de service, cette norme a été ramenée à 250 habitants par point d’eau. Dans l’analyse qui suit, les estimations des taux de couverture pour la période 1997-2002 sont calculées sur la base de la nouvelle norme afin de permettre des comparaisons d’une année à l’autre.

En termes de norme par rapport au niveau de service, un forage équipé d’une pompe à motricité humaine (FPM) ou un puits moderne (PM), correspond ainsi à un équivalent point d’eau (EPE), alors qu’un poste d’eau autonome (PEA) équivaut à quatre EPE. Une borne fontaine publique dans un réseau d’adduction d’eau potable villageoise (AEV) est équivalent à 4 EPE. Le taux d’équipement désigne la population couverte par le nombre actuel des infrastructures d’approvisionnement en eau (qu’elles soient ou non opérationnelles), calculée sur la base des normes indiquées plus haut. Le taux de desserte désigne la proportion de la population bénéficiant d’infrastructures fonctionnelles.

Stratégie du secteur et cadre institutionnel

Stratégie nationale pour l’approvisionnement en eau et l’assainissement
L’approche fondée sur la demande, adoptée dans la stratégie nationale (PADEAR), est basée sur les quatre principes opérationnels suivants: (i) la décentralisation du processus de prise de décisions au bénéfice des communautés; (ii) la contribution financière des communautés au capital d’investissement initial et une participation entière des communautés au recouvrement des coûts (fonctionnement, entretien, et remplacement du matériel); (iii) la réduction des coûts de construction et d’entretien; et (iv) l’implication du secteur privé dans la construction, le fonctionnement et l’entretien, en mettant l’accent sur la promotion des entreprises nationales et locales. Deux autres principes, qui ne sont pas explicitement mentionnées dans le document de stratégie, constituent également des piliers de la stratégie nationale. Il s’agit de: (i) l’inclusion systématique de l’éducation à l’hygiène dans tous les programmes/projets ruraux d’approvisionnement en eau et (ii) la déconcentration de la DH ainsi que son évolution vers un organisme de facilitation et de régulation du secteur.

Presque tous les partenaires au développement du secteur ont adopté la stratégie nationale. Bien qu’il n’y ait pas de différences dans l’importance accordée à l’assainissement et à la mobilisation sociale, la stratégie est, en général, respectée par l’ensemble des partenaires. Cependant, l’émergence de nouveaux acteurs dans le cadre de la décentralisation pourrait fortement compliquer le mandat de la DH qui consiste à garantir le respect des principes de la stratégie nationale.

L’un des principaux bénéfices de la stratégie a été la reconnaissance par les communautés elles-mêmes de la valeur économique de l’eau et leur accord pour procéder au recouvrement des coûts (afin de couvrir à la fois le fonctionnement et l’entretien), par les utilisateurs eux-mêmes. La stratégie revêt d’autres avantages: (i) la réduction du nombre des différents types de pompes utilisées au Bénin. En 1992, il avait été convenu que seules quatre pompes manuelles de type VLOM (acronyme de Village level Operation and Maintenance, c'est-à-dire permettant le fonctionnement et l’entretien au niveau des villages) seraient installées en vue de réduire les problèmes associés à la disponibilité des pièces de rechange dans un marché fragmenté; (ii) l’émergence d’entreprises privées et d’ONG spécialisées dans les activités du secteur (entreprises de forage et de construction, cabinets de consultance, mécaniciens installés dans les villages, des ONG, etc.), et le retrait progressif du secteur public de la mise en œuvre des activités sectorielles; (iii) l’inclusion de la dimension genre dans les programmes et projets concernant l’approvisionnement en eau en milieu rural; (iv) l’inclusion systématique de l’éducation à la santé dans tous les projets d’approvisionnement en eau, et une collaboration rénovée entre la DH et les antennes régionales du Ministère de la Santé publique (Services de l’hygiène et de l’assainissement de base—SHAB); et (v) la déconcentration de certaines activités de la DH vers ses antennes régionales dénommées Services départementaux de l’hydraulique (SDH).

Malgré les résultats encourageants de ces 10 dernières années, la stratégie du PADEAR doit être revue afin d’améliorer la performance du secteur et d’identifier et de corriger ses faiblesses actuelles. Les questions importantes devant être abordées comprennent: (i) l’absence actuelle de critères utiles au ciblage des niches de pauvreté et des couches les plus démunies de la population; (ii) la lenteur du traitement des demandes émanant des communautés tout comme le temps nécessaire à l’élaboration des contrats de travail et de prestations de services (dans certains cas, le processus de la soumission d’une demande communautaire en vue de l’achèvement des travaux peut prendre deux ans); (iii) la faible capacité de plusieurs acteurs, particulièrement dans le secteur privé national, malgré l’appui considérable dont ce secteur a bénéficié au cours de ces dix dernières années; (iv) la baisse du niveau d’engagement des communautés au fil des ans pour assurer le fonctionnement et l’entretien quotidien des infrastructures, ce qui affecte l’efficacité des investissements; et (v) la mauvaise performance du réseau privé de fourniture et de distribution de pièces de rechange. En plus, il n’ y a pas eu de suivi adéquat du secteur par la DH après l’achèvement des investissements.

Le manque de symétrie institutionnelle entre l’eau et l’assainissement pose un problème institutionnel particulier: alors que l’eau potable et l’assainissement sont étroitement liés dans la réalisation des objectifs des projets d’approvisionnement en eau, l’assainissement et l’éducation à l’hygiène sont placés sous la responsabilité de la Direction de l’Assainissement de Base (DHAB) du Ministère de la Santé publique. Ce département collabore avec la DH du Ministère des Mines, de l’Energie et de l’Hydraulique pour la réalisation de ces aspects liés aux projets d’approvisionnement en eau en zone rurale.

Bien qu’une politique nationale d’assainissement ait été adoptée en 1995, et que des efforts aient été entrepris pour intégrer la promotion de l’éducation à l’hygiène par des latrines au sein des ménages dans les projets d’approvisionnement en eau en milieu rural, les résultats enregistrés sur le terrain sont faibles. La stratégie de la politique d’assainissement est basée sur cinq principes fondamentaux: (i) la création de structures institutionnelles durables et efficaces dans la gestion des services; (ii) la promotion de programmes d’assainissement conçus sur la base des besoins exprimés par les communautés rurales; (iii) le financement intégral, par la communauté, de l’investissement initial concernant les infrastructures ainsi que les activités de fonctionnement et d’entretien qui s’ensuivent; (iv) le développement de la capacité des entrepreneurs et artisans locaux à fournir des services de fonctionnement et d’entretien; et (v) la promotion de technologies adaptées aux capacités managériales et financières de l’Etat, des municipalités et des communautés.

Un nouveau programme national d’assainissement (Programme national d’Hygiène et de l’assainissement de Base—PNHAB) a été adopté en septembre 2003 et constitue le cadre pour l’élaboration et l’exécution des prochaines interventions publiques. Ce programme comprend les trois sous-programmes suivants: 1. la promotion de l’hygiène et de l’assainissement dans les zones rurales; 2. la promotion de l’hygiène et de l’assainissement dans les zones rurales et semi-urbaines et 3. l’appui institutionnel à la DHAB et à ses antennes régionales.

Le cadre juridique du secteur
La Constitution, la loi cadre sur l’environnement ainsi que le Code de l’Eau qui date du 21 septembre 1987, stipulent que les ressources en eau appartiennent à l’Etat. L’Etat garantit la protection de la ressource, et les municipalités, créées en 2003, en partagent dorénavant la responsabilité. La Loi sur l’Eau prévoit que tous les captages d’eau feront l’objet d’accords préalables, mais, en réalité, cela ne s’applique qu’à l’eau à usage industriel (les permis sont délivrés par la DH qui est chargée de la gestion des ressources en eau).

Les textes officiels spécifient que les mécanismes de captage et les systèmes de distribution appartiennent à l’Etat, mais qu’ils sont mis à la disposition des communautés. Les forages demeurent la propriété de l’Etat. Les communautés sont chargées du fonctionnement, de l’entretien, des réparations et du remplacement de tout le matériel à l’exception des forages. La décentralisation pose la question des droits de propriété ainsi que celui du partage des responsabilités concernant les infrastructures hydrauliques, mais aucune réponse claire n’a encore été apportée.

Principaux acteurs
L’approvisionnement en eau et l’assainissement font intervenir six acteurs principaux: la Direction de l’Hydraulique Rurale au Ministère des Mines, de l’Energie et de l’Hydraulique; la Direction de l’Assainissement et de l’Hygiène au Ministère de la Santé publique; les communautés rurales; les municipalités (communes); le secteur privé et les bailleurs de fonds.

Le Ministère des Mines, de l’Energie et de l’hydraulique, à travers la Direction de l’Hydraulique (DH), est chargé de l’approvisionnement en eau des zones rurales et semi-urbaines (telles que les zones non couvertes par la SONEB). Selon le Décret 96-615 du 31 décembre 1996, la DH est responsable: de la conception et de la proposition de règlements et normes relatifs à la gestion des ressources en eau et leur mobilisation, d’une part, et du suivi et contrôle de leur application, d’autre part; de la gestion et surveillance des investissements du secteur public dans le secteur de l’hydraulique; de la coordination et harmonisation des activités du secteur public dans le secteur de l’hydraulique; de la coordination des actions relatives aux diverses utilisations de l’eau et de la promotion de la Gestion Intégrée des Ressources en Eau; du fonctionnement d’un système d’information et de la gestion d’une base de données sur les ressources en eau et les infrastructures hydrauliques; de l’appui aux municipalités et autres acteurs du secteur de l’hydraulique; du suivi et évaluation des activités du secteur.

En plus du Secrétariat du Directeur, la DH comprend, au niveau central, les trois départements suivants: le département des Ressources en Eau, le département de l’approvisionnement en Eau Potable, et le département de l’Administration et des Finances. La DH, au niveau central, comprend également deux unités transversales nouvellement créées: l’Unité de Développement Stratégique et l’Unité de Contrôle Interne. La DH dispose de 11 antennes régionales (Services Départementaux de l’Hydraulique—SDH), ce qui équivaut à une antenne par région à l’exception de la Région du Littoral qui ne compte que la ville de Cotonou. La DH, tout comme les autres directions techniques du ministère, est appuyée par la Direction de la Planification et de la Prospective (DPP), la Direction de l’Administration (DA) et la Division de la Vérification Interne (DIVI) du ministère. La DA dépend de la DH pour toutes les questions relatives au budget de fonctionnement, et de la DPP pour toutes les questions relatives au budget d’investissement et au suivi du Budget-programme (BP) de la DH. La DIVI est chargée des vérifications internes au sein du ministère, et essentiellement de l’élaboration de rapports sur l’efficacité des dépenses et le respect des procédures officielles.

La gestion du budget du Ministère des Mines, de l’Energie et de l’Hydraulique fait intervenir deux ministères centraux: le Ministère chargé du Plan, de la Prospective et du Développement (MCPPD) et le Ministère des Finances et de l’Economie (MFE). Bien que le Bénin ait initié la réforme des dépenses publiques en 1999, les doublons dans la gestion du processus budgétaire demeurent une réalité; la programmation et le suivi des dépenses d’investissement sont du ressort du MCPPD, qui est chargé de la coordination de l’exécution du Programme d’investissement public (PIP), tandis que le MFE est chargé des allocations budgétaires relatives aux dépenses de fonctionnement.

La direction de l’Hygiène et de l’Assainissement de Base (DHAB) est chargée de l’application de la politique nationale en matière d’hygiène et d’assainissement. La DHAB est représentée dans les six (anciennes) régions par les Services d’Infrastructure, d’Equipement, de Maintenance, d’Hygiène et d’Assainissement de Base (SIEMHAB). Ces structures régionales comprennent, entre autres catégories de personnel, des agents chargés de l’hygiène qui officient dans les communautés et les centres de santé.

Les communautés rurales sont étroitement associées à l’exécution des programmes d’approvisionnement en eau et dans la gestion des équipements hydrauliques en milieu rural. Elles sont consultées sur la (les) technologie(s) à utiliser et sont assistées dans la création de structures de gestion. Cependant, elles ne sont généralement pas impliquées dans la sélection des contractuels et des prestataires de services pour la construction d’infrastructures hydrauliques. Le fonctionnement et l’entretien sont exclusivement à la charge des bénéficiaires à travers les Comités de Gestion des Points d’Eau pour les forages équipés de pompes manuelles et/ou les puits modernes, et à travers l’Association des Consommateurs de l’eau dans le cas des systèmes de réseaux d’adduction d’eau. En général, l’Association des Consommateurs délègue les opérations de fonctionnement et d’entretien à un individu rémunéré sur la base du volume d’eau vendu. Les bornes fontaines publiques sont également le plus souvent gérées par des vendeurs individuels. Ce personnel est placé sous l’autorité d’un comité directeur composé de représentants élus ou nommés par les membres de la communauté.

D’après les textes officiels régissant la décentralisation, l’approvisionnement en eau et l’assainissement sont désormais du ressort des municipalités crées en mars 2003. Cependant, il est important que ces dernières se conforment aux stratégies nationales, dans la planification et la poursuite de leurs activités d’approvisionnement en eau et d’assainissement. Ces municipalités sont maintenant entièrement chargées de la planification des activités d’approvisionnement en eau et d’assainissement basées sur les Plans Municipaux de Développement, pour la passation des contrats de prestation de services et le recrutement de consultants, et pour le suivi du fonctionnement et de l’entretien des infrastructures. Les municipalités doivent créer leurs propres services techniques, ou demander de l’assistance des services techniques officiels et/ou du secteur privé. Les municipalités sont aussi autorisées à déléguer l’ensemble de leurs responsabilités, aux antennes régionales de la DH par exemple.

L’implication du secteur privé national (entreprises, cabinets de consultants, ONG) constitue un axe essentiel de la stratégie nationale. Près de 20 cabinets de consultants nationaux travaillent actuellement dans le domaine de l’approvisionnement en eau et de l’assainissement. De nombreux consultants individuels travaillent également de façon occasionnelle dans le secteur. Cependant, l’instabilité du marché sectoriel fait que ces sociétés ont d’énormes difficultés à retenir le personnel qualifié, et à faire les investissements de capitaux nécessaires pour le développement de leurs affaires (véhicules, matériel technique, ordinateurs, etc.).

Le nombre total de compagnies tend à faire croire en l’existence d’une surcapacité dans la construction des forages et dans le creusement des puits, alors que de nombreuses compagnies ne disposent ni de l’équipement ni des ressources humaines nécessaires pour mener à bien ces travaux. Cette situation est décrite dans un rapport élaboré lors de la préparation d’un projet de la coopération danoise en faveur du secteur privé oeuvrant dans le domaine de l’hydraulique. Ce rapport mentionne également que de nombreux soumissionnaires pour ces types de contrat sont des compagnies qui n’interviennent que périodiquement dans le marché de l’eau. Les soumissionnaires offrent souvent des prix extrêmement bas qui conduisent à un travail de mauvaise qualité, à des retards considérables et même à des ruptures de contrat en raison de l’incapacité des entrepreneurs à effectuer les travaux de façon satisfaisante. Comparé aux autres pays de la sous-région, un grand nombre d’ONG nationales sont actives au Bénin. Les principaux problèmes rencontrés avec les ONG relèvent de leur nombre limité de personnels permanents, et du fait que les personnels recrutés temporairement pour des travaux ponctuels ne sont le plus souvent pas assez qualifiés pour exécuter les travaux. Néanmoins, depuis l’introduction de la stratégie du PADEAR, des progrès notables ont été enregistrés dans la performance des ONG.

En 2002, la revue annuelle du secteur à laquelle ont participé également le Ministère des Finances et le Ministère de la Santé publique a permis d’instituer un cadre de dialogue entre le Ministère des Mines, de l’Energie et de l’Hydraulique et ses partenaires nationaux et internationaux. Au cours de ces dernières années, le financement conjoint des missions d’appui technique, un échange de vues régulier, l’harmonisation des programmes d’appui technique et institutionnel et le soutien à l’élaboration et au suivi du Budget-programme de la DH ont également contribué à développer une excellente collaboration entre les principaux bailleurs de fonds du secteur. Les principaux bailleurs de fonds contribuant au développement du secteur sont actuellement le Danemark, l’Allemagne, la Belgique, la Banque mondiale et les Pays-Bas. L’Agence Française de Développement (AFD) est en train de préparer une nouvelle phase d’appui au secteur, et la Banque Africaine de Développement (BAD) envisage la préparation d’un programme en 2005.

Réformes budgétaires

Les récentes réformes budgétaires confèrent une responsabilité totale aux ministères de tutelle tels que le Ministère des Mines, de l’Energie et de l’Hydraulique pour la répartition intra-ministérielle des budgets sur la base des allocations globales approuvées par le MFE. Les allocations budgétaires portent généralement sur une période trois ans dans le Cadre des dépenses à moyen terme (CDMT). Le CDMT est utilisé par le Ministère des Mines, de l’Energie et de l’Hydraulique comme outil de dialogue avec ses partenaires au développement, renforçant ainsi une approche programmatique basée sur les allocations connues du budget sectoriel.

En 2002, le Gouvernement du Bénin a intégré le secteur de l’hydraulique dans le processus de réforme budgétaire. Le Ministère des Mines, de l’Energie et de l’Hydraulique a élaboré un Budget-programme (BP) pour la période 2002-2004. Le BP du ministère comprend quatre programmes: trois programmes basés sur les missions assignées au ministère à travers le Décret 96-615 du 31/12/96 (Mines, Energie et Hydraulique) et un programme concernant l’Administration centrale. Les allocations sont basées sur des objectifs, des résultats et des indicateurs, permettant ainsi l’évaluation de l’impact et de l’efficacité du programme.

Le Budget-programme a permis l’unification du budget en coordonnant les dépenses de fonctionnement et d’investissements (financements interne et externe). Cette coordination a amélioré la transparence: les budgets ordinaires ne sont plus établis en tant que fonds de contrepartie pour des projets particuliers, mais sont plutôt intégrés aux cycles budgétaires des structures chargées de l’exécution des projets.

La revue 2002 de la réforme budgétaire du Ministère des Mines, de l’Energie et de l’Hydraulique a montré que les innovations qui accompagnent le processus de réforme budgétaire doivent être améliorées. Les recommandations suivantes ont été formulées: (i) la stratégie sectorielle doit être adaptée au Document Stratégique de Réduction de la Pauvreté; (ii) les activités prioritaires en termes d’impact sur la réduction de la pauvreté doivent être identifiées dans les limites des ressources financières disponibles; (iii) le calcul des coûts unitaires des activités des programmes doit être amélioré sur la base des coûts de référence; (iv) les dépenses proposées doivent être classées sur la base de la nature des dépenses, conformément à la nomenclature budgétaire et comptable du Gouvernement; et (v) les nouvelles activités doivent être justifiées.

Malgré les améliorations réalisées grâce à la réforme, le perfectionnement de l’exécution du Budget-programme de la DH exige de consacrer une attention toute particulière aux procédures nationales de passation des marchés, à l’exécution du budget national ainsi qu’au circuit des dépenses.

Couverture de l’approvisionnement en eau et de l’assainissement au Bénin

Accès à l’eau potable
Sur une population rurale et semi-urbaine de 6 millions d’habitants, près de 2,6 millions de Béninois avaient en principe accès à un point d’eau potable en 2002, soit un taux d’équipement national de 44 pour-cent. Ces données représentent la couverture atteinte grâce au volume global des investissements consentis dans ce secteur.

Près de 20 pour-cent des infrastructures ne sont pas opérationnelles. Le nombre d’infrastructures fonctionnelles était de 8 451 points d’eau en décembre 2002, soit un taux de couverture de 35 pour-cent donnant l’accès à l’eau potable à 2,1 millions d’habitants. Les causes de ce disfonctionnement des projets hydrauliques sont mal connues. Les raisons les plus généralement avancées, sont l’assèchement des puits/forages, les difficultés à trouver des pièces de rechange (en particulier pour les pompes Afridev); et le manque d’engagement et/ou l’absence de capacité d’organisation au sein des communautés dans la mobilisation de fonds destinés aux réparations des infrastructures défectueuses.

D’après les estimations, plus de 90 pour-cent des investissements en matière d’approvisionnement en eau potable au Bénin, ont été réalisés à travers la DH. Ces estimations sont tirées du recensement des points d’eau effectué en 2002 et du nombre de points d’eau créés par la DH. Près de 1 000 points d’eau ont été créés par les ONG, le Ministère de l’Agriculture, de l’Elevage et de la Pêche, des organisations religieuses, et des individualités. Le volume total de ces investissements a été impossible à calculer.

Tableau 5.2: Taux d’équipement par région, décembre 2002
RégionPopulation en 2002Forage à pompe manuellePuits modernesAdduction d’eau villageoise (AEV)Bornes fontaineAdduction d’eau villageoise (PEA*)Nombre total de points d’eau en 2002Taux d’équipement en 2002
(%)Alibori513 68247460242401 12455Atacora541 26191636652101 32461Atlantique794 68226740130210301 20838Borgou711 10561371963201 39649Collines523 1619152111914011 41067Couffo514 25347411525179295546Donga345 698193369739064046Mono351 3892189210111053238Ouémé713 212394351387060321Plateau402 400322216127660237Zou585 72656251947271531Total5 996 5695 3482 9631441 0174110 50944* Programme Eau potable et Assainissement de la Banque mondiale

Accès à l’assainissement en faveur des ménages
Dans les zones rurales, 47 pour-cent seulement (2001) des ménages disposent d’installations à même de leur permettre une évacuation hygiénique des matières fécales. Dans les zones urbaines, le taux correspondant avoisine les 63 pour-cent. D’après l’Enquête démographique et de santé de 2001 (EDS-II), le lavage des mains au sortir des toilettes et avant les repas ne constitue pas encore une habitude courante au sein des populations des zones rurales et semi-urbaines. L’on estime que seuls 4 pour-cent des ménages adoptent cette pratique et que 96 pour-cent de l’ensemble des ménages ne disposent pas de savon pour se laver les mains. Il n’est donc pas surprenant que la prévalence de la diarrhée demeure élevée. La répartition des latrines dans les ménages au Bénin se présente ainsi qu’il suit:

Tableau 5.3: Taux de couverture des latrines dans les ménages au Bénin
 19962001Atacora 13,20%9,3%Atlantique 46,60%58,5%Borgou 18,10%21,7%Mono 19,40%27%Ouémé 31,10%40,3Zou 19,40%22,6%Zones rurales7,90%14,7%Zones urbaines57%62,8%Bénin 26,8%33%Source: Enquête démographique et d esanté (EDS), 1996 et 2001.

Répartition des infrastructures hydrauliques dans les régions
D’une région à une autre, des différences notables apparaissent dans les taux de couverture de l’approvisionnement en eau, et aucune mesure n’a été prise dans la planification des investissements sectoriels pour pallier aux disparités. Des facteurs liés à la fois à l’offre et à la demande ont contribué à ces différences. Au plan de l’offre, la portée et la nature de l’approvisionnement dépendent des variations des conditions hydrogéologiques (accès aux ressources en eau de surface), et des programmes d’investissement des bailleurs de fonds, souvent déterminés de manière exogène. Au plan de la demande, la densité ou la dispersion des habitations ainsi que la valeur relative que les ménages accordent à l’approvisionnement en eau potable ou aux infrastructures d’assainissement, exercent une influence sur la demande effective des communautés sur de nouvelles infrastructures hydrauliques. L’existence de sources d’approvisionnement en eau alternatives, peu sûres mais bon marché (eau de surface), afin de remplacer une « eau salubre » à coût plus élevé, exerce également une influence sur la demande en cette dernière.

Les régions à taux de couverture élevés ont aussi un taux relativement plus élevé d’infrastructures non fonctionnelles, comparées aux régions les moins bien loties. Une explication plausible à ce phénomène est que les infrastructures situées dans les zones relativement bien équipées sont plus anciennes. La fréquence des pannes croît avec l’âge, tandis que les coûts de réparation sont plus élevés, et l’accès aux pièces de rechange des modèles de pompe plus anciens est généralement plus difficile. Le manque d’enthousiasme des communautés face aux réparations coûteuses, et l’absence de suivi et d’appui technique réguliers de la part de la DH, constituent d’autres facteurs contribuant à cette tendance.

Diagramme 5.1: Taux d’équipement et de desserte par département, 2002
 EMBED Excel.Chart.8 \s 

Une analyse des dépenses d’investissement envisagées (2004-2006) révèle que les disparités régionales resteront plus ou moins inchangées au cours des prochaines années. Une répartition plus équitable des investissements ne constitue apparemment pas un critère dans la planification des activités sectorielles. Aucune mesure n’a encore été prise par la DH en vue d’influencer les plans des programmes financés par les bailleurs de fonds ou pour régler le problème des écarts à travers les projets financés au plan national. Cependant, sans une plus grande équité géographique dans la couverture de l’approvisionnement en eau, le Bénin ne peut prétendre réaliser les ODM.


La dimension de la pauvreté dans le secteur de l’hydraulique et de l’assainissement
Il n’existe aucune corrélation entre la couverture de l’approvisionnement en eau potable et le niveau de pauvreté au niveau des départementaux. Certaines des régions les plus démunies, telles que les Collines et l’Atacora, présentent les taux de couverture les plus élevés, tandis que d’autres régions bien moins pauvres, comme par exemple Couffo et Plateau, ont un taux de couverture relativement peu élevé (diagramme 5.2). Comme indiqué plus haut, la demande est influencée par la disponibilité de ressources en eau alternatives, et les régions relativement pauvres du Bénin ne disposent guère de telles ressources. Tant que les consommateurs ne disposant pas d’informations sur les avantages de la consommation de l’eau potable salubre seront une masse critique, l’approche, qui est actuellement axée sur la demande, mène à un sous-investissement dans le domaine de l’approvisionnement en eau potable.

Diagramme 5.2: Classement basé sur la pauvreté et le taux de desserte de l’approvisionnement en eau potable dans les 11 régions
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D’autre part, les contributions relativement faibles aux investissements initiaux ne constituent pas un obstacle aux investissements, même dans les communautés pauvres. C’est l’une des conclusions d’une étude sur les problèmes socio-économiques et la pauvreté, menée en 2003 dans le secteur de l’approvisionnement en eau potable en milieu rural. Sur les 30 pour-cent des communautés qui n’ont pas réussi à finaliser leur demande d’appui pour des infrastructures hydrauliques, seul le tiers a indiqué que le manque de fonds en était la raison principale. En conclusion, cette étude démontre également que « ces communautés sont confrontées à de sérieux problèmes de mobilisation de contributions financières, mais que si l’engagement à obtenir une infrastructure est fort et si la communauté dispose d’assez de temps pour mobiliser des fonds, alors beaucoup d’entre elles réussiront quand même ».

Néanmoins, de nombreux ménages pauvres au sein des communautés couvertes sont entièrement ou partiellement exclus de l’accès à l’eau potable en provenance des infrastructures installées, à cause de leur incapacité à en assurer les coûts récurrents. L’étude n’a pas quantifié leur proportion au sein des communautés. Des mécanismes de solidarité existent cependant dans certaines communautés, afin de garantir l’accès des couches les plus démunies de la population à l’eau potable.

Le secteur n’a pas encore élaboré des stratégies particulières pour mieux orienter les activités vers les communautés ou les ménages pauvres. Ces dernières pourraient, par exemple, être menées en adaptant le volume des contributions financières initiales au niveau de pauvreté des communautés ou en fournissant des subventions supplémentaires aux communautés vivant dans des zones hydrogéologiquement difficiles, où d’importants niveaux d’investissements sont nécessaires. Ces problèmes sont actuellement à l’étude dans le cadre du processus de révision de la stratégie nationale d’hydraulique rurale.

Evolution de l’approvisionnement en eau potable – 1997-2002
La DH a exécuté un total de 3 109 points d’eau au cours de la période 1997-2002 (une moyenne de 518 points d’eau par an, y compris la réhabilitation des infrastructures hydrauliques). Le taux d’équipement pour l’approvisionnement en eau des zones rurales et semi-urbaines est passé de 33 pour-cent à 44 pour-cent, et le taux de couverture de 27 pour-cent à 35 pour-cent, sur la base de la nouvelle norme nationale (250 habitants par point d’eau). Au cours de la période considérée, un total de 777 250 habitants a eu accès à l’eau potable (130 000 personnes par an). La répartition annuelle des points d’eau réalisés par la DH, exclusivement pour la période 1997-2002, est illustrée dans le diagramme 5.3.
Diagramme 5.3: Points d’eau réalisés par la DH – 1997-2002

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Malgré ces investissements supplémentaires, le pourcentage absolu de la population rurale n’ayant pas accès à l’eau potable a sensiblement augmenté au cours de la période 1997-2002, en raison d’une croissance démographique rapide. En 2002, il y avait encore 3,9 millions de personnes sans accès à des points d’eau potable fonctionnelles. A travers les investissements de la DH, 777 250 personnes ont pu être approvisionnées ente 1977 et 2002, mais la population rurale a augmenté de près de 800 000 personnes au cours de la même période. Cette évolution est indiquée dans le diagramme 5.4.

Diagramme 5.4: Evolution de l’accès à l’eau potable en milieu rural
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Répartition des infrastructures en fonction des technologies utilisées
Les communautés les plus importantes semblent relativement sous-approvisionnées comparées aux communautés de taille plus réduite. Seuls 20 pour-cent des 10 509 points d’eau sont des installations (réseaux de distribution) plus appropriées aux populations de plus de 2 000 habitants, bien que ces communautés représentent plus de la moitié de la population rurale. Près de 80 pour-cent de toutes les installations hydrauliques existantes sont des forages équipés de pompes manuelles ou des puits modernes, notamment certains équipements réalisés dans des zones peuplées au maximum de 1 500 habitants (diagramme 5.5). Plusieurs explications sont avancées pour justifier cette situation: (i) l’ambiguïté de la description de l’approvisionnement en eau des zones rurales et des zones urbaines, comme la délimitation peu évidente des responsabilités entre la DH et la SONEB qui a, de facto, des investissements limités dans les communautés semi-urbaines; (ii) les coûts initiaux des investissements qui sont plus élevés pour les branchements au réseau (près de 150 $EU contre 50 $EU par habitant pour un forage équipé d’une pompe manuelle ou pour un puits moderne); et (iii) le niveau relativement plus élevé de la complexité du fonctionnement, de l’entretien et de la gestion des systèmes d’adduction d’eau ( en témoignent la quantité de problèmes rencontrés par de nombreuses communautés actuellement approvisionnées par ce type d’infrastructure). Dans l’hypothèse où il s’agirait là des moyens les plus performants de gérer les systèmes d’adduction d’eau, une plus grande attention doit être accordée à la satisfaction de la demande des petites villes, d’autant plus que plusieurs facteurs externes sont associés aux infections par les maladies d’origine hydrique dans les zones densément peuplées.

Diagramme 5.5: Répartition des infrastructures en fonction des technologies
(% du nombre total de points d’eau)
 EMBED Excel.Chart.8 \s 

Evolution des infrastructures d’assainissement en milieu rural – 1997-2002
Le taux extrêmement bas de construction de latrines familiales améliorées, reflète la faible priorité accordée à la construction des latrines, à la fois par les populations et par le Gouvernement. (tableau 5.4) D’après les informations fournies par la DHAB, 258 latrines de démonstration subventionnées, et 417 latrines familiales ont été construites par des maçons locaux à la demande des populations en 2002. Le coût est susceptible d’influencer fortement la demande, car la charge relative pour un ménage donné est plus élevée dans la construction d’un équipement d’assainissement que pour une infrastructure d’approvisionnement en eau de quartier. La couverture des latrines institutionnelles (latrines VIP ou latrines à ventilation améliorée) est également faible; dans les écoles primaires, par exemple, seuls 27 pour-cent de l’ensemble des élèves ont accès à des latrines (sur la base de 30 élèves par latrines).
Tableau 5.4: Construction de latrines VIP et de latrines familiales subventionnées (1997-2002)
Région Latrines VIPLatrines familiales subventionnées
(latrines de démonstration)  199719981999200020012002199719981999200020012002Atlantique-Littoral231650722028 14314428644 Borgou-Alibori  6278660 18018018070 Atacora-Donga  5 36 767777  Mono-Couffo 418 6631 123124123 202Ouémé-Plateau 1112 422 93949320 Zou-Collines831492092561 4040402056Total3199130308242188 655659799154258Dont fin. sur budget national/PIP       419659656 56Source: DHAB/ MSP, estimations: 1997, 1998, et 2000; et calculés: 1999, 2001, 2002.

Analyse des dépenses publiques dans le secteur hydraulique (1997-2002)

Partenariat financier Gouvernement-communautés
Le Gouvernement finance pratiquement tous les investissements sectoriels. La contribution financière aux coûts d’investissement initiaux de la part des bénéficiaires représente près de 5 pour-cent du coût global de la construction. Le niveau de contribution dans le secteur hydraulique est relativement modeste comparé aux autres secteurs. La contribution des utilisateurs à la construction de routes secondaires, par exemple, s’élève à 0,9 million de FCFA par kilomètre, soit 10 pour-cent du coût global des investissements. Le principe d’une contribution financière aux investissements initiaux, dans une nouvelle infrastructure d’approvisionnement en eau, est appliqué conformément à l’échelle présentée au tableau 5.5.

Tableau 5.5: Contribution communautaire par type d’infrastructure (2003)
Type d’infrastructureCoûts de construction (FCFA)Contribution communautaire (FCFA)Forage à pompe manuelle5 millions250 000 dont 200 000 pour la constructionPuits moderne8 -10 millions270 000 dont 250 000 pour la constructionAdduction d’eau villageoise (AEV)40 – 60 millions5 % du total des coûts de construction Adduction d’eau villageoise (PEA)30 – 40 millions5 % du total des coûts de constructionPuits modernes - réhabilitation1.5 – 3 million(s)200 000 dont 180 000 pour la construction Forage à pompe manuelle - réhabilitation2 millions200 000 dont 150 000 pour la construction 
Financement public du secteur de l’hydraulique rurale
La complexité d’une analyse globale des tendances antérieures des dépenses publiques dans le secteur de l’hydraulique rurale vient de la multiplicité des sources de données et du manque de compétence, ainsi que de l’absence de données fiables relatives aux dépenses effectuées (tableau 5.6). Bien que certains investissements soient engagés par d’autres ministères (Agriculture, Plan), les données financières les concernant n’y sont pas plus disponibles; très peu de points d’eau ayant été créés, cela n’aurait pas plus d’impact significatif sur les tendances générales. Ce qui mérite plus d’attention, c’est que sur les années 1997-2001, les données relatives à l’exécution des budgets ordinaires du MFE ne sont disponibles que pour le Ministère des Mines, de l’Energie et de l’Hydraulique et non pour la DH en particulier. Les comptes administratifs fournissent ces informations qui comportent de nombreuses incohérences; néanmoins, en l’absence de toute autre source de données, elles ont été utilisées au cours des premières années, alors qu’il y a eu recours aux données du SIGFIP pour 2001 et 2002. Pour les dépenses d’investissement, la principale source de données est le PIP qui a été complété par les rapports d’exécution et de suivi du projet disponibles auprès de la DH.

Tableau 5.6: Budget de la DH exécuté par sources de financement – millions FCFA
199719981999200020012002Dépenses sur financement national631,5548,5543,3537,7544,11 353,7Dépenses sur financement externe6 761,06 439,33 933,15 346,03 788,23 981,9Subventions5 200,34 767,42 613,13 109,33 715,03 838,0Prêts1 560,71 671,91 319,92 236,773,2143,8Total des dépenses7 392,56 987,84 476,35 883,74 332,25 335,5Total des dépenses en millions de $EU12,311,67,59,87,28,9Source: Rapports budgétaires - PIP, comptes administratifs; et SIGFIP.

Le secteur de l’hydraulique rurale est encore largement dépendant de financements externes, et plus particulièrement des subventions des bailleurs de fonds, bien que la part des financements nationaux ait augmenté de manière significative en 2002. Pour la période 1997-2001, les ressources externes ont représenté en moyenne 8 fois le volume des allocations du Gouvernement au secteur, et 87 pour-cent du volume total des financements. Les prêts constituent un peu moins de 20 pour-cent du volume total des financements (comparé à 68 pour-cent pour les subventions). En 2002, la part des financements nationaux a augmenté de 25 pour-cent.

D’importantes variations annuelles sont apparues dans les dépenses sectorielles au cours de la période, mais la tendance générale a été à la baisse des dépenses en valeur nominale (diagramme 5.6). De près de 7 milliards en 1997 et 1998, le financement public du secteur a baissé de 60 pour-cent en 2001 par rapport au niveau atteint en 1997. Le niveau de financement en 2002 était de 5,3 milliards de FCFA. Malgré les augmentations en 2000 (5,9 milliards) comparées à 1999 (4,5 milliards), et en 2002 (5,3 milliards) par rapport à 2001 (4,3 milliards), le niveau en 2002 est encore en diminution, de plus de 25 pour-cent par rapport au niveau atteint en 1997.
Diagramme 5.6: Budget exécuté en 1997-2002 – valeur actuelle en millions de FCFA



















De 1997 à 2002, trois périodes distinctes apparaissent dans l’analyse du financement du secteur, largement influencé par la disponibilité des financements externes. La première période (1997-1999) indique une baisse évidente du financement sectoriel, en grande partie causée par l’achèvement de plusieurs grands projets hydrauliques réalisés dans le cadre de la Décennie Internationale de l’Approvisionnement en eau Potable et de l’Assainissement (1980-1900). Durant cette époque, de nombreux projets étaient financés par les principaux bailleurs de fonds (AFD, Japon, Fonds Koweïtien, OPEP), et exécutés à un niveau de performance de plus de 75 pour-cent. La deuxième période de 2000 à 2001 est caractérisée par une réduction substantielle du financement du secteur à travers des prêts, et par l’augmentation concomitante de l’importance relative du subventionnement ayant débuté avec le démarrage des projets PADEAR. Les projets PADEAR financés par le Danemark et l’Allemagne ont remplacé les projets antérieurs basés sur des prêts, sans pour autant atteindre le niveau de financement sectoriel des années 97 et 98. La troisième période qui débute en 2002 marque une augmentation substantielle du financement interne des activités sectorielles. Les allocations budgétaires publiques en faveur de la DH ont augmenté, passant de 544 millions de FCFA en 2001 à plus de 1 300 millions en 2002, soit 3 fois plus que les allocations précédentes. Cette période coïncide avec l’exécution par la DH du Budget-programme, avec l’assistance du Ministère des Finances et de l’Economie, dans le cadre du processus de réforme budgétaire appuyé par la Banque mondiale au Bénin. L’augmentation du financement interne est directement liée à l’intégration du secteur hydraulique dans les réformes budgétaires.

Les dépenses concernant le secteur hydraulique ne reflètent qu’une petite partie des dépenses totales du Gouvernement. Les dépenses sectorielles financées au plan interne représentent moins d’1 pour-cent du volume total des dépenses internes; la part des dépenses totales du Gouvernement a varié entre 1,2 pour-cent et 3,5 pour-cent.

Composition des dépenses publiques dans le secteur
Au cours de la période 1997-2002, les charges ordinaires n’ont constitué que 4 pour-cent des dépenses totales. Jusqu’en 2001, la part des dépenses ordinaires était en dessous de 3 pour-cent (tableau 5.7). Près du quart des dépenses internes ont porté sur les charges ordinaires, et cette part a augmenté en passant à 40 pour-cent en 2002. La part des dépenses ordinaires peut être sous-estimée eu égard aux dépenses classées comme dépenses d’investissement (PIP) qui comprennent des charges substantielles relatives aux salaires et à l’entretien, problème qui sera abordé plus bas.

Tableau 5.7: Composition des dépenses exécutées en (1997-2002) Valeur (actuelle) en millions FCFA
199719981999200020012002En % des dépenses totales De fonctionnement1,9%1,8%2,9%2,5%4,0%10,5% D’investissement 98,1%98,2%97,1%97,5%96,0%89,5%En % des dépenses sur financement national  De fonctionnement22,5%23,5%24,2%27,6%32,1%41,3% D’investissement 77,5%76,5%75,8%72,4%67,9%58,7%En % des dépenses de fonctionnementDépenses de personnel 98,3%98,0%99,1%93,9%94,0%29,3%Autres dépenses de fonctionnement 1,8%2,0%1,0%6,1%6,0%3,7%Dépenses de transfert0,0%0,0%0,0%0,0%0,0%67,0%Source: Rapports budgétaires – PIP et SIGFIP.

Les dépenses relatives aux salaires (en l’occurrence les salaires, les contributions des employeurs aux pensions de retraite, les perdiem et les allocations familiales) constituent une part importante du volume total des dépenses ordinaires. En moyenne, 97 pour-cent des dépenses ont été consacrées aux salaires pour la totalité de la période. Au cours de l’exercice 2000, ce déséquilibre a connu un début de redressement à travers la subvention d’1 million FCFA versée à chaque SDH régional. L’effet a été une augmentation du niveau des autres charges ordinaires en les faisant passer de 1,3 million à 9 millions FCFA en 2000. A partir de 2002, une somme de 380 millions FCFA pour frais de transfert a été intégrée au budget. Ainsi, un changement notable est intervenu dans la composition des dépenses financées à partir de ressources nationales.

Les ressources nationales destinées aux dépenses d’investissement sont valables aussi bien pour les projets nationaux que pour les fonds de contrepartie des projets à financements extérieurs. Sur 14 projets identifiés dans la présente étude, 12 ont été co-financés à travers l’utilisation de ressources étrangères et nationales (fonds de contrepartie) mais les fonds de contrepartie constituaient moins de 10 pour-cent du coût global des projets, absorbant ainsi une faible part des dépenses nationales d’investissement. Les fonds nationaux ont été, dans une très grande mesure, consacrés à deux projets.

Tous les projets et programmes sont classés comme dépenses d’investissement dans le budget national, et contiennent une part importante de charges ordinaires. Cette classification est trompeuse en ce qu’elle n’indique pas les dépenses ordinaires supplémentaires qui devront être absorbées par le budget de fonctionnement au terme du projet. Sur sept projets à exécuter en 2001, les dépenses ordinaires représentaient 90 à 100 pour-cent du coût total dans le cadre de quatre projets. Parmi ces quatre projets, trois comportaient des charges salaires affichant des variations de 8 pour-cent à 33 pour-cent du volume total des dépenses ordinaires; dans l’un des projets, les charges salariales représentaient plus de la moitié du volume total des dépenses ordinaires. Dans trois autres projets, le pourcentage des dépenses ordinaires variait de 18 à 44 pour-cent et les charges salariales de 22 à 33 pour-cent. De même, en 2002, sur 11 projets, 7 avaient des dépenses ordinaires variant de 63 pour-cent à 100 pour-cent du volume total des coûts des projets et les charges salariales représentaient 33 à 44 pour-cent du volume total des dépenses ordinaires. De tels niveaux élevés de dépenses ordinaires suggèrent que les fonds des projets sont consacrés au financement des dépenses ordinaires des activités existantes.

Le manque de transparence dans la classification des dépenses ordinaires peut cacher un manque d’efficacité difficile à détecter dans les dépenses publiques et également conduire à une sous-estimation des dépenses ordinaires prévisionnelles des projets en cours. Si toutes les activités de fonctionnement et d’entretien doivent être financées par les communautés, ce niveau élevé de dépenses ordinaires dans les projets ne semble pas justifié. En principe, les tableaux détaillés du SIGFIP sur l’exécution des budgets doivent fournir une image complète, mais ces données n’intègrent pas encore les projets PIP qui absorbent la plupart des dépenses du secteur de l’Hydraulique. En outre, même si toutes les dépenses ordinaires dans le cadre du PIP étaient prises en compte, une analyse plus fine serait nécessaire pour évaluer la nature des divers volets de ces dépenses ordinaires.

Dépenses au niveau régional – Services Départementaux de l’Hydraulique (SDH)
Les dépenses au niveau régional couvrent les charges récurrentes hors personnel et tous les bureaux régionaux reçoivent la même allocation budgétaire, indépendamment du niveau des investissements dans chaque région. Etant donné que ces ressources financent l’appui technique et les activités de supervision des services régionaux, cette répartition des allocations n’est pas liée aux niveaux des activités escomptés. Les allocations budgétaires aux régions atteignaient 1 008 millions FCFA par SDH en 2001 et 891 000 FCFA en 2002, une diminution de 13 pour-cent. Cependant, jusqu’en 1999, aucune ligne budgétaire n’était allouée aux bureaux régionaux. Depuis 2000, les SDH régionaux adoptent des budgets séparés tout comme la DH, et il est maintenant possible d’identifier les allocations aux SDH.

Analyse des prévisions budgétaires de la DH et exécution budgétaire
Au cours de la période 1997-2002, l’exécution budgétaire représentait 80 pour-cent des prévisions budgétaires. Cependant, il existe d’importantes variations annuelles des niveaux d’exécution (tableau 5.8, diagramme 5.7). Le niveau d’exécution était seulement de 47 pour-cent en 1999 et 67 pour-cent en 2001, contre 102 pour-cent en 2000 et 99 pour-cent en 2002. Le taux d’exécution est légèrement plus élevé pour les activités financées au plan national (79 pour-cent), comparé aux projets financés sur fonds externes (74 pour-cent). Une explication possible à cette différence pourrait être la multitude des différentes procédures régissant les activités financées sur fonds extérieurs. Ces procédures diffèrent non seulement des procédures nationales, mais elles peuvent également varier considérablement d’un bailleur de fonds à l’autre. Cela induit des retards dans l’exécution des budgets et les problèmes s’aggravent du fait de la faiblesse des capacités de l’Administration publique. Le niveau d’exécution des dépenses ordinaires est relativement élevé (93 pour-cent des prévisions budgétaires). Dans cette catégorie, les dépenses liées au personnel ont le taux d’exécution le plus élevé (95 pour-cent) contre 92 pour-cent pour les autres frais de fonctionnement.

Tableau 5.8: Evolution du taux d’exécution budgétaire de la DH
199719981999200020012002Dépenses budgétisées8 332,39 603,49 480,75 744,36 470,15 389,5Dépenses exécutées7 392,56 987,84 476,35 883,74 332,25 335,5Taux d’exécution 8973471026799

Diagramme 5.7: Evolution du budget de la DH et des dépenses exécutées de 1997 à 2002
(millions FCFA)























Les importants écarts annuels entre les dépenses budgétisées et les dépenses exécutées, reflètent la faiblesse de la gestion des dépenses publiques. Selon une récente étude des contrats concernant la DH en 2002/03, le temps écoulé entre la préparation des dossiers d’appels d’offres et la remise des contrats signés (avec les entrepreneurs/prestataires de services retenus) peut généralement aller jusqu’à 12 mois. D’autre part, un délai de 3 à 6 mois de procédures administratives est nécessaire entre le dépouillement des offres et le démarrage des travaux. Un autre élément est que les procédures gouvernementales ne prévoient pas l’engagement de nouvelles dépenses à partir du mois d’octobre, alors que les paiements ne peuvent se faire qu’en novembre. Enfin, un autre facteur qui entre en jeu est la mauvaise préparation budgétaire qui mène à des demandes budgétaires irréalistes. Une meilleure collaboration entre la DH et la DPP dans la préparation du budget-programme et du budget annuel, améliorerait les prévisions budgétaires des deux structures et aussi, en dernier lieu, les dépenses réelles.

Efficacité du secteur
Il est difficile de lier les performances aux allocations budgétaires à cause des écarts entre les dépenses réalisées et la construction des infrastructures, et aussi parce que les dépenses relatives à la construction des infrastructures ne sont pas connues. Comme le montre le tableau 5.9, il n’y a pas de corrélation entre le nombre d’infrastructures construites et le volume total des dépenses d’investissement. Ces dernières comprennent d’importantes dépenses ordinaires qui peuvent ne pas être toutes liées à la construction de nouvelles infrastructures. D’autres dépenses imputées aux états financiers annuels comprennent à la fois les dépenses de fonctionnement et/ou les dépenses engagées/autorisées au cours des années précédentes mais non exécutées avant la fin de l’exercice budgétaire annuel. Cela signifie qu’un montant exécuté une année « n » peut également comporter des paiements des années « n-1 » et « n-2 ». Au plan technique, plusieurs activités, autres que la construction et l’achèvement d’un point d’eau donné, doivent être menées (par exemple, la mobilisation sociale, la formation, les études techniques, l’achat des pompes). Les dépenses liées à ces activités sont souvent étalées sur deux à trois ans, et ne peuvent être directement imputées à la construction de points d’eau particuliers.

Tableau 5.9: Points d’eau construits et dépenses d’investissement effectuées de 1997 à 2002
199719981999200020012002Nombre de points d’eau construits645331513535394691Dépenses d’investissement7 250,76 858,84 345,05 735,34 157,84 776,8
Le projet « Borgou-Alibori » démarré en 1998 illustre clairement la difficulté de lier les dépenses effectuées à la « production » annuelle d’infrastructures hydrauliques. Le volume total des dépenses effectuées en 1998-1999 (1,3 milliard FCFA) a été utilisé pour la formation (ONG, SME, Comités d’eau), les consultations locales, le matériel informatique et de bureau, les véhicules, et l’assistance technique internationale, ainsi en faveur des activités préparatoires ou complémentaires qui précèdent et/ou qui accompagnent les travaux proprement dits. Ces derniers ont démarré en 2000 mais n’ont représenté que 2 pour-cent seulement des dépenses effectuées en 2000, 24 pour-cent en 2001 et 26 pour-cent en 2002.

Des indicateurs importants de mesure de l’efficacité dans la construction et le fonctionnement ainsi que dans l’entretien doivent être élaborés. Etant donné que le fonctionnement et l’entretien sont financés à la fois par les fonds publics (appui technique fourni par les SDH) et les fonds communautaires, ces indicateurs doivent être élaborés en tenant compte de ces deux aspects.

Coûts unitaires – Infrastructures d’hydraulique rurale
Les coûts unitaires adoptés actuellement par la DH dans la programmation des activités, sont basés sur les coûts réels encourus dans le cadre de contrats antérieurs passés avec des entreprises nationales. Le tableau 5.10 ci-dessous présente les coûts unitaires par type d’infrastructure (le volume total estimé des coûts d’installation – conception, supervision, mobilisation sociale, etc.) liés à la réalisation d’une infrastructure. Les coûts sont de près de 11 500 $EU pour un forage équipé d’une pompe manuelle, 14 500 $EU pour un puits moderne, et 146 000 $EU pour un réseau rural d’adduction d’eau.

Tableau 5.10: Coûts unitaires à la DH pour divers types d’infrastructures (2003)
Infrastructures Coûts en FCFACoûts en $EU aForage à pompe manuelle 5 950 000 11 472Puits modernes 7 500 000 14 461Adduction d’eau rurale (AEV) 75 500 000145 571Réhabilitation de forage à pompe manuelle  1 600 000 3 085Réhabilitation/expansion des adductions d eau villageoises (AEV)20 750 000 40 008PEA22 600 000 43 575a/ Taux de conversion: 1 ¬ = 655 FCFA, 1 ¬ = 1,26 $EU.
Remarque: Coûts des études et de la mobilisation sociale inclus.

Le coût global d’un forage équipé au Bénin (comprenant le coût d’une pompe manuelle et non les coûts d’études, de supervision et de mobilisation sociale) est plus élevé que les estimations obtenues des autres pays africains. Ce coût au Bénin, tout compris, est de 9600 $EU (5,95 millions FCFA) avec une TVA de 18 pour-cent et 8100 $EU (4,2 millions FCFA) hors TVA. Par contre, les autres pays africains ont connu des coûts d’installation beaucoup moins importants, comme indiqué au tableau 11.

Tableau 5.11: Coût d’un forage équipé de pompe manuelle dans d’autres pays africains $EU (2003)
Ghana (60 mètres - 2002)6,200aMalawi5,000Ouganda9,133Afrique du Sud (50 mètres - 2002, Mpupalanga)4,200a/ Forage de 60 mètres: 4500 $EU; pompe (Vergnet ou Modèle India Mark II modifié): 800 $EU, Installation: 900 $EU. Chiffres confirmés par l’Agence communautaire pour l’hydraulique et l’assainissement – Ministère des Travaux publics et de l’habitat du Ghana.
Source: Banque mondiale. “Background Paper on the Water Sector,” tiré de la Revue des dépenses publiques du Mozambique, Washington D.C: Banque mondiale, mai 2003.

Une concurrence limitée en matière de passation des marchés publics peut contribuer à augmenter les coûts unitaires au Bénin. Conformément à la stratégie nationale, les appels d’offres relatifs aux contrats de forage ne sont en fait ouverts qu’aux entreprises nationales et le volume de travail est modeste (souvent moins de 50 forages par contrat). Cela limite considérablement les bénéfices potentiels des économies d’échelle. Seules quatre compagnies nationales sont qualifiées et équipées pour assurer de tels travaux.

Les coûts unitaires sont demeurés assez stables pour tous les types d’infrastructures, à l’exception des puits modernes. Ces derniers ont apparemment connu une baisse de 15 à 20 pour-cent, d’après les résultats de l’analyse de l’évolution des coûts réels des contrats au cours de la période 1997-2002. La stabilité relative des prix peut aussi refléter une concurrence limitée entre les entreprises de forage.

Les dépenses ordinaires associées aux équipements hydrauliques
Les dépenses associées au fonctionnement, à l’entretien et aux pièces de rechanges des infrastructures hydrauliques (à l’exception des forages) doivent être entièrement à la charge des bénéficiaires. Des artisans qualifiés et les services d’entretien des fournisseurs de matériel hydraulique (systèmes de pompage) travaillent à la demande des communautés pour assurer un entretien et des réparations, en toute conformité, des infrastructures. Un réseau privé de distribution de pièces de rechange pour pompes manuelles a, en principe, été créé au plan national. Le coût de l’entretien influe sur le choix du matériel: le cas des puits modernes est caractéristique dans l’illustration de la faiblesse des coûts d’entretien (les cordes et les seaux sont disponibles sur les marchés locaux). En revanche, les réseaux d’adduction d’eau requièrent un type d’entretien beaucoup plus sophistiqué.

Dans de nombreux cas, l’eau tirée des pompes et des puits n’est pas vendue à la source, malgré les recommandations de la DH; en conséquence, aucun financement stable n’est disponible pour le fonctionnement et l’entretien voire pour le renouvellement de ces infrastructures. Les communautés mobilisent souvent des fonds destinés aux réparations sur une base ad hoc et, dés lors, un équipement peut rester durablement en panne. La DH recommande que chaque comité de point d’eau mobilise un minimum de 19 500 FCFA pour l’entretien et le renouvellement de l’infrastructure (9 500 FCFA pour l’entretien et 10 000 FCFA pour le renouvellement). Les communautés dotées de puits ou de pompes à partir desquelles l’eau est commercialisée, appliquent normalement un tarif situé entre 250 et 750 FCFA le mètre cube.

Les communautés dotées de systèmes d’adduction d’eau vendent effectivement de l’eau et réussissent à accumuler des sommes importantes d’argent, après 3 à 4 ans de fonctionnement. Conformément aux instructions de la DH à ces associations, ces fonds sont généralement placés dans des comptes bancaires bloqués.

Les tarifs actuellement pratiqués dans le commerce de l’eau paraissent adéquats pour une couverture du fonctionnement et de l’entretien et également pour le renouvellement des infrastructures. Lorsque l’eau est vendue, le coût approximatif pour un ménage de 8 personnes tourne autour de 7 200 FCFA par an (calculés sur la base d’une moyenne de 500 FCFA par mètre cube). Partant de la base de 5 litres en moyenne vendus par jour et par personne (lorsque l’eau est vendue, elle est normalement utilisée pour la cuisine et la boisson), l’eau potable coûte 75 FCFA par personne et par mois. Dans une communauté de 250 personnes – la norme pour un forage équipé d’une pompe manuelle – le revenu annuel provenant de la vente de l’eau serait de 225 000 FCFA, ce qui suffirait à couvrir les coûts de fonctionnement (rémunération du vendeur d’eau, les frais d’entretien) et aussi le renouvellement du matériel. Dans le cas des systèmes d’adduction d’eau, le tarif généralement fixé par les associations d’eau est de 500 FCFA par mètre cube. Le coût du fonctionnement, de l’entretien et du renouvellement du matériel varie d’une infrastructure à une autre en fonction de la source d’énergie (l’énergie thermique étant plus chère que l’énergie solaire et l’énergie électrique du réseau national, par exemple), de la capacité et la configuration du matériel et du nombre de consommateurs. Néanmoins, un rapide calcul montre que les revenus annuels de la vente de l’eau dans une communauté de 2 000 habitants desservis par un réseau d’adduction pourraient atteindre 1,8 million FCFA, ce qui suffirait à couvrir les frais de fonctionnement et de renouvellement.

Les tarifs pour la vente de l’eau ne posent aucun problème d’accès pour les ménages, étant donné que dans la plupart des cas, les populations n’utilisent l’eau potable que pour la cuisine et la boisson. Elles comptent sur d’autres sources d’eau pour la satisfaction de leurs autres besoins en eau.

Par conséquent, le principal problème pour le financement du fonctionnement et de l’entretien et aussi le renouvellement du matériel, n’est pas le niveau des tarifs, mais plutôt l’efficacité de la mobilisation, la gestion et l’utilisation des fonds collectés. La gestion communautaire de systèmes plus importants et plus complexes (généralement, des réseaux d’adduction d’eau), comporte souvent de sérieux problèmes. Le Bénin a également connu ces types de difficultés, en particulier dans la zone lacustre. Le développement de modèles de gestion améliorée (tels que les contrats de gestion professionnelle ou la privatisation des infrastructures) est actuellement à l’étude à la DH. Ce type d’initiative est bien accueilli, en l’occurrence dans le domaine du partage du financement du développement sectoriel entre les bénéficiaires (sur la base du tarif de l’eau) et le Gouvernement. L’AFD envisage d’appuyer le développement de nouveaux modèles de gestion dans le secteur de l’eau à partir de 2005.

Dépenses publiques relatives à l’assainissement

Les fonds publics alloués en faveur de l’assainissement en milieu rural ne représentaient que 10 pour-cent des fonds d’investissement alloués à l’hydraulique rurale. De 1997 à 2002, la construction des latrines et la sensibilisation en matière d’hygiène ont essentiellement été menées à travers les programmes PADEAR financés par l’Allemagne, le Danemark et la Banque mondiale (tableau 5.12). Les autres bailleurs de fonds ou sources de financement comprennent l’OMS, l’UNICEF, le Japon et le budget national.





Tableau 5.12: Budget d’investissement (1997-2002) pour latrines (en millions FCFA)
Projet/ProgrammeBailleurs de fonds/Financement199719981999200020012002TotalEau – Hygiène – EnvironnementUNICEF303030306158239Santé – EnvironnementOMS302424404040198PADEAR         GTZ/KfWa020401012710207 DANIDA002001503503001.000 IDA/DANIDA10410410425000562Dons du JaponJapon0281400042PSPIDA00162525066PIPBudget National 010096508875409PDSSIDA0003514049Total 1643065245907054832,772a/ Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ- Agence de coopération technique allemande) et Kreditanstalt für Wiederaufbau (KFW - Agence allemande pour le financement du développement).
Source: DHAB/MSP.

Conclusions et recommandations

Vers la réalisation des Objectifs de développement pour le millénaire
Réaliser les ODM d’ici à l’an 2015 implique que le taux de couverture de l’hydraulique rurale au Bénin augmente, de 35 pour-cent en 2002 à 67,5 pour-cent en 2015. Cela nécessitera que 6,3 millions de Béninois vivant dans les zones rurales et semi-urbaines aient accès à l’eau potable d’ici à 2015. En outre, 4,2 millions d’habitants devront pouvoir y accéder au cours de la période 2005-2015.

Pour atteindre les ODM, le rythme d’exécution annuelle devra plus que passer du simple au double, comparé à la période considérée. Près de 17 50 nouveaux points d’eau devront être construits au cours de la période 2003-2015; ce qui équivaut à 1 350 points d’eau par an. De plus, près de 200 points d’eau supplémentaires par an seront nécessaires afin de couvrir les besoins de la réhabilitation des infrastructures tombées en panne au cours de la période. Il convient de rapprocher ce rythme de construction des 518 infrastructures construites en moyenne chaque année à l’heure actuelle. Le diagramme ci-dessous indique deux scénarios possibles pour l’évolution du taux de couverture dans la perspective de réalisation des ODM. Le premier scénario, basé sur la capacité actuelle d’exécution du secteur, indique que le taux de couverture n’atteindra que 49 pour-cent des cibles des ODM d’ici à 2015. Le second scénario propose d’aligner le niveau d’investissement aux besoins requis pour atteindre les cibles des ODM.




Diagramme 5.8: Evolution du taux de couverture de l’approvisionnement en eau 2003-2015 – Rythme actuel (2002) et rythme accéléré
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Les dépenses d’investissement annuelles seront multipliées par 2 à 3 comparé au niveau actuel. Sur la base des coûts unitaires adoptés pour le Budget programme 2004-2006 de la DH, l’on estime que la réalisation des ODM nécessitera 120 à 140 milliards FCFA, soit près de 9 à 14 milliards par an rien que pour les investissements (travaux de construction, études, supervision et mobilisation sociale). A cela, il faudra ajouter les coûts différentiels accumulés liés à la planification, à la gestion de l’exécution et au suivi régulier des activités. Le volume total du budget d’investissement (financements internes et externes) en 2002 était de 4,7 milliards FCFA.

A première vue, la réalisation des ODM peut paraître impossible en considérant la capacité actuelle du secteur et l’ampleur du niveau de financement requis. Les objectifs constituent un défi majeur et une occasion extraordinaire pour reconsidérer l’exécution et les modalités de financement, et également développer d’autres modèles de partenariat.

Le Gouvernement n’est probablement pas en mesure de fournir tous les fonds nécessaires à la réalisation des ODM (au moins 9 milliards FCFA par an). En rappelant ce qui a été discuté plus haut, les dépenses publiques dans le secteur de l’hydraulique ont dramatiquement baissé au cours de la période 1997-2002 et, bien qu’étant actuellement en train d’augmenter, les fonds nationaux ne compensent que partiellement la baisse du financement externe des activités du secteur. Il reste difficile de préjuger de l’évolution de cette baisse du financement du secteur.

Cependant, les tendances des politiques actuelles sont plutôt favorables au secteur hydraulique. L’amélioration de l’accès à l’eau potable constitue une priorité pour le Bénin, ainsi que l’a clairement indiqué le Gouvernement dans son Document stratégique pour la réduction de la pauvreté adopté en 2003. Qui plus est, la communauté internationale s’est engagée, lors du Sommet de la Terre tenu à Johannesburg en 2002, à assister les pays en développement dans la réalisation des ODM, en vue de réduire la pauvreté de moitié et d’améliorer l’accès à l’eau potable et la gestion des ressources hydrauliques.

Pour relever les défis des ODM, le secteur de l’hydraulique doit (i) augmenter sa capacité d’absorption; (ii) accroître l’efficacité des dépenses publiques; (iii)rechercher de nouvelles voies pour davantage d’appuis au secteur; et (iv) partager le financement des activités du secteur avec les autres partenaires. Les recommandations suivantes sont groupées sous chacun de ces titres.

Augmenter la capacité d’absorption du secteur
L’amélioration de la gestion des dépenses est importante pour l’augmentation de la capacité d’absorption. Des actions particulières comprenant: le renforcement des connaissances des administrateurs du budget (gestionnaires de crédit) sur les procédures d’exécution budgétaire; l’élaboration anticipée d’un programme pour les engagements; la clarification des procédures de préparation et validation des dossiers d’appels d’offres; l’anticipation des difficultés rencontrées dans la passation des contrats, et le suivi systématique de la durée de chaque étape de la planification des contrats et du cycle des dépenses.

Le Ministère des Mines, de l’Energie et de l’Hydraulique doit se préparer à des procédures relatives à un programme d’autorisation et des allocations annuelles de crédits qui seront introduites par le Ministère des Finances et de l’Economie à partir de 2005. La possibilité d’engager des dépenses sur plusieurs années aura un impact positif sur l’utilisation du budget d’investissement, en réduisant à la fois le nombre de dossiers d’appels d’offres à préparer et à lancer, et le nombre de contrats à élaborer, approuver et suivre. Cela contribuera également à permettre la réduction de la durée des diverses étapes des soumissions aux appels d’offres et des processus de passations de contrats qui, malgré des améliorations apportées à travers la réforme des procédures d’appel d’offres publiques, restent très longues et peuvent avoir un impact négatif sur l’utilisation des crédits.

Augmentation de l’efficacité des dépenses publiques
Davantage d’attention devrait être accordée aux activités liées à l’assainissement ainsi qu’au développement des changements comportementaux en matière d’hygiène, ces aspects ayant un impact important sur l’amélioration des conditions de santé, un objectif fondamental des investissements dans le domaine de l’approvisionnement en eau. Ces aspects comprennent l’enlèvement sécurisé des ordures, le lavage des mains avec du savon, à même de réduire considérablement le développement des maladies diarrhéiques.

Un plan d’action stratégique national en faveur de l’hydraulique et de l’assainissement en milieu rural dans la perspective des objectifs de 2015, devrait être élaboré en vue d’orienter la préparation des budgets- programmes triennaux de la DH. La préparation de ce plan pourrait démarrer en juin 2004 avec, par exemple, l’assistance du Programme Hydraulique et Assainissement et d’autres partenaires du secteur. Ce plan permettrait d’améliorer l’équité dans les dépenses publiques, d’aborder les problèmes de pauvreté d’une manière plus concertée, et de suivre en permanence le processus vers la réalisation des objectifs du secteur. La préparation de ce plan est une nécessité, les budgets- programmes de la DH n’ayant pas été mis à jour sur la base de considérations stratégiques globales et à long terme.

La DH doit développer des stratégies et des modalités concernant la manière d’améliorer l’équité géographique sans l’accès à l’eau potable, afin d’assurer progressivement ainsi l’équité régionale dans la couverture hydraulique de tout le pays. Le manque d’informations dans les ménages concernant les avantages de l’utilisation potable salubre est un facteur restrictif de la demande. Ces restrictions surviennent surtout dans la partie australe du Bénin. La DH doit adopter des stratégies en vue de renforcer la sensibilisation et la formation concernant les avantages de la consommation d’eau potable afin de générer une plus grande demande à moyen et à long terme. Qui plus est, des programmes spéciaux dans les zones qui présentent des difficultés hydrologiques particulières devront être développés.

La réduction des coûts unitaires dans la construction d’un forage au Bénin devrait constituer une priorité dans ce secteur. Le Bénin doit encourager une plus grande compétition en permettant aux compagnies régionales (au sein de l’UEMOA), ou même à des compagnies internationales, de soumettre des offres pour des contrats de forage, et en augmentant le volume de travail retenu dans chaque contrat. Cette recommandation s’applique aussi à la construction de réseaux d’adduction d’eau.

Une meilleure fonctionnalité des infrastructures devrait également constituer une priorité eu égard au niveau actuel de 20 pour-cent qui est anormalement élevé. La DH doit accorder une plus grande attention au suivi de la distribution des pièces de rechange dans les régions. La fourniture des pièces de rechange est une responsabilité contractuelle du fournisseur de la pompe, et la DH doit régulièrement veiller à ce que les magasins régionaux de pièces de rechange soient approvisionnés de façon adéquate. Le renforcement du réseau des artisans fournisseurs de services d’entretien des pompes doit également être considéré par les bureaux hydrauliques régionaux, en vue d’améliorer les performances. Depuis 2002, la DH a reçu des fonds additionnels considérables, afin de suivre les infrastructures hydrauliques et le réseau de distribution des pièces de rechange. Les ressources financières accrues de la DH pour ces activités doivent découler d’un meilleur taux de fonctionnement des infrastructures.

La DH doit prendre des mesures en vue d’améliorer la gestion des réseaux d’adduction d’eau villageoise (AEV) en ayant davantage recours à des systèmes de gestion beaucoup plus professionnels et basés sur la performance. La DH devrait réviser sa politique actuelle, relative à l’utilisation des fonds accumulés en vue de son remplacement, car elle limite ainsi le développement du service hydraulique. La DH doit fournir un appui aux opérateurs de réseaux d’adduction d’eau en termes de stratégies de gestion et de développement en direction du service hydraulique, et aider les communautés ainsi que les municipalités par la signature de contrats de gestion avec des opérateurs privés locaux (affermage) avant que ne surviennent des problèmes majeurs de fonctionnement et d’entretien. Les Comités de Gestion simplement formés sur la base du volontariat ne répondent plus dans la gestion de systèmes plus complexes tels que l’approvisionnement par le biais de système d’adduction. Le prochain appui AFD au secteur fournira une aide institutionnelle à la DH à cet égard. Une meilleure gestion des infrastructures assurera une meilleure soutenabilité des investissements et générera également des ressources bénéfiques à l’extension du service hydraulique, à travers une plus grande efficacité de la collecte et de la gestion des fonds.

Un autre élément dans la recherche d’une réduction des coûts unitaires est le développement des nouvelles technologies et la simplification des technologies existantes. Cet aspect est actuellement à l’étude dans le contexte de la révision de la stratégie du secteur national.

Accroissement de l’appui au secteur
Les bailleurs de fonds doivent apporter leur soutien au secteur sous forme d’aide budgétaire, et doivent participer au renforcement des plans, programmes et processus nationaux. Actuellement, le secteur reste très dépendant des bailleurs de fonds qui continuent de fournir le gros de leur appui sous forme de projets dont chacun conserve ses propres modalités et procédures. Cela limite la capacité de la DH. Un glissement vers l’appui programmatique contribuera également à réduire les coûts de transactions associés à la préparation, l’exécution et au suivi des différents projets des bailleurs de fonds. L’allocation de ressources additionnelles aux autres investissements et au suivi après investissements en sera facilitée. Cependant, convaincre les bailleurs de fonds de modifier leurs approches en matière de projets, exige de la part de l’Administration béninoise un effort dans le renforcement du dialogue, l’amélioration de la transparence et la lutte contre la corruption, et aussi dans l’amélioration de l’efficacité des procédures nationales.

L’orientation vers le suivi des résultats et performances, ainsi qu’indiquée dans le budget-programme, basée sur des résultats, doit être renforcée. L’exécution sur la base des objectifs, activités et indicateurs liés aux dépenses dans le cadre d’un budget unifié, permet d’évaluer l’efficacité et les performances des programmes et, plus qu’auparavant, autorise une plus grande transparence. Le Ministère des Mines, de l’Energie et de l’Hydraulique, et la DH en particulier, doivent utiliser le budget-programme comme outil de dialogue avec les partenaires en vue de renforcer leur participation, et d’augmenter le degré de transparence et de suivi financier et technique des activités du secteur. La création en cours d’une base de données sectorielles constitue un élément important de l’amélioration de la planification et du suivi, tout comme l’élaboration de formats de rapports périodiques standards approuvés par l’ensemble des partenaires, notamment par le Ministère des Finances et de l’Economie, ainsi que le Ministère du Plan.

Le développement d’un mécanisme de suivi de l’efficacité des coûts est nécessaire afin d’encourager les partenaires à appuyer le secteur, particulièrement à travers le budget national. Un tel mécanisme fournirait des données financières fiables et à jour en vue de la préparation du budget d’une part, et permettre la détection des irrégularités d’autre part. Les indicateurs suggérés pour le suivi de l’efficacité des coûts sont les suivants: (i) coûts unitaires (forages, puits, systèmes d’adduction d’eau); (ii) coût par habitant de l’approvisionnement en eau; (iii) le nombre d’infrastructures réalisées par an, comparé aux dépenses exécutées; et (iv) le taux des dépenses de fonctionnement par rapport aux dépenses d’investissement.

Le processus annuel de revue du secteur, initié en 2003, est un excellent moyen d’améliorer la communication et le suivi, et devrait être poursuivi. Le travail préparatoire précédant la revue (financé par Danida, AFD et le Programme eau et assainissement (PEA)/Banque mondiale) vise à évaluer le programme national et à renforcer la capacité du Ministère et de la DH en termes de suivi, de contrôle interne et d’élaboration de rapports financiers. La suggestion d’inviter le secteur privé (entreprises, ONG, et cabinets de consultance) ainsi que les municipalités, à participer à la revue de 2004, constitue une excellente nouvelle opportunité de discuter des défis du secteur dans les années à venir et de chercher conjointement des solutions auprès de l’ensemble des partenaires sur les problèmes liés à la capacité d’absorption du secteur.

Développement de nouveaux partenariats en vue du financement des activités du secteur
La contribution des utilisateurs aux investissements de départ est très faible et des voies et moyens de la rehausser devraient être envisagés. La contribution financière actuelle est de 3 à 7 pour-cent du volume total des investissements (coûts d’installation). La contribution initiale aux dépenses d’investissement pourrait augmenter pour passer à 10 pour-cent à acquitter avant le démarrage des travaux de construction ou à régler en deux tranches (la première avant le démarrage des travaux de construction, et la seconde après une année de fonctionnement). Les communautés seraient ainsi dans l’obligation de créer des systèmes de génération de fonds pour rembourser leur contribution aux coûts de l’investissement de base et les fonds susceptibles de servir aux autres communautés seraient en progression. Dans le cas des communautés plus démunies (critères à définir), la contribution des utilisateurs pourrait se faire graduellement sur plusieurs années. Ce système de contribution des utilisateurs sera applicable aux pompes manuelles et aux puits modernes.

Le développement de nouveaux moyens de financer les investissements à travers le secteur privé doit également faire l’objet de recherches, en particulier dans la construction de systèmes d’adduction d’eau au bénéfice des communautés de 2 000 à 10 000 habitants. Cependant, afin d’impliquer le secteur privé dans le financement des investissements de base et dans le fonctionnement et la maintenance des infrastructures hydrauliques, un appui important ainsi qu’un engagement ferme de la part du Gouvernement sont nécessaires. Le processus de décentralisation actuel, à travers lequel la responsabilité de l’approvisionnement en eau sera transférée aux municipalités, pourrait aussi fournir l’opportunité de développer des partenariats avec le secteur privé. La DH devait appuyer les municipalités à cet égard, du fait que la gestion directe du secteur de l’eau par les municipalités s’est souvent avérée difficile. Le processus de décentralisation requiert un repositionnement de la DH afin d’assurer qu’elle joue essentiellement un rôle de facilitation auprès des municipalités. Cela impliquerait également que la DH prenne dorénavant l’initiative de l’assistance aux municipalités, dans la création de systèmes de gestion professionnelle de réseaux d’adduction existants et à venir.

Le développement et l’extension des systèmes d’adduction à travers des fonds générés par la vente de l’eau, représentent une piste importante de réalisation des ODM. Certaines associations disposant d’une accumulation de fonds substantiels ont démarré l’investissement d’une partie de ces fonds dans l’amélioration de leurs services hydrauliques (installation de bornes fontaines publiques supplémentaires et de branchements domestiques), au lieu de laisser les fonds reposer dans des comptes bancaires. Il y a près de 150 systèmes ruraux d’adduction d’eau au Bénin, et si chacun d’eux construisait deux points d’eau par an sur fonds propres, ils couvriraient la moitié des points d’eau financés annuellement par le Gouvernement. Il est donc important que la DH encourage de telles initiatives et fournisse tout l’appui nécessaire à l’amélioration de la gestion professionnelle des systèmes ruraux d’adduction d’eau afin que les communautés puisse davantage développer eux-mêmes leurs services hydrauliques.

La DH devrait renoncer à financer l’extension des systèmes ruraux d’adduction d’eau et donner la priorité au financement d’infrastructures dans les communautés ne disposant pas de système d’approvisionnement en eau potable. Le financement public (national et international) devrait être utilisé pour la satisfaction des besoins en eau potable des communautés qui n’ont pas accès à l’eau potable. L’extension, la réhabilitation et le remplacement du matériel des systèmes existants devraient être à la charge des communautés elles-mêmes, sauf dans des cas particuliers tels que, par exemple, la réhabilitation des points d’eau disposant de pompe manuelle obsolète et dont les pièces de rechange ne sont plus disponibles.

Le processus de décentralisation devra aussi générer de nouvelles ressources qui permettront aux municipalités de contribuer à l’amélioration des services hydrauliques. Cependant, il est trop tôt pour évaluer le volume global de ce type de financement et son impact possible dans les années à venir, en termes d’augmentation de la couverture de l’approvisionnement en eau.

Annexe 5.1

Participation des bailleurs de fonds dans le secteur de l’hydraulique rurale

L’agence Danida contribue au développement du secteur à travers des programmes d’approvisionnement en eau dans cinq régions (Zou, Atlantique, Collines, Borgou et Atacora) et fournit également un appui institutionnel à la DH et aux SDH régionaux. Une seconde phase de l’appui danois au secteur (2005-2009) est en cours de préparation. Avec un budget de 46 millions $EU, le programme comprendra une assistance en vue d’accroître la couverture de l’approvisionnement en eau dans quatre des régions appuyées au cours de la première phase (à l’exclusion de Collines), le renforcement de la DH et des municipalités, l’aide au développement de la gestion des ressources en eau, à l’assainissement à travers le Ministère de la Santé publique et le renforcement du rôle du secteur public.

L’Allemagne appuie actuellement plusieurs projets dans les régions de Mono, Plateau et Ouémé, et est également engagé dans la fourniture d’une assistance institutionnelle à la DH et aux SDH régionaux. La prochaine phase du programme (2005-2008) de l’appui allemand (GTZ, KfW et DED) comprendra un budget de près de 10 millions d’Euros qui visent à soutenir l’approvisionnement en eau des zones urbaines et des zones rurales et pour aider au développement de la Gestion intégrée des ressources en Eau.

L’Agence belge de développement finance actuellement un projet pilote (2003-2005) dans deux régions (Atacora et Donga). Le projet a pour objectif de créer 150 nouveaux points d’eau et de réhabiliter 60 infrastructures hydrauliques dans quatre municipalités. L’assistance allemande au développement envisage de prendre la relève dans ces quatre municipalités au terme du projet belge.

L’AFD prépare actuellement une nouvelle phase d’appui de quatre années avec un engagement financier global de 7 millions d’Euros. Avec un accent mis sur la région des Collines, le programme comprendra la construction de points d’eau (280 forages) et de latrines, la construction et l’extension de 40 systèmes d’adduction d’eau, et l’appui à la conception et à l’exécution d’une politique d’implication du secteur privé dans la gestion, le fonctionnement et l’entretien de systèmes d’approvisionnement en eau dans les petites villes.

La Banque mondiale fournit l’appui budgétaire au Gouvernement de la république du Bénin à travers le PRSC (Crédit d’appui à la réduction de la pauvreté) dans le cadre de l’appui à l’exécution de la Stratégie de réduction de la pauvreté du Gouvernement. Le Programme d’approvisionnement en eau et d’assainissement appuie davantage la DH à travers des missions d’assistance technique de courte durée.

L’Agence de coopération hollandaise d’assistance au développement examine actuellement la possibilité d’un appui budgétaire au secteur à travers des structures décentralisées.
Chapitre 6

Gestion des dépenses publiques

Introduction
A la fin des années 1990, le Gouvernement du Bénin s'est engagé dans un programme ambitieux de réforme de la gestion des dépenses publiques, appuyé par les bailleurs de fonds au moyen de différents instruments. Ces réformes sont en train d'être approfondies et étendues à des secteurs particuliers dans le contexte du Crédit de réduction de la pauvreté (PRSC-1). Des mesures spécifiques ont été mises en place pour renforcer les dispositions institutionnelles et les pratiques de gestion dans le but d'assurer la discipline budgétaire globale, d'améliorer l'allocation des ressources selon les priorités stratégiques et de renforcer l'utilisation efficiente des ressources dans la fourniture des services publics. Les principales mesures de réforme appuyées par le PERAC comprenaient: (i) l'amélioration de la préparation de budget par le développement de budgets-programmes basés sur un CDMT, le développement et le suivi d'indicateurs de performance, et l'utilisation des budgets-programmes pour faciliter les négociations intra et intersectorielles et (ii) le renforcement de l'exécution budgétaire en donnant plus de responsabilité dans l'exécution de budget, en renforçant le contrôle par le perfectionnement des dispositions sur l'audit interne et externe, et en améliorant la transparence. Le PRSC identifie plusieurs points d'importance majeure pour faire progresser le programme de réforme à long terme: (i) renforcer la budgétisation basée sur les résultats; (ii) améliorer les procédures de dépense et veiller ce que toutes les dépenses soient gérées par le système informatique de gestion du budget; et (iii) améliorer le cadre fiduciaire, en particulier en approfondissant les réformes des marchés publics, de la gestion financière et du contrôle et de l'audit internes.

Le programme de réforme de la gestion des dépenses publiques a dû s'atteler à résoudre les problèmes hérités de la période d'ajustement structurel, période au cours de laquelle peu d'attention avait été prêtée à la teneur du budget et à la gestion des dépenses publiques. Pendant les années 1990, l'attention avait surtout été portée sur le respect de la discipline budgétaire, l'augmentation des recettes (à la fois en élargissant l'assiette de l'impôt et en renforçant l'administration fiscale) et la maîtrise de la masse salariale. La compression de la masse salariale s'est effectuée par diverses mesures ad hoc, plutôt que par une réforme d'ensemble de la fonction publique, ce qui continue à avoir une incidence importante sur la fourniture des services (voir les chapitres sur l'éducation et la santé). Ces mesures ont compris des dispositions pour des départs volontaires, un gel des salaires appliqué depuis 1988 et la réduction de la taille de la fonction publique par les départs naturels. Quelques réformes de la gestion des dépenses publiques ont été lancées en 1997, mais elles ont consisté surtout en des améliorations ponctuelles portant sur les procédures budgétaires et les dispositions institutionnelles. Celles-ci ont compris l'amélioration du suivi de l'exécution budgétaire base caisse par le Trésor, l'élimination de la période complémentaire pour l'exécution du budget au delà de l'exercice et l'identification/élimination de goulots d'étranglement dans les processus de préparation et d'exécution de budget.

Le but principal de ce chapitre est de faire le point sur les réformes jusqu'à ce jour. Il examine la situation actuelle dans la gestion budgétaire et le progrès accompli dans la modernisation du système budgétaire. Les procédures existantes sont examinées avec quelques détails et il est également suggéré des mesures spécifiques pour mieux réaliser les trois objectifs de base de la gestion de dépense publique. Ce chapitre est structuré comme suit. La première section examine la préparation budgétaire, en couvrant les instruments et le processus de préparation budgétaire. La seconde examine l'exécution de budget, en couvrant le cycle d'exécution de budget, le suivi financier et la comptabilité, l'exécution du budget dans les régions, et le suivi de la performance. La troisième section traite d'autres points de la gestion de la dépense publique, y compris la passation des marchés, l'audit et certaines initiatives de gestion. Des suggestions pour améliorer le processus budgétaire sont récapitulées à la fin de ce chapitre.

Le processus de préparation budgétaire

Les instruments
a) Les documents budgétaires

Les documents budgétaires soumis au Parlement comprennent:
Un rapport économique et social qui présente les évolutions économiques récentes, l'exécution du budget de l'année en cours et les prévisions budgétaires annuelles.
Le projet de "budget général", qui comprend les prévisions de recettes et les crédits de paiement des ministères et hautes institutions.
Les budgets annexes, qui sont composés des budgets de la Caisse Autonome d’Amortissement (CAA), qui fait partie du Ministère des Finances et est chargée de la gestion de la dette publique, du fonds routier et du Fonds National de Retraite du Bénin (FNRB), qui gère les pensions.
Les comptes spéciaux du Trésor qui comprennent les comptes de prêt et avances et le budget du projet SYDONIA (Système douanier automatisé - dépenses pour des équipements et logiciels informatiques pour les services douaniers, s'élevant à 1,23 milliards FCFA), qui est hors “budget général” et est financé par des recettes affectées.
Le Programme d'investissement public (PIP), qui donne les coûts totaux et, sur une période de trois ans, les coûts annuels futurs des projets d'investissement inscrits dans le budget général.

De plus les budgets-programmes triennaux des ministères qui en préparent sont transmis à la Commission des Finances du Parlement. Le rapport économique et social présente seulement les prévisions du budget annuel. Ainsi qu'examiné ci-dessous, il serait désirable de joindre aux documents budgétaires, une note de politique budgétaire et le cadre des dépenses pour une période de trois ans.

Depuis 2001, le budget général a été unifié. Les dépenses de fonctionnement, les dépenses d'équipements sociaux et administratifs, et les projets d'investissement ont été regroupés par ministère au lieu d'être présentés dans des parties séparées du budget. Une classification par nature commune aux dépenses de fonctionnement et d'investissement du budget général et aux budgets annexes a été adoptée.

Le budget respecte en grande partie les principes d'unité et d'universalité, qui sont cruciaux pour assurer la discipline budgétaire et une allocation des ressources efficace. Les dépenses financées par l'extérieur sont inscrites dans le budget, à l'exception de quelques projets financés par des dons extérieurs, pour lesquels l'information fait défaut.

Le budget ne détaille pas les dépenses des organismes autonomes (par exemple, le Centre national hospitalier et universitaire et les universités). Il comprend seulement les subventions accordées à ces établissements. De même, à quelques exceptions près les dépenses financées par les redevances payées par l'usager ne sont pas inscrites dans le budget. Donner un certain degré de liberté aux établissements dans l'utilisation de leurs ressources propres peut contribuer à l'amélioration de l'efficience dans leur gestion et les encourager à recouvrir des recettes. Toutefois, pour analyser la politique budgétaire et suivre la performance, il serait important de disposer de l'information sur les dépenses projetées des établissements fournissant des services publics en termes bruts (sans déduction de leurs ressources propres). Les montants concernés sont relativement faibles par rapport au total des dépenses budgétaires, mais sont néanmoins d'un montant significatif au niveau de certains secteurs. De plus l'utilisation efficiente de ces fonds est importante pour réaliser les objectifs sectoriels. Comme suggéré ci-dessous (paragraphe b), cette information pourrait être présentée dans les budgets-programmes.

b. Présentation du budget

La nomenclature des dépenses mise en place en 2001 respecte la directive 04-98 de l'UEMOA. Elle comprend: (i) une classification administrative; (ii) une classification économique ("par nature"); et (iii) une classification fonctionnelle qui est à quelques exceptions près, compatible avec la CFAP.

La nomenclature budgétaire actuelle est un instrument efficace d'administration du budget et de contrôle des moyens, mais elle n'est pas encore un instrument d'analyse des politiques budgétaires. La classification fonctionnelle n'est pas utilisée de manière opérationnelle. Le budget ne comprend pas de tableaux de synthèse montrant les dépenses par fonction. Dans le budget, les dépenses de l'enseignement primaire ne sont pas séparées des dépenses de l'enseignement secondaire. Ces dépenses sont présentées séparément dans le budget-programme du ministère, mais comparer le budget annuel et ce budget-programme n'est pas simple, malgré l'existence de tables de correspondance. Pour des secteurs comme celui de la santé, établir la relation entre le budget annuel et le budget-programme est même plus difficile.

Afin de mieux identifier les dépenses destinées aux services territoriaux et aux populations pauvres, la classification administrative a été détaillée au niveau territorial, les dépenses des services territoriaux étant présentées dans des sous-chapitres spécifiques. Cette présentation facilitera le suivi de la performance des services déconcentrés. Cependant, en ce qui concerne le secteur éducatif, il serait nécessaire de distinguer, dans les crédits des directions départementales, l'enseignement primaire de l'enseignement secondaire.

Depuis 2001, les dotations budgétaires des ministères sectoriels reflètent mieux qu'auparavant le coût réel de leurs activités, les crédits de paiement pour les équipements socio administratifs et les consommation d'eau et électricité, qui étaient précédemment gérés par le MFE, ayant été inscrits dans le budget des ministères concernés. Ainsi la part des dépenses non réparties par ministère (projets d'investissement et intérêts exclus), dans le budget, a diminué de 43 pour-cent en 2000 à 31 pour-cent en 2001 et 24 pour-cent en 2003. En principe, cela devrait permettre aux ministères d'utiliser leurs crédits budgétaires plus efficacement. Toutefois, 12 pour-cent des crédits relatifs aux dépenses de personnel n'ont pas encore été répartis par ministère. Ces crédits devraient être répartis par ministère dès la préparation du budget. Alors que les autres dépenses de personnel sont formellement réparties par ministère et direction, en pratique la gestion du personnel est extrêmement centralisée.

Les programmes, projets et activités devraient être présentés dans les différents documents de programmation de manières comparables. Comme prévu sous le PRSC-1, le programme devrait devenir un niveau de la nomenclature budgétaire afin d'éviter l'utilisation de coefficients estimés pour passer des lignes budgétaires aux budgets-programmes. Dans certains cas la structure en programme des budgets-programmes devra être modifiée, pour s'assurer qu'elle convient à l'administration du budget.

c. Le CDMT

Le Gouvernement du Bénin prépare un Cadre des dépenses à moyen terme triennal glissant (CDMT). Le CDMT 2004-2006 consiste en un ensemble de tableaux donnant les projections de dépense par ministère et pour neuf groupes de nature de la dépense.

Le CDMT est cohérent avec le cadre macro-économique et encadre efficacement la préparation du budget. En 2002, le CDMT 2003-2005 était en fait une section du DSRP, où étaient présentés deux scénarios de projection des dépenses publiques. Faisant partie du DSRP, le CDMT 2003-2005 a été soumis à l'Assemblée Nationale, publié, et examiné par un large public. En août 2003, les projections du CDMT 2003-2005 ont été mises à jour et prolongées à l'année 2006, par une équipe comprenant des techniciens du secrétariat du CNDLP, de la DGAE, et de la DGB. Le scénario haut présenté dans le DSRP (scénario 2) a été retenu pour le budget 2004 et le CDMT 2004-2006.

Il n'a pas été joint aux tableaux constituant le CDMT 2004-2006 d'exposé de politique budgétaire rappelant les politiques en cours et examinant les changements de politiques projetés. Les tableaux du CDMT n'ont pas été joints aux documents budgétaires 2004 présentés au Parlement. Ainsi que discuté ci-dessous, il est souhaitable de renforcer le rôle du CDMT dans la formulation de la politique budgétaire.

d. Le PIP

Le programme de réforme de la gestion des dépenses publiques prévoyait un budget unifié comme condition préliminaire pour la transition vers un appui programmatique consolidé, mais le document PIP existe encore, bien que non conforme à la législation. Le PIP est un programme d'investissement triennal glissant préparé annuellement par le ministère du Plan. En 2002, il n'a pas été préparé de PIP séparé du budget. En 2003 un PIP 2004-2006 a été préparé, mais il n'est pas clair qu'il ait été soumis à l'Assemblée Nationale. La base de données du PIP fournit une information détaillée sur les projets (coûts totaux pour une période de trois ans, paiements, dépenses déjà effectuées, sources de financement et avancement physique). De telles informations ne sont actuellement pas disponibles ailleurs. Mais à part le fait que le PIP poursuit la séparation des dépenses de fonctionnement et d'investissement, la base de données du PIP n'est pas exhaustive. De plus actuellement, les trois types de documents de programmation (budget annuel, budgets-programmes et PIP) groupent les projets d'investissement en trois manières différentes et ne sont pas toujours cohérents entre eux. Pour les ministères qui ne préparent pas des budgets-programmes, l'information disponible dans le PIP (comme les coûts futurs des projets d'investissement), devrait être publiée dans un document spécifique ou dans une annexe aux documents budgétaires.

e. Les budgets-programmes

Afin de renforcer l'efficacité de l'allocation des ressources et promouvoir la performance dans la conduite des opérations, le PERAC a appuyé le développement d'une approche programmatique en commençant par 5 ministères prioritaires. Actuellement, onze ministères préparent des budgets-programmes triennaux glissant. Les budgets-programmes complètent le budget annuel, mais les activités de l'administration sont encore gérées par l'intermédiaire du budget annuel.

Présentation

Les budgets-programmes sont des documents de 100 à 200 pages, qui comprennent:
Une présentation des missions du ministère et des stratégies.
Une présentation synthétique du budget-programme, qui indique: (i) les coûts annuels de chaque programme par activité et grande catégorie économique; (ii) le plan de financement du budget-programme par type de source de financement; (iii) un tableau de synthèse montrant la correspondance entre le budget-programme et le budget.
Une présentation détaillée de chaque programme, comprenant un exposé des objectifs du programme, son cadre logique, des indicateurs de performance, les prévisions de coûts détaillées par grande nature de la dépense, et pour l'investissement par projet, et les justifications des nouveaux projets.

Les budgets-programmes des ministères comprennent un nombre limité de programme (de 1 à 5 selon le ministère). Chaque programme couvre, en principe, à la fois les dépenses de fonctionnement et les dépenses d'investissement qui lui sont associées.

Ces budgets-programmes donne une information utile pour l'analyse du budget, mais étant volumineux, ils ne sont pas largement diffusés et sont d'une lecture difficile. La préparation pour publication d'un résumé et une présentation accessible des budgets-programmes faciliteraient l'examen des politiques sectorielles. Comme prévu sous le PRSC-1, un guide méthodologique pour la préparation des budgets-programmes et un modèle de document budget-programme devront être préparés. (Plus de détails sont donnés dans le document de programme du PRSC-1)

La structure des budgets-programmes

Pour certains ministères, la structure des programmes a été facilement dérivée de l'organigramme du ministère, facilitant ainsi l'évolution vers un système budgétaire basé sur les résultats. Pour d'autres ministères, il n'y a pas de cohérence entre l'organisation en programme et la répartition des responsabilités. Généralement, les programmes d'un budget-programme devraient regrouper les activités selon à la fois les objectifs du ministère et les "centres de responsabilités" chargés de mettre en œuvre ces activités (par ex. directions, projets, etc.). Afin de structurer de manière satisfaisante les budgets-programmes, les ministères devraient être de préférence organisés selon leurs fonctions. Un rare exemple, est le cas du ministère de l'Environnement qui a rationalisé son organigramme afin de garantir une cohérence entre l'approche par objectif et l'approche par centre de responsabilité. Cela s'explique, en partie, par le fait que le ministère de l'Environnement soit un ministère relativement nouveau. Un autre exemple est celui de la direction des forêts et ressources naturelles qui a conduit un audit institutionnel servant de base à sa restructuration. Pour les ministères qui exécutent des tâches complexes (santé) ou de grande taille (éducation), de telles réorganisations sont difficiles. Dans d'autres ministères, l'inertie et l'absence de perception des avantages que l'on pourrait en tirer n'ont pas permis de procéder à de telles réorganisations.

Un certain nombre de ministères ont correctement distingué: (i) un programme d'administration générale regroupant les activités administratives et de planification du ministère; et (ii) des programmes opérationnels correspondant à des missions spécifiques du ministère et regroupant les activités d'une ou plusieurs directions du ministère.

Parmi les ministères PERAC, les raisons ayant conduit à la structure du budget-programme du Ministère de la Santé publique sont les moins claires. Quelquefois les activités ont été regroupées selon leur nature économique (le programme 1 couvre principalement les activités de construction), quelquefois selon la séparation "traditionnelle" entre dépenses de fonctionnement et PIP (ainsi le programme 4 comprend seulement des projets d'investissement). Le MSP suit des indicateurs par zone sanitaire. Il n'est pas évident que la structure du budget-programme de ce ministère donne un cadre plus approprié pour ce suivi que la classification administrative (par destination) du budget annuel, qui permet d'identifier les services territoriaux.

Dans le secteur de l'éducation, le budget-programme du ministère des Enseignements primaire et secondaire sépare les différents niveaux d'éducation, contrairement au budget annuel. Une table de correspondance avec des coefficients estimés est utilisée pour répartir les lignes budgétaires entre le programme de l'enseignement primaire et celui de l'enseignement secondaire. Les coefficients sont calculés par région en utilisant la part relative du personnel permanent dans les enseignements primaires et secondaires dans la région. Cette procédure de passage du budget annuel au budget-programme est lourde et n'est pas très transparente, conduisant par exemple à des coefficients erronés pour certaines régions. Il aurait été préférable de séparer, dans le budget annuel, les dotations budgétaires des enseignements primaire et secondaire (et de séparer aussi de préférence le premier et le deuxième cycle de l'enseignement secondaire). De plus, depuis la division récente d'un ministère unique en trois ministères chargés de l'éducation, il y a trois budgets-programmes dans le secteur et on ne dispose d'image consolidée du secteur.

La couverture des budgets-programmes

Les dépenses financées par les redevances payées par l'usager, les ressources propres des établissements autonomes (par example les universités), les recettes (par example l'entretien routier) et les dotations budgétaires pour "charges non réparties" (pour le personnel contractuel) ne sont pas inscrites dans les budgets-programmes. Pour la formulation des politiques et le suivi de la performance des organisations, une approche plus large serait souhaitable. Par exemple, il est discutable d'évaluer la politique des transports sur la base d'un budget-programme qui ne comprend qu'une faible partie des dépenses d'entretien routier. Le budget-programme d'un ministère devrait de préférence couvrir l'ensemble du budget des établissements sous sa tutelle, y compris les prévisions des ressources propres des établissements autonomes et des dépenses sur ces ressources propres. Parallèlement, comme discuté ci-dessus, toutes les dépenses de personnel devraient être réparties par ministère, dans le budget. Cela ne résoudra pas les problèmes, plus larges, liés à une décentralisation de la gestion du personnel vers les ministères sectoriels, mais, tout au moins cela permettra d'analyser plus exhaustivement les dépenses des secteurs.

Indicateurs de performance

Un premier ensemble d'indicateurs de performance a été établi pour chaque programme des budgets-programmes, mais établir un système satisfaisant d'indicateurs de performance demande du temps et des compétences. Dans de nombreux cas, les indicateurs peuvent être jugés comme étant satisfaisants, pour un premier exercice. Cependant, des améliorations immédiates au système actuel d'indicateurs sont aussi nécessaires. Par exemple, une étude récente note que le budget-programme du ministère des Transports comprend beaucoup d'indicateurs, mais que ces indicateurs sont insuffisants pour évaluer l'efficience et l'efficacité des programmes, car concernant surtout l'avancement physique des projets d'investissement. Beaucoup d'indicateurs du budget-programme du ministère de l'Agriculture ne sont pas quantifiés et ne sont pas toujours cohérents avec les objectifs des programmes. Ce budget-programme comprend un certain nombre d'indicateurs socio-économiques (par exemple, croissance de la production). De tels indicateurs sont très utiles pour examiner les évolutions économiques d'un secteur, mais ne sont pas directement attribuables à la performance du programme. Pour des programmes complexes le développement d'indicateurs appropriés est difficile.

Mis à par quelques exceptions, comme le ministère de l'Environnement, la plupart des ministères n'utilisent pas les indicateurs de performance dans la gestion de la dépense publique; une approche pragmatique est nécessaire pour développer une plus grande orientation vers la performance. Les indicateurs de performance sont suivis, quoique quelquefois avec des retards importants, mais ils ne sont pas utilisés de façon systématique pour la formulation du budget ou pour analyser les déficiences dans l'exécution des programmes. Cela reflète la faiblesse des capacités de collecte et suivi des données et le coût élevé de collecte et d'analyse, mais dans certains cas cela reflète aussi des difficultés inhérentes à l'établissement d'un lien entre les dotations budgétaires et les produits. Le contrôle basé sur les produits est plus facilement réalisable pour une tâche simple; pour des tâches et programmes complexes, il peut être préférable de porter les efforts d'abord sur l'établissement d'un dialogue approfondi (entre le ministère des Finances, les donneurs et les ministères sectoriels) pour évaluer et stimuler la performance.

La préparation budgétaire
a. Situation actuelle

Actuellement, la préparation budgétaire est organisée comme suit.
Le cycle de préparation budgétaire est coordonné par le ministère des Finances (Direction du Budget) avec la participation du STPAS (Secrétariat technique du programme d'ajustement) et, pour l'investissement, du ministère du Plan. Fin mai, le ministère des Finances émet une circulaire budgétaire qui comprend les fiches à remplir par les ministères sectoriels et donne des directives et conseils pour la préparation du budget. En 2003, la circulaire budgétaire a stipulé que les ministères sectoriels devaient préparer leur requête budgétaire dans la limite des plafonds de dépense définis par le CDMT 2003-2004, préparé en 2002, les ministères étant, toutefois, autorisés à présenter une liste supplémentaire, au-delà de ces plafonds. Les ministères qui préparent des budgets-programmes ont été requis d'annexer les budgets-programmes à leur requête budgétaire.
En juin-juillet les ministères préparent leurs requêtes budgétaires.
En août, la DGB examine les requêtes pour le Budget annuel. Alors qu'il n'est pas prévu qu'un PIP soit formellement préparé, le ministère du Plan compile les projets de PIP sectoriels durant cette période.
Les conférences budgétaires se tiennent début septembre pour examiner les requêtes pour le budget annuel. Les ministères sectoriels et le ministère du Plan participent à ces conférences qui sont présidées par la DGB. A l'issue des conférences budgétaires le projet de budget annuel est finalisé par la DGB. Les ministères actualisent leur budget-programme sur la base des décisions prises pour le budget annuel. Les discussions entre les techniciens de la DGB et des ministères, sont suivies de négociations entre le ministre des Finances et les ministres sectoriels.
Le projet de budget est examiné par le Conseil des Ministres présidé par le Président et présenté au Parlement au plus tard le 15 octobre.

Le CDMT du Bénin couvre l'ensemble des dépenses du budget et assure efficacement la discipline budgétaire globale et le respect des priorités définies dans le DSRP. Après quelques problèmes lors de la période de rodage en 2001, depuis 2002, les ministères sectoriels respectent les plafonds du CDMT lors de la préparation de leur budget. Comme noté plus haut, ces plafonds sont répartis par grande nature de la dépense et source de financement. Le diagramme 6.1 compare les dotations sectorielles prévues dans le scénario 2 du DSRP à celles du Budget 2004 (et du CDMT 2004-2006). Bien qu'il y a eu un léger glissement en faveur des secteurs non prioritaires, les priorités sectorielles ont été dans l'ensemble respectées, lors de la préparation du CDMT et du budget.

Cependant, le respect formel des plafonds définis dans le CDMT et lors de la préparation du budget n'a pas toujours été accompagné d'un établissement des ordres de priorité et des arbitrages requis. Par exemple, les consommations d'eau et électricité excède souvent les crédits budgétaires. Le MTPT a accumulé 3.6 milliards de FCFA d'arriérés, dus à des dépassements dans l'exécution du programme d'investissement. Pour diminuer de tels risques fiduciaires, il sera nécessaire, parmi d'autres mesures, de mettre en place dans le budget des autorisation de programme (ou crédits d'engagement), comme proposé ci-dessous. Cependant, de tels problèmes d'arriérés proviennent aussi de faiblesses dans la préparation du budget et d'un insuffisant établissement des ordres de priorité entre programmes. Les coûts futurs des engagements en cours devront être soigneusement examinés lors de la préparation du CDMT, de manière à identifier les ajustements requis pour garantir le respect des plafonds du CDMT sans générations d'arriérés. Lors de l'examen des requêtes budgétaires, le ministère des Finances devrait vérifier que les ressources rares ne sont pas saupoudrées entre un nombre excessif de projets. Les arriérés sur les dépenses d'investissement proviennent aussi du fait que les retards dans l'achèvement des travaux accroissent les coûts au-delà des estimations initiales et que les procédures régulières d'engagement ne sont pas respectées.
Diagramme 6.1

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Source: DSRP et Budget 2004

L'encadrement de la préparation du budget par des plafonds sectoriels est un important acquis des réformes budgétaires, mais changer les procédures centrales de préparation budgétaire demandera du temps. La DGB a mis en place des équipes pour suivre les activités des ministères sectoriels liées aux budgets-programmes, mais, en pratique, les négociations budgétaires et les conférences budgétaires sont centrées sur le budget annuel. La dualité budgétaire, bien que formellement éliminée, a été en pratique maintenue à cause du flou dans la définition des rôles respectifs du ministère des Finances et du ministère du Plan. Ce ne sont pas tous les ministères sectoriels préparant des budgets-programmes qui joignent ces budgets-programmes à leur soumission pour le budget annuel. Les discussions sur le budget traditionnel sont requises, car les contrôles des moyens restent nécessaires pour garantir que les dépenses de personnel sont sous contrôle et parce que le Gouvernement du Bénin est confronté à des risques fiduciaires comme ceux liés aux générations d'arriérés sur les consommations d'eau et électricité. Cependant lors des négociations budgétaires et de la finalisation du budget, le ministère des Finances devrait examiner les budgets-programmes en même temps que les requêtes budgétaires.

b. Renforcer le lien entre le budget et la formulation des politiques et la fonction du CDMT.

Dans le cadre du PRSC-1, le Gouvernement préparera et mettra en place un plan d'action pour améliorer le CDMT, les liens entre les budgets-programmes et le DSRP, et mieux définir et codifier la procédure de préparation budgétaire.

La procédure de préparation budgétaire devrait être réorganisée afin d'améliorer l'allocation stratégique (intersectorielle) des ressources et d'encourager les ministères sectoriels à établir des priorités entre leurs programmes. Pour diverses raisons, comprenant entre autres l'incertitude concernant la disponibilité du financement extérieur, le CDMT 2003-2005 n'a été actualisé, et prolongé jusqu'en 2006, qu'en Août 2003. Pour encourager l'établissement des ordres de priorités et faciliter la préparation des budgets-programmes, les plafonds de dépense du CDMT devraient être notifiés plus tôt dans le cycle de préparation du budget. Préparer un CDMT au début de la préparation budgétaire aiderait à développer une approche stratégique dans la préparation du budget, qui comprendrait l'examen des choix de politique budgétaire, l'identification des changements de politique nécessaires et les décisions d'allocation intersectorielle des ressources.

A cette fin la phase initiale (et stratégique) du cycle de préparation budgétaire devrait être comprendre les activités suivantes:

De janvier à avril
Examen des contraintes liées aux politiques en cours. Les requêtes budgétaires distinguent correctement pour le budget annuel et la première année du CDMT les services votés et les mesures nouvelles. Cela facilite l'analyse de la politique budgétaire. Cette approche pourrait être étendue à la période triennale du CDMT et des budgets-programmes. Les charges récurrentes des projets d'investissement qui seront achevés au cours de la période de programmation devraient être estimées et comprises dans les projections de coût.
Préparation d'un cadre macro-économique et d'un tableau des opérations financières de l'Etat (TOFE) à moyen terme
Préparation du CDMT triennal.
Préparation d'une note stratégique de politique budgétaire définissant les priorités intersectorielles et estimant l'impact budgétaire futur des changements de politique budgétaire.
Examen de la note de politique budgétaire et des plafonds de dépense initiaux par le Conseil des Ministres.

En mai
Notification du CDMT aux ministères sectoriels pour encadrer la préparation du budget annuel et les budgets-programmes.

c. Poursuivre la mise en place d'un budget unifié

Bien que le budget ait été unifié sur le plan de sa présentation, l'unification du processus de budgétisation et de programmation des dépenses est encore insuffisante. La programmation pluriannuelle des dépenses devrait comprendre la préparation des budgets-programmes, des programmes d'investissement (pour les ministères qui ne préparent pas de budget-programme) et des crédits d'engagement (autorisations de programme). Pour être accomplies efficacement, ces activités devraient être coordonnées par le même ministère central. Ceci suggère de transférer la préparation et le suivi du PIP au ministère des Finances, le ministère du Plan se concentrant sur les aspects stratégiques et politiques.

L'unification du processus budgétaire dépend également des donneurs et de leur capacité à passer d'une approche basée sur des projets individuels à une approche programmatique. L'approche budget-programme réussit mieux là où les donneurs l'ont accepté. Comme noté dans le document de programme du PRSC-1 "le progrès dans le développement des budgets-programmes est entravé par la prédominance des projets impulsés de l'extérieur, particulièrement dans le secteur des transports où l'investissement représente plus de 90 pour-cent de dépense totale et plus de 90 pour-cent de l'investissement est financé par l'extérieur, et dans l'agriculture où l'investissement est dispersé parmi environ 100 projets".

Préparation du budget au sein des ministères

Au sein des ministères sectoriels, le budget-programme, le budget annuel et le PIP sont préparés d'une façon coordonnée. Ces activités sont conduites dans les ministères qui préparent des budgets-programmes par les "cellules de suivi et d'évaluation", qui font partie des DPP (Direction de la Programmation et de la Prospective). Les objectifs de l'exercice sont généralement compris par le personnel de ces cellules. L'exercice des budgets-programmes contribue efficacement à la modernisation de la culture budgétaire du personnel des ministères sectoriels impliqués dans les activités de préparation de budget. Néanmoins davantage de formation est nécessaire.

L'implication des directions techniques et régionales des ministères sectoriels dans l'exercice des budgets-programmes varie selon le ministère. Dans certains ministères, la participation de ces départements dans les activités de programmation de la dépense est limitée à la préparation de simples listes de besoins, l'établissement des priorités entre programmes étant effectué par la DPP. Par contre, le ministère de l'Environnement a mis en place des dispositions organisationnelles appropriées pour gérer son budget-programme. Pour chaque programme, un responsable est chargé de la préparation et du suivi du programme. Ce ministère également a mis en place des procédures visant à une exécution efficace des activités couvertes par les programmes.

La budgétisation des dépenses de personnel est quelque peu déconnectée de la programmation des autres dépenses. Les ministères sectoriels ne dispose pas de base d'information suffisamment robuste pour pouvoir programmer sérieusement les dépenses de personnel. C'est une faiblesse majeure, à la résolution de laquelle il conviendrait de s'atteler à sa résolution. Tant que le système de gestion du personnel restera hautement centralisé (voir les paragraphes suivants), la circulation de l'information sur les données concernant le personnel devra être améliorée afin que les ministères sectoriels puissent préparer des budgets-programmes réalistes.
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Exécution du budget

Le cycle d'exécution budgétaire
a. Responsabilités

Les ordonnateurs sont chargés d'engager et liquider les dépenses et d'émettre les ordonnancements. Conformément aux directives de l'UEMOA, le Ministre des Finances est l'ordonnateur unique du budget de l'Etat. Cependant, depuis 2001, dans le contexte des réformes appuyées par le PERAC, le Ministre des Finances délègue ses pouvoirs d'ordonnateurs aux DA (Directions de l'Administration) des ministères sectoriels, qui sont ordonnateurs délégués. Pour les dépenses des services déconcentrés, le Préfet du département est ordonnateur secondaire.

Le Contrôleur Financier, qui est un cadre du ministère des Finances est chargé de contrôler a priori les engagements, ordonnancements et autres décisions qui ont un impact budgétaire. Depuis 2001, pour faciliter l'exécution budgétaire des contrôleurs financiers délégués ont été placés au sein des ministères sectoriels. Ces contrôleurs financiers délégués travaillent sous l'autorité du Contrôleur Financier. En principe les comptables du Trésor sont les seules personnes autorisées à manier des deniers publics.

b. La procédure d'exécution budgétaire normale

Le cycle d'exécution budgétaire normal comprend les phases suivantes:
Engagement. Les engagements sont soumis au contrôle a priori du contrôleur financier, qui effectue un contrôle de régularité.
Liquidation. La liquidation est effectuée par les ordonnateurs délégués, mais les livraisons sont contrôlées par des commissions spéciales, conformément aux procédures de gestion des marchés publics.
Les ordonnancements. Les ordonnancements préparés par les ordonnateurs délégués sont soumis au contrôle a priori du contrôleur financier et, ensuite, transmis au Trésor, qui effectue un contrôle additionnel de régularité avant de les admettre pour paiement. Pour certaines catégorie de dépense, les phases de l'engagement et de l'ordonnancement ont été confondues, le contrôle financier n'effectuant qu'un seul contrôle a priori, à la phase de l'ordonnancement..
Paiements. Les paiements sont effectués par le Trésor.

Le système de contrôle classique a été significativement simplifié. Toutefois, certaines duplications demeurent. Par exemple, l'ordonnancement est contrôlé à la fois par le contrôle financier délégué et le Trésor. Pour certains types de dépense, le contrôleur financier délégué contrôle à la fois l'engagement et l'ordonnancement. Dans les départements, le Préfet exerce des contrôles additionnels (voir ci-dessous).

La gestion des dépenses de personnel est complètement centralisée. Trois directions centrales sont impliquées dans la gestion du paiement des salaires des agents de l'Etat: (i) la DGB qui émet les ordonnancements; (ii) la Direction de Solde du Trésor, qui est chargée de préparer la solde mensuelle; et (iii) la Direction de la gestion des carrières du ministère de la Fonction publique, du Travail et de la Réforme administrative (MFPTRA), désigné ci-dessous sous le terme "ministère de la Fonction Publique", qui émet tous les documents administratifs. Les composantes financières et administratives du fichier unique de référence de la fonction publique sont gérées par ces deux dernières directions et sont encore en train d'être harmonisées. Les recrutements sont autorisés par le ministère de la Fonction Publique et soumis au visa du contrôle financier, comme toute décision concernant le personnel ayant une incidence financière.

c. L'engagement

Il est en général estimé que la procédure de paiement a gagné en efficacité grâce aux réformes récentes. Toutefois, d'autres mesures de rationalisation du système d'exécution budgétaire seraient nécessaires.

La première de ces mesures devrait être la rationalisation de la comptabilité de l'engagement. Actuellement, la plupart des engagements sont comptabilisés lorsque les services sont rendus ou les biens livrés, au lieu de l'être lorsque l'administration passe un engagement juridique (contrat, bon de commande, etc.). De plus, des insuffisances dans l'enregistrement des engagements ont été notés dans les rapports de supervision et d'achèvement du PERAC: par exemple, les engagements de dépenses financées par des emprunts extérieurs ne sont pas enregistrés régulièrement. Un autre point relatif à la rationalisation de la comptabilité de l'engagement est le fait que pour certaines catégories de dépense, comme les consommations d'eau, d'électricité et de téléphone, la phase de l'engagement et de la livraison correspondent au même évènement. Par souci de commodité, les phases de l'engagement et de l'ordonnancement peuvent aussi être fusionnées pour les menues dépenses.

Le point le plus important est la rationalisation de la comptabilité de l'engagement pour les contrats et commandes d'un montant important, y compris les contrats pluriannuels, de manière à garantir la dépense et la planification des besoins de trésorerie. Paradoxalement, actuellement, les engagements pour les contrats les plus importants ne sont comptabilisés que lorsque le service est rendu. Le contrôle et la comptabilité de l'engagement ne pourront être des instruments efficaces de gestion budgétaire que si les engagements comptables d'un montant significatif précèdent l'engagement juridique, ou sont effectués en même temps.

Les crédits d'engagement pluriannuels (autorisations de programme) prévus par la loi organique régissant les lois de finances n'ont pas encore été mis en place, ce qui crée des problèmes lors de l'exécution budgétaire. L'article 12 de la loi organique sur les lois de finances du 26 Septembre 1986 stipule que le budget doit comprendre des autorisations de programme, pour autoriser les engagements pluriannuels, les paiements n'étant autorisés que par les crédits de paiement annuels. En partie, en raison de l'absence d'instrument approprié, le traitement des contrats pluriannuels présente des incohérences. D'une part, certains contrats pluriannuels sont mis en oeuvre sans que l'engagement juridique soit comptabilisé et entièrement pris en compte lors de la préparation du budget annuel, ce qui conduit à des générations d'arriérés. D'autre part, d'autres contrats pluriannuels ne sont pas approuvés par le ministère des Finances, par ce que leur montant excède les crédits de paiement annuels. Ceci entrave l'efficacité de la mise en œuvre des programmes.

La mise en place d'autorisations de programme dans le budget est prévue sous le PRSC-1. Un nouveau type d'opération nommé "réservation de crédit" est en train d'être introduit dans le système informatisé d'exécution budgétaire (SIGFIP). Cette opération sera enregistrée lorsqu'un ministère prévoira de conclure un engagement juridique. Son enregistrement palliera à l'absence d'un système approprié de comptabilisation des engagements.

d. Procédures particulières de paiement

Le MFE et les ministères sectoriels utilisent souvent la procédure de l'ordre de paiement, qui est une procédure simplifiée d'exécution de la dépense ne respectant pas les contrôles a priori classique. Cette procédure particulière s'applique aux dépenses suivantes (i) dépenses jugées urgentes; (ii) avances initiales aux régies d'avance; et (iii) certaines dépenses particulières, comme, par exemple, les paiements d'eau et d'électricité. Selon cette procédure, des ordres de paiement sont émis par les ordonnateurs et vérifiés par les contrôleurs financiers délégués sans être justifiés par la documentation usuellement requise. Contrairement aux ordonnancements, les ordres de paiement peuvent être émis avant que le service soit rendu ou les marchandises soient livrées. En principe, de telles dépenses doivent être documentées et justifiées à posteriori, mais ceci n'est pas systématiquement fait. Jusqu'à récemment, les ordres de paiement n'étaient pas été systématiquement contrôlés contre les crédits budgétaires; ils sont maintenant en principe enregistrés dans le système de SIGFIP dès leur émission.

Les paiements effectués dans le cadre des régies d'avance constituent une autre procédure particulière de paiement. En 2002, les dépenses d'investissement sur ressources intérieures payées à partir de régies d'avance se sont élevées à 24,4 milliards FCFA, alors que les dépenses de fonctionnement payées à partir de tels comptes s'élevaient à 40,7 milliards FCFA. Environ 50 pour-cent des dépenses d'investissement et environ 24 pour-cent de dépenses des dépenses totales financées sur ressources intérieures étaient payés à partir de régies d'avance. En outre, les dépenses financées sur ressources extérieures sont souvent payées à partir de comptes spéciaux ouverts à la demande des donateurs et administrés par le chef de projet.

En raison d'insuffisances dans le système d'audit interne, de l'absence de suivi et de comptabilité appropriés, les caisses d'avance comportent un risque fiduciaire de niveau élevé. Dans ces conditions, en 2002-2003, le Gouvernement a ramené le nombre de régies d'avance de 617 à 317. L'utilisation des régies d'avance et des autres procédures spéciales de paiement a été encore réduite comme préalable aux négociations de PRSC-1.

Cependant, les régies d'avance peuvent être souhaitables pour gérer certaines activités, en particulier celles mise en oeuvre par des agences d'exécution et les projets d'investissement situés dans des régions éloignées. Dans ces situations, afin de diminuer le niveau de risque fiduciaire, il sera impératif de mettre en place des procédures appropriées de suivi, de comptabilité et d'audit des régies d'avance. Il devrait être exigé que les agences et projets qui utilisent des régies d'avance produisent régulièrement des états comptables et des rapports sur les prestations et produits fournis.

e. Ajustements en cours d'année

Assurer la prévisibilité des crédits de paiement sera une des tâches les plus importantes pour le développement d'une approche budgétaire orientée vers la performance. Comme noté chapitre 2, en période de difficultés financières, le ministère des Finances gèle une partie des crédits budgétaires. Ces ajustements affectent principalement les dépenses d'investissement financées sur ressources propres et, à un moindre degré, les dépenses de fonctionnement hors personnel. Les ajustements des projets d'investissement ont été particulièrement significatifs en 2002 (diagramme 6.2) et ont affecté les secteurs prioritaires aussi bien que les non prioritaires, à cause de dépenses imprévues telles que l'augmentation des salaires de la fonction publique et d'une subvention plus élevée que prévue pour le secteur cotonnier. En 2004, la surestimation des recettes et les changements dans le commerce extérieur ont conduit à des coupes budgétaires. De meilleures prévisions budgétaires sont requises afin d'éviter une telle volatilité. La gestion de la trésorerie consiste souvent à simplement retarder les paiements, mais ces dernières années ce procédé a été employé seulement modérément et son impact sur l'exécution de budget ne semble pas avoir été significatif. En 2003, le taux d'exécution de budget hors personnel est plus satisfaisant qu'en 2002.

Diagramme 6.2

Source: MFE

f. Règles de gestion des crédits de paiement

Le budget est exécuté au cours de l'année civile et il n'y a aucune période complémentaire pour les ordonnancements, mais le report peut être autorisé pour les dépenses d'investissement, par arrêté du ministre des Finances.

La procédure de virement de crédits pourrait être simplifiée. Actuellement, les contrôles du système de SIGFIP sont effectués au niveau le plus bas de la nomenclature budgétaire (paragraphes et des lignes). Les virements de crédit à ce niveau nécessitent une décision de la DGB. Les virements entre articles, c'est à dire entre grande nature de la dépense (par exemple entre les dépenses de personnel et les dépenses de matériel et services) sont soumis à l'approbation du Ministère des Finances. De tels contrôles des moyens sont encore requis pour garantir la discipline budgétaire, mais le développement d'une approche orientée vers la performance suggère de les assouplir progressivement (par exemple, contre un accord sur les prestations ou produits fournis). Les dispositions de la loi organique relative aux lois de finances, concernant les virements de crédit sont d'ailleurs plus souples que les procédures actuellement pratiquées.

Suivi financier et comptabilité
Un système informatique d'exécution du budget, le Système Intégré de Gestion des Finances Publiques (SIGFIP), a été mis en place en 2001. L'exécution du budget dans sa phase administrative (de l'engagement à l'ordonnancement) est effectuée à travers ce système. En parallèle, le Trésor exploite un système comptable (WMONEY) pour enregistrer les paiements et tenir sa comptabilité. Dans le cadre du programme de réforme soutenu par PRSC-1, le Trésor mettra en place en 2004 un système de comptabilité et de gestion du Trésor complet, le système ASTER, qui sera interfacé à SIGFIP.

Après quelques problèmes de rodage, SIGFIP a été mis en place avec succès. Les ministères sectoriels sont reliés électroniquement à la base de données centrale de SIGFIP. Ils enregistrent les engagements et ordonnancements pour les dépenses hors personnel financées sur ressource intérieure. Ceci, joint à la délégation des responsabilités d'ordonnateur a amélioré l'efficacité de l'exécution du budget.

Cependant, il reste un certain nombre de problèmes qui limitent les avantages de l'informatisation. Bien que le traitement de la solde soit automatisé, les données sur les dépenses de personnel sont enregistrées dans SIGFIP tardivement. Les ministères ne disposent pas systématiquement lorsque nécessaire de l'information sur la masse salariale payée dans leur secteur. Le total des dépenses de fonctionnement indiqué par les états détaillés de SIGFIP (Etat d'exécution des dépenses par ministère et nature économique) n'est pas toujours égal au total indiqué par d'autres états fournis par la DGB. Par exemple, pour 2002, les dépenses de personnel varient selon les sources comme suit: SIGFIP - 96,7 milliards FCFA; autres tableaux fournis par la DGB: - 101,2 milliards FCFA; TOFE: - 90,1 milliards FCFA.

Les états de SIGFIP donnant les dépenses seulement base engagement et base titres admis en paiement (ordonnancements et ordres de paiement), les ministères sectoriels n'ont pas l'information sur les paiements base caisse effectués à partir de leur budget. Une telle information est requise pour une bonne gestion des programmes de dépense et contrats. Cette question devra être examinée lors de la mise en place du système ASTER.

Des dépenses financées par des sources extérieures sont enregistrées dans le système SIGFIP par la CAA, mais les données sur la plupart des projets financés par des dons extérieures manquent actuellement. Dans ces conditions, pour l'instant, la plupart des informations sur les dépenses d'investissement financées par l'extérieur sont tirées des rapports de suivi du PIP préparés par le ministère du Plan. Dans le cadre du PRSC-1, un plan d'action sera mis en place pour garantir que les comptes de l'Etat et les rapports financiers couvrent de manière exhaustive les dépenses financées par l'extérieur.

Pour le moment, il n'y a aucune interface entre le système d'exécution de budget et le système comptable. En conséquence, les titres de paiement produits par SIGFIP sont reportés manuellement dans WMONEY, ce qui génère des risques d'erreurs, contribue à des retards et rend la réconciliation des comptes du Trésor avec les données budgétaires difficile. En outre, la couverture des comptes de Trésor n'est pas exhaustive, puisque, notamment, ces comptes ne couvrent pas toutes les transactions financées par des sources extérieures et sont limités aux opérations payées par le Trésor.

L'intégration des systèmes de gestion financière fait partie du programme mis en œuvre sous le PRSC. Ceci devrait couvrir SIGFIP, le système de la solde, et le système comptable du Trésor, afin de garantir que SIGFIP fournisse aux gestionnaires toutes les données sur l'exécution de leurs programmes (y compris les dépenses de personnel et les paiements) et développer un système de suivi adéquat, couvrant toutes les dépenses faites par l'administration (établissements autonomes y compris).
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Exécution budgétaires dans les régions
Environ un tiers des dépenses de fonctionnement hors personnel dans le secteur de la Santé et environ un quart dans le secteur de l'Enseignement primaire sont effectuées par les services territoriaux des ministères concernés selon la procédure de délégation de crédit. Afin d'allouer les crédits aux services territoriaux des ministères, le DA du ministère prépare une délégation de crédit, qui est soumise au contrôle a priori du contrôleur financier délégué et est comptabilisée en tant qu'engagement. Cette délégation est ensuite transmise aux directions départementales du ministère sectoriel et du ministère des Finances et au Préfet du département. Pour contracter un engagement juridique ou demander un paiement les services du ministère sectoriel adressent une requête au Préfet du département, qui est "ordonnateur secondaire" des dépenses des services déconcentrés. Le Préfet émet les ordonnancements, qui sont contrôlés par le contrôleur financier délégué en poste dans le département. Les paiements sont effectués par les services territoriaux du Trésor.

Cette procédure d'exécution du budget est quelque peu lourde et conduit à des retards. Les crédits ne sont souvent délégués qu'en avril, ce qui est une des causes de ces retards. La délégation de crédit aux services territoriaux pourrait être automatique et effectuée dès janvier pour les ministères dont les dépenses des services territoriaux sont présentées dans le budget sous des chapitres (ou sous-chapitres) spécifiques (par exemple, les ministères de la Santé et des Enseignements primaire et secondaire). Les opérations des services dépensiers sont soumises à plusieurs contrôles a priori. Il conviendrait d'examiner la possibilité de donner au directeur départemental du ministère sectoriel les responsabilités d'ordonnateur délégué.

Le processus de décentralisation pose des défis additionnels pour améliorer la gestion de la dépense publique. Ce processus a commencé à être mis en œuvre à la suite des élections municipales de décembre 2002. Depuis 1999, les impôts locaux sont complétés par des dispositions répartissant la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). Certains bailleurs de fonds projettent de soutenir les collectivités territoriales directement ou par l'intermédiaire d'appui budgétaire. Indépendamment du développement d'un système efficace de circulation de l'information, de comptabilité et d'audit, il conviendra d'examiner des questions institutionnelles telles que les relations entre les services déconcentrés de l'administration centrale et les collectivités décentralisées. Dans le secteur de santé, la zone décentralisée de santé peut recouvrir deux communes. Ces questions ont été analysées dans un certain nombre de rapports de la Banque et leur mise en place doit être suivie.

Suivi de la performance
Les cellules de suivi et d'évaluation qui ont été mises en place u sein des ministères prioritaires sont responsables du suivi de la performance mais leur fonction dans la gestion du budget n'est pas toujours très bien établie. Un certain nombre de ces cellules ont préparé des rapports semestriels de suivi de la performance (appelés rapports de suivi-évaluation); toutefois dans quelques secteurs clés, comme l'enseignement primaire et secondaire, seulement les rapports 2001 sont disponibles. Ces rapports présentent l'exécution financière du budget, les résultats du suivi des indicateurs de performance du budget-programme et examinent les difficultés rencontrées dans l'exécution de budget. Ces rapports ont contribué à mettre l'accent sur la performance et ont été transmis à la Chambre des Comptes, qui les a audités et envoyés à l'Assemblée Nationale.

Il sera important de s'assurer que tous les ministères impliqués dans l'exercice de préparation des budgets-programmes produisent ces rapports de suivi régulièrement. Les rapports de suivi devraient être examinés lors la préparation de budget, afin d'identifier les problèmes rencontrés dans l'exécution des programmes. Ils devraient être également faire partie d'un processus d'amélioration de la gestion, s'ils sont accompagnés de méthodes de travail appropriées, comme celles mises en oeuvre par le ministère de l'Environnement (voir l'encadré 6.1).

Les cellules de suivi et d'évaluation ne conduisent pas d'études d'évaluation.. Généralement, leur personnel n'a pas l'expérience adéquate pour conduire de telles études et leur tâche prioritaire devrait être la mise en place d'un système permanent de suivi de la performance. Toutefois, les ministères sectoriels devraient envisager favorablement de préparer un programme d'évaluation centré sur un nombre limité de programmes et de le conduire, ou d'en confier la conduite à des intervenants extérieurs.

Autres questions de gestion des dépenses publiques

Marchés publics
Le Rapport analytique sur la passation des marchés (CPAR), réalisé par la Banque mondiale en 1999, a identifié un certain nombre d'insuffisances dans le système de gestion des marchés publics et des mesures pour rationaliser les procédures de passation des marchés. En décembre 2003, un plan d'action de trois ans pour la réforme des marchés publics a été adopté par le Conseil des Ministres. Ce plan comprend des mesures d'amélioration du cadre juridique et institutionnel, de modernisation des procédures de passation des marchés, de renforcement des capacités de passation des marchés et du système de contrôle des marchés, et des mesures contre la corruption. Ce plan de réforme est soutenu par le PRSC-1 et l'aide budgétaire 2004 de la BAD.

Un progrès a été accompli dans les réductions des délais de passation des marchés. Dans le contexte du PERAC, des indicateurs d'efficience de la procédure de passation des marchés ont été définis. Il a été prévu que les délais de passation des marchés, définis comme étant le temps moyen entre la date limite de soumission des offres et la date de notification du marché au bénéficiaire, diminuent de 8 mois en 2000 à 5 mois en 2003; En 2002 ce délai était descendu à 4 mois.

Cependant, dans un certain nombre de cas les délais de préparation des marchés sont excessivement élevés, qu'il s'agisse de la préparation des dossiers d'appel d'offre au sein des ministères ou de l'approbation finale des contrats par le Gouvernement. Selon la cellule des marchés publics du Ministère de l'Environnement, le temps écoulé entre la date à laquelle la soumission est approuvée par la Commission nationale des marchés publics (CNMP) et la date de signature des contrats par le Ministère des Finances varie de 65 jours à 312 jours, et est en moyenne de 207 jours. Ceci correspond à un retard de 20 à 227 jours, par rapport à l'objectif du ministère qui est de 85 jours. De même, pour le Ministère des Transports, le temps écoulé entre la date de l'appel d'offres et la date d'approbation du contrat varie entre 79 et 239 jours. En outre, comme noté dans le chapitre 5, il y a souvent un délai d'un an entre la préparation de l'offre et la notification du contrat dans le secteur de l'eau.

Plusieurs facteurs expliquent ces retards, comme le temps nécessaire pour obtenir toutes les signatures et les retards dans le traitement des dossiers au sein des ministères et dans leur transmission à la CNMP. Dans un certain nombre de cas, les cellules de passation des marchés font face à l'inertie des services techniques de leurs ministères. Les actions pour renforcer le statut des cellules de passation des marchés, les capacités des ministères et pour développer l'utilisation des technologies modernes (par exemple, préparation automatisée des dossiers d'appel d'offres), qui sont incluses dans le plan d'action pour la réforme des marchés publics du Gouvernement, seront cruciales pour gérer efficacement les marchés publics. Celles-ci sont appuyées par le PRSC-1.

Réformes de la gestion
Le succès des réformes visant à développer un budget de résultats dépendra des réformes complémentaires de la fonction publique et exigera le développement de nouvelles approches de gestion. Pour le moment, l'exercice programmatique ne semble pas avoir eu un impact significatif sur la performance dans la gestion des organisations et programmes, mais, comme le remarque le manuel de gestion de dépense publique de la Banque mondiale, le système budgétaire n'est que l'un des multiples facteurs qui affectent la performance opérationnelle. Pendant qu'une réforme administrative majeure est prévue dans le PRSC – comprenant la mise en place d'un cadre de gestion basé sur la performance et la responsabilité, l'établissement d'un système formel d'encouragement et le développement d'un système moderne de gestion des ressources humaines-, des initiatives locales pourraient aussi être envisagées. Par exemple, le Ministère de l'Environnement est en train de développer des méthodes de travail et des dispositions organisationnelles visant à améliorer l'efficience dans l'exécution des programmes. Les mesures développées à cette fin par ce ministère sont récapitulées dans l'encadré 6.1. L'expérience du Ministère de l'Environnement pourrait être étendue à d'autres ministères, qui auraient la volonté et la capacité de mettre en œuvre de telles réformes. D'autres approches consisteraient à réformer les politiques de gestion de personnel dans les secteurs les plus importants pour les pauvres et pour lesquels un large appui des parties prenantes peut être bâti (notamment, les secteurs de l'éducation et de la santé).

Pour l'efficacité dans l'exécution de programme, certains ministères externalisent certaines de leurs tâches à des agences d'exécution qui disposent d'un certain degré d'autonomie par rapport aux services administratifs. Ces agences agissent en tant que maître d'ouvrage délégué, et sous-traitent, à leur tour, des études et des travaux. Il est parfois craint que cette approche diminue la transparence et augmente les risques budgétaires. Ceci demande de renforcer les dispositions concernant les obligations des maîtres d'ouvrage délégués en matière de production de rapports financiers et que des mesures soient prises pour que les dépenses effectuées soient entièrement reflétées dans les comptes de l'Etat, au moins à la fin de l'année.

Il y a eu d'autres initiatives pour améliorer la performance opérationnelle, en particulier pour garantir la livraison des fournitures aux bénéficiaires. Le Ministère de l’Enseignement primaire et secondaire a mis en place, avec l'appui de l'USAID, des procédures particulières pour livrer les livres et le matériel éducatif. Des plans de livraison sont établis par la cellule du ministère chargée de contrôler ces moyens et communiqués aux bénéficiaires finaux. Les parents participent à la vérification des livraisons, afin d'éviter des détournements. De même, dans le secteur de santé, les directeurs des zones sanitaires sont tenus informés des plans de livraison, les livraisons aux centres de santé étant vérifiées par les comités d'utilisateurs. Ces dispositions ont amélioré la qualité de la dépense publique. Cependant, selon une enquête effectuée par le centre d'achat des médicaments et équipements, quelques détournements existent toujours, particulièrement dans l'étape suivant la livraison dans le secteur de santé.

Il est prévu qu'une autonomie accrue dans la gestion soit accordée à certains établissements, comme les hôpitaux, ainsi que dans le cadre de la politique de décentralisation. Cela devrait fournir l'opportunité de lier l'autonomie dans la gestion des établissements et du budget à des obligations de rendre compte sur les produits ou prestations. L'expérience des régies d'avance, comme quelques autres embûches mentionnées dans cette section, montre que cela ne peut être envisagé que si des systèmes de suivi et contrôle interne robustes sont mis en place. SHAPE \* MERGEFORMAT 

Encadré 6.1

Ministère de l'Environnement, de l'Habitat et de l'Urbanisme Dispositions pour améliorer l'efficacité dans la mise en œuvre du Budget

Compte tenu des difficultés rencontrées dans l'exécution du Budget 2002, le ministère de l'Environnement, de l'Habitat et de l'Urbanisme a pris, en 2003, les dispositions suivantes:
Envoi de lettres de mission par le Ministre à chaque responsable de structure en leur indiquant les tâches sui leur sont assignées pour l'année 2003.
Déclinaison par les responsables de ces lettres de mission de structure à tous leurs chefs de service.
Elaboration de plans de travail annuels détaillés, cohérents avec le budget-programme du ministère.
Préparation d'un plan de consommation des crédits pour 2003
Préparation des dossiers d'appel d'offres pour fin janvier au plus tard
Identification des projets et activités à confier à des maîtres d'ouvrage délégués et préparation de la procédure pour sélectionner le maître d'ouvrage délégué.
Préparation de projets d'arrêté pour l'ouverture de caisse d'avances et transmission de ces projets au ministère des Finances.
Préparation d'un manuel de suivi des marchés par la cellule de passation des marchés du ministère.

Source: Rapport de suivi-évaluation au 31 décembre du Budget-Programme 2002-2004 du MEHU-Page 47. Avril 3, 2003.

Audit interne
Le renforcement de l'audit interne est nécessaire pour développer une approche orientée vers la performance dans la gestion, qui nécessite généralement d'accorder aux gestionnaires une certaine souplesse dans la gestion et le passage d'un système basé sur des contrôles centralisés a priori à un système basé sur la responsabilité. L'audit interne est effectuée par l'Inspection générale des finances (IGF), qui est placée sous l'autorité du Ministre des finances et, au sein des ministères sectoriels, par les directions de la Vérification et de l'Inspection Interne (DIVI), qui sont placées sous l'autorité directe du ministre. L'IGF est chargée sur le plan national de contrôler ponctuellement les entités contrôlées par l'Etat. Elle a environ 40 inspecteurs, qui sont qualifiés dans le domaine des finances publiques. Dans le contexte du PERAC, l'IGF a été renforcée avec le recrutement de 17 nouveaux auditeurs et son budget a été augmenté. Les rapports de l'IGF sont confidentiels, destinés exclusivement au Ministre des Finances. L'aspect confidentiel de ces rapports diminue leur impact.

Les faiblesses concernant le DIVIS, et identifiées dans l'évaluation de la gestion des finances publiques au Bénin (CFAA), existent toujours. Ces faiblesses peuvent être jugés comme étant le principal obstacle à des progrès supplémentaires dans l'assouplissement des contrôles a priori. Les DIVIs n'arrivent pas à fonctionner efficacement et l'impact de leurs contrôles a posteriori est marginal. Elles manquent de l'indépendance nécessaire pour conduire un programme de travail efficace. Leurs budgets ne sont pas toujours adéquats, et elles peuvent donc dépendre du budget des entités qu'elles contrôlent. Leurs inspecteurs n'ont pas toujours la formation requise pour conduire leur programme de travail efficacement.

Un réseau d'audit interne, coordonné par l'IGF, devrait être crée. Des réunions régulières de ce réseau d'audit interne seraient tenues pour préparer le programme d'audit, suivre son exécution, examiner les résultats des audits, et suivre la mise en oeuvre des recommandations en coordination avec l'autorité compétente. Parallèlement, les procédures d'audit devrait être rationalisées pour garantir qu'elles répondent aux normes internationales d'audit interne, des manuels d'audit devraient être préparés et le personnel formé. L'amélioration de l'audit interne sera la priorité du PRSC-2, y compris une action préalable.

Audit externe
La Chambre des Comptes, qui est une Chambre de la Cour Suprême, est responsable de l'audit externe. Son mandat est régi par la Constitution et une loi organique. Elle est indépendante de l'exécutif, mais dépend de la Cour Suprême d'un point de vue administratif et financier. Dans le cadre des réformes appuyées par le PERAC, la Chambre des Comptes a été renforcée grâce aux activités de formation qui ont été conduites et au doublement de ses effectifs, qui sont actuellement d'environ 60 personnes. Elle a élargi ses activités d'audit à l'examen des rapports de '"suivi et d'évaluation" des budgets-programmes. Elle audite les comptes de fin d'année de l'Etat et présente directement un rapport au Parlement sur ces comptes.

La direction générale du budget du Ministère des Finances prépare les "comptes administratifs" qui enregistrent la dépense à l'étape de l'ordonnancement, tandis que le Trésor prépare les "comptes de gestion". Une fois que le rapport d'audit est disponible, l'exécutif soumet au Parlement la loi portant règlement définitif du budget.

La procédure de préparation et d'audit des comptes de fin d'année s'est améliorée ces dernières années. Néanmoins, le temps nécessaire pour préparer ces comptes est encore excessif. Les comptes administratifs et de gestion 2001 ont été transmis à la chambre des comptes en juin 2003, seulement. La dernière loi de règlement votée concerne le budget 1998. En outre, les comptes administratifs ne donnent pas une image fiable de l'exécution de budget, beaucoup de dépenses étant omises ou incorrectement comptabilisées. La production en temps opportun de comptes de fin d'année fidèles est cruciale pour l'imputabilité.

Recommandations

Préparation du budget
Renforcer la procédure de préparation budgétaire en renforçant la phase initiale et stratégique de la préparation du budget. Un cadre macro-économique, un CDMT initial et un document de politique budgétaire devraient être préparés, et soumis au Conseil des Ministres au plus tard en avril. Les plafonds du CDMT devraient être notifiés aux ministères sectoriels au plus tard en mai.
Unifier la procédure de préparation budgétaire en transférant les compétences pour le PIP au MFE et en unifiant les nomenclatures des documents de programmation de la dépense.
Améliorer la structure des budgets-programmes, lorsque nécessaire, et présenter dans les budgets-programmes les dépenses des établissements fournissant des services publics en terme brut.
Améliorer la présentation des documents budgétaires qui devraient comprendre le CDMT, une note de politique budgétaire pour la période du CDMT, et les budgets-programmes (ou une présentation résumée des budgets-programmes)

Cycle d'exécution budgétaire
Mettre en place de manière effective les autorisations de programme dans le budget 2004 (action préalable pour le PRSC-2)
Poursuivre le développement des systèmes informatiques de gestion financière, en complétant la couverture du système d'exécution budgétaire et en assurant une interface adéquate avec le système de gestion comptable et les autres systèmes de gestion financière.
Poursuivre la mise en place de mesures visant à accroître l'efficience dans la gestion budgétaire (par exemple en assouplissant la procédure des virements de crédit et en éliminant les duplications de contrôles centraux)
Assurer que les dotations budgétaires pour les services déconcentrés sont disponibles dès l'ouverture des crédits budgétaires (par exemple, en rendant les délégations de crédit automatiques)
Désigner les directeurs départementaux des ministères sectoriels comme ordonnateurs délégués.
Produire régulièrement les rapports de suivi de la performance

Gestion des programmes
Mettre en oeuvre les mesures du plan d'action de réforme des marchés publics
Fournir une meilleure formation et des encouragements institutionnels adéquats aux personnels des ministères sectoriels chargés des marchés publics.
Encourager les ministères à proposer et développer de nouvelles approches de gestion, telles que celles développées par le ministère de l'Environnement.
Renforcer l'audit interne, notamment par la création d'un réseau d'audit.

Audit
Les comptes de fin d'année devraient être préparés dans un délai de 6 mois, afin que le projet de loi de règlement pour le budget de l'année précédente soit soumis au Parlement en même temps que le projet de budget de l'année suivante.





 Le Bénin a atteint le point de décision en juillet 2000 et le point d’achèvement en mars 2003, dans le cadre de l’initiative PPTE renforcée.
 On a procédé en 2003 à une RDP informel dans le secteur de la santé, mais la couverture des dépenses publiques était incomplète. L’évaluation s’appuyait sur les chiffres du budget (non exécuté). Le rapport d’achèvement du PERAC vient juste d’être finalisé.
 Ces départements sont : Atlantique, Littoral, Mono, Couffo, Ouémé, Plateau, Zou, Collines, Atacora, Donga, Borgou, et Alibori. Chaque paire successive représente l’ancien département dont le premier de la paire a conservé le nom (par exemple, l’ancien département de l’Atlantique a été scindé en deux : Atlantique et Littoral).
 L’évaluation ci-après est basée sur l’évaluation de la pauvreté de la Banque mondiale, 30 septembre 2003.
 Comme on l’a expliqué dans l’évaluation de la pauvreté, le premier seuil de pauvreté est fixé aux deux tiers et le second seuil de pauvreté (défini comme extrême pauvreté) à la moitié de l’indice moyen du bien-être, c’est-à-dire la consommation annuelle moyenne par équivalent adulte. En 2003, cette moyenne était estimée à 318.300 FCFA en zone urbaine, et à 211.000 FCFA en zone rurale. Ces seuils de pauvreté sont par conséquent relatifs, et ils ne reflètent pas nécessairement le minimum requis pour se nourrir suffisamment et s’offrir les produits non alimentaires essentiels. Cependant, si l’on tient compte des valeurs absolues du dollar, les deux seuils de pauvreté font apparaître une consommation annuelle de moins d’1 dollar par jour.
 Les données  pour 2003 sont préliminaires.
 Les recettes totales moins les dépenses hormis les investissements financés par des ressources extérieures, les paiements au titre des intérêts et le montant net des prêts.
 Résumé du rapport semestriel d’exécution de la surveillance multilatérale. Décembre 2003. UEMOA.
 Source : Situation des engagements et des ordonnancements au 31/12/2002 – SIGFiP. MFE.
 Pour la période 2001-2002, la part des salaires dans les dépenses de fonctionnement ont été de 66 pour-cent au Burkina Faso, 64 pour-cent au Ghana, 58 pour-cent au Togo, 54 pour-cent au Niger. (Source: rapports pays du FMI)
 Une analyse plus poussée des dépenses de personnel et autres dépenses connexes est présentée au chapitre 3
 Pour la période 2000-2002, les parts des « dépenses d ‘investissement» dans les dépenses publiques ont été comme suit : Burkina Faso 51%, Mali 41%, Niger 35%, Sénégal 33%, et Togo 15% (source : Rapports de pays, FMI)
 La classification fonctionnelle des dépenses n’a été appliquée qu’en 2001 et ne couvre pas encore toutes des dépenses effectuées sur financements extérieurs. De ce fait, dans la présente section, nous avons utilisé le ministère pour représenter la fonction.
 Les secteurs prioritaires sont : les ministères chargés de l’Education, le Ministère de la Santé (MSP), le Ministère des Mines, de l’Energie et de l’Hydraulique (MMEH), le Ministère de l’Agriculture et de l’Elevage (MAEP), le Ministère de l’Environnement et de l’Habitat urbain (MEHU) et le Ministère de la Justice, de la Législation et des Droits de l’Homme (MJDLH). Bien entendu, cette séparation administrative entre les secteurs prioritaires et les secteurs non prioritaires ne donne qu’une estimation approximative de l’importance des programmes prioritaires : les ministères chargés des secteurs « non prioritaires » peuvent mener des activités à caractère prioritaire et ce ne sont pas toutes les activités des ministères « prioritaires » qui ont un caractère prioritaire. Procéder à la classification fonctionnelle des dépenses de façon opérationnelle permettrait de mieux définir les secteurs prioritaires.
 Les projections des scénarios 1 et 2 sont présentées dans les annexes 6 et 7 du DRSP du Bénin. Les données fournies dans le DSRP diffèrent légèrement de celles qui sont utilisées dans le présent rapport et qui sont celles qui ont été communiquées par le MFE en février 2004.
 Il convient de noter que les proportions établies sur la base des données fournies par le MFE pour les années antérieures sont légèrement supérieures à celles qui sont présentées dans le DSRP.
 Par exemple, selon l’Institut de statistique de l’UNESCO, en 2000/01: Côte d’Ivoire 21,5 pour-cent, Guinée 25,6 pour-cent et le Togo 23,2 pour-cent.
 Moulton, Jeanne 2003. “Improving the quality of Primary Education in Africa: What has the World Bank Learned?” (Projet de document de travail. Paris: Association pour le développement de l’éducation en Afrique, p 46; et Banque mondiale 2003. « Bénin : Evaluation de la pauvreté ». Washington, D.C. : Banque mondiale.
 Les données sur les inscriptions dans le secteur privé ne sont pas disponibles pour ces dernières années.
 Banque mondiale 2004. Education in Rwanda: Rebalancing Resources to Accelerate Post-Conflict Development and Poverty Reduction. Département du développement humain (AFTH3), Région Afrique, Washington, DC.: Banque mondiale, p.33.
 Il n’est pas établi avec certitude que la baisse absolue signalée du taux de scolarisation dans le secteur privé est due à la fermeture d’écoles et au transfert des enfants dans des établissements publics (du fait de l’abolition des frais de scolarité) ou à l’absence de réponse.
 Dans l’enseignement supérieur, les écarts entre les âges des inscrits et les populations de référence sont en général plus grands qu’aux niveaux d’éducation inférieurs. Ainsi, le nombre d’étudiants pour 100 000 personnes est une meilleure traduction de la couverture à ce niveau d’éducation que le TBS calculé sur la base du groupe d’âge théorique pour ce cycle.
 Louis Berger/Equipe Dev Tech (avril 2003). Evaluation of Benin’s Basic Education Reform Pedagogical Component”. Rapport final. Préparé pour USAID-Bénin. Mimeo.
 La réforme dénommée Nouveaux programmes d’études (NPE), a bénéficié d’un appui de l’USAID et intégré la préparation, la production et la distribution de nouveaux programmes d’enseignement, manuels scolaires et ouvrages de travail, la fourniture d’une formation régulière et intensive aux enseignants; la fourniture de bancs, de tables et d’autres équipements scolaires, et la création d’une structure d’appui et de supervision de l’éducation ainsi que d’un système de gestion de l’information.
 Bien que les écoles aient été fermées pendant presque toute la semaine en raison de la grève des enseignants déclenchée en octobre 2002, l’équipe d’évaluation s’est rendue dans les écoles les jours où elles étaient ouvertes.
 Certificat d’études primaires (CEP)
 2002 a été une année exceptionnelle qui a enregistré une chute du taux de réussite au CEP de près de 20 pour-cent partant d’une moyenne de 69 pour-cent au cours des cinq précédentes années (1997-2001).
 Cependant, les données pour 2001/02 concernent uniquement les établissements publics, et la comparaison d’une année à l’autre pourrait ne pas être valable.
 Aucun chiffre n’est facilement disponible sur les dépenses salariales relatives au personnel contractuel par niveau d’éducation. Les paiements effectués chaque mois en faveur des personnels contractuels du MEPS proviennent du Trésor (les chiffres annuels globaux ne sont pas disponibles). Ils ont servi à estimer les dépenses annuelles concernant les enseignants contractuels pour l’année 2002.
 Les parts du sous-secteur proviennent des documents de budget-programme, étant donné que le budget traditionnel et les rapports d’exécution ne fournissent pas de détails par sous-secteurs. Même depuis l’introduction du Système intégré de gestion des dépenses publiques (SIGFIP), les dotations des sous-secteurs sont déterminées par les « lignes de correspondance » qui fournissent les ratios des rubriques dans le budget traditionnel affecté aux différents programmes (sous-secteurs dans le cas de l’éducation). En outre, avant 2001, il n’existait aucun rapport d’exécution budgétaire du ministère. Pour toutes ces raisons, ces dernières années, les parts du sous-secteur doivent être traitées comme « meilleures estimations » du ministère. Pour l’enseignement technique et professionnel et l’enseignement supérieur, le budget traditionnel fournit des données exactes après qu’elles aient été épurées par le ministère; cependant, la part de l’enseignement primaire et secondaire a été estimée en fonction du budget-programme.

 Comme examiné au chapitre 6, jusqu’en 2003, la base de données du SIGFIP ne prenait pas en compte l’ensemble des dépenses d’investissement bénéficiant de financements extérieurs; cependant, toutes les dépenses de fonctionnement ainsi que les dépenses d’investissement, financées au niveau national, auraient dû être intégrées dès 2001.
 En se référant aux chiffres du Ministère des Finances, les dépenses de fonctionnement liées au personnel sont légèrement plus faibles (69 pour-cent), le montant non affecté portant sur les dépenses hors personnel.
 Les transferts aux écoles primaires ne sont pas uniquement destinés aux enseignants mais dans la pratique, il semble que la plupart des écoles les utilisent pour recruter des maîtres communautaires. Les transferts aux écoles secondaires sont spécifiquement réservés au recrutement d’enseignants-suppléants, en fonction de postes vacants convenus.
 Les matériels pédagogiques comprennent essentiellement des équipements scolaires et du matériel d’appui didactique.
 Le budget-programme qui montre les dotations des sous-secteurs (utilisées précédemment dans le chapitre) affectent une certaine portion de ces dépenses non allouées au sein même du MEPS, respectivement au primaire, secondaire et à l’administration, mais la base de cet exercice est quelque peu arbitraire dans ce sens.
 Le gouvernement du Bénin a identifié quatre zones sur la base d’un index composite comprenant les indicateurs sur l’emplacement urbain ou rural de l’établissement, la qualité des voies qui y conduisent, la distance du bureau local de l’éducation, la distance du plus proche centre de santé et la disponibilité en eau et en électricité.
 Cette section s’inspire d’une note sur le cadre stratégique de financement élaborée par la Banque mondiale en vue d’assister le gouvernement du Bénin à mettre au point une politique intégrée et sectorielle à moyen terme.
 La méthodologie des prévisions est la même que celle utilisée par le cadre indicatif de l’EPT-FTI et suppose que les dépenses de fonctionnement actuelles qui ne se rapportent pas au personnel, représenteront 33 pour-cent des dépenses récurrentes totales.
 Des données financières fiables ne sont pas disponibles, même après l’exercice. La répartition du personnel contractuel, que ce soit au primaire ou au secondaire (et même auparavant au niveau de l’enseignement technique et supérieur), n’est pas disponible dans les données fournies par le Trésor. Il existe également de nombreuses contradictions entre le nombre d’enseignants contractuels, tel qu’enregistré par le Trésor, et ceux classés comme enseignants contractuels dans les statistiques de l’éducation. ¨Par exemple, en décembre 2002, le nombre d’enseignants contractuels du primaire et du secondaire rémunérés par le Trésor était de 2 993 et ceux listés dans les annuaires scolaires pour 2002-2003 pour ces deux cycles d’éducation était d’environ 4 600 (les données semblaient avoir été collectées vers novembre 2002).
 Une revue des dépenses publiques pour le secteur de la santé a été réalisée par un consultant de la Banque en 2003. Cependant, ce rapport a essentiellement insisté sur les indicateurs de résultats sanitaires et a utilisé les données du budget (pas les montants exécutés). Le présent chapitre n’utilise pas ce rapport, sauf lorsqu’il est explicitement mentionné.
 Il s’agit de : (i) «Bénin: Evaluation des politiques et stratégies sanitaires nationales pour la période 1997-2001.» Rapport soumis à l’Union européenne en décembre 2000; (ii) «Rapport spécifique de la mission d’appui pour le développement du partenariat avec le secteur privé dans le secteur de la santé». Rapport soumis à l’Union européenne en novembre 2000; (iii) «Capitalisation des expériences et résultats du programme d’appui au développement de la santé de la Coopération suisse géré par l’IUED et plus largement des cinq dernières années de coopération santé de l’IUED pour la Coopération suisse au Bénin. – Partie I: Indicateurs de santé, ressources financières et humaines et systèmes de référence.’ Patrick Dauby, 2002; (iv) “Evaluation à mi-parcours du programme intégré de santé familiale du Bénin” (PROSAF)”. Rapport soumis à l’USAID en Octobre 2002.
 Le diagramme 4.1 utilise les données de la Banque Mondiale pour les 10 dernières années. Selon l’annuaire statistique du Bénin (tableau 4.1), la mortalité infantile était 105,5 pour 1000 en 1990 et 99 pour 1000 en 1999. La mortalité des moins de cinq ans était 203,4 pour 1000 en 1990 et 156 en 1999.
 Source : Feng Zhao et Hafizur Rahman, «  La santé et la survie des enfants au Bénin – Tendances et déterminants », Banque mondiale, document en préparation.
 Organisation mondiale de la santé et UNICEF.
 Pour la morbidité, la mortalité maternelle et la mortalité en général, la corrélation est beaucoup plus faible, avec respectivement 21 pour-cent, 1 pour-cent et 10 pour-cent.
 Le nombre total de visites par an divisé par le groupe de population correspondant.
 Cela est fort probable pour le Littoral (Cotonou) et dans une moindre mesure pour d’autres régions avec des zones urbaines qui comptent de nombreux dispensateurs de soins.
 Les pourcentages d’accouchements assistés dans les autres pays de la région ont été les suivants : Burkina Faso 27 pour-cent, Cameroun 56 pour-cent, Côte d’Ivoire 47 pour-cent, Ghana 44 pour-cent, Guinée 35 pour-cent, Mali 24 pour-cent, Niger 16 pour-cent, Nigeria 42 pour-cent, Sénégal 51 pour-cent, Togo 51 pour-cent. Ces données portent sur la période 1996-2001.


 Il existe des différences dans les taux d’utilisation des centres de santé par les groupes ethniques. L’évaluation de la pauvreté par la Banque mondiale relève que les femmes des ethnies Yoa Lokpa et Otamari ont 30% moins de chances d’utiliser les services prénatals que les autres groupes ethniques.
 Puisqu’il y a désormais 12 régions administratives, chacune d’elles a actuellement en charge deux régions administratives.
 Les données de 2003 doivent être considérées comme provisoires et il se peut qu’elles soient incomplètes.
 Les "lignes budgétaires spéciales " sont : l’"appui au secteur santé", "l’assistance sanitaire", les "dépenses communes", les "subventions aux actions", "transfert COGEC/COGES". En 2001 rien n’a été inscrit au chapitre « transfert COGEC/COGES » bien que des dépenses aient pu être réalisées pour cette rubrique.

 Elles sont regroupées sous le chapitre ‘Autres prestations de services’
 Les données pour 1990 proviennent du rapport soumis à l’Union Européenne.
 En 2003(et en 2002) les montants suivants en FCFA ont été affectés aux différentes régions (le personnel rémunéré apparaît entre guillemets): 393 millions pour Atacora (Personnel 541), 256 millions pour Atlantique (Personnel 366), 415 millions pour Borgou (Personnel 537), 343 millions pour Mono (Personnel 467), 407 millions pour Ouémé (Personnel 547), 372 millions pour Zou (Personnel 504).
 En principe, tous les Béninois y ont droit et la décision est prise par la direction de la protection sociale qui établit le degré d’indigence, par le médecin traitant, et par le  Conseil de santé de la direction de la protection sanitaire". De toute évidence, l’utilisation de cette somme fait l’objet d’une très grande discrétion.
 La région de l’Atlantique/Littoral comprend également Cotonou; donc certaines dépenses du niveau central profitent également à cette région, surtout la subvention du CNHU par exemple. Les dépenses publiques par personne pour la région dans ce cas seraient donc toujours plus élevées.
 Voir le rapport de l’UE.
 Il n’a pas été possible d’établir si la moyenne inclut uniquement les médecins qui travaillent dans le secteur privé ou également ceux qui exercent aussi dans le secteur public. Vu qu’il est illégal pour les médecins de la fonction publique d’exercer simultanément dans le privé, il est probable qu’ils ne soient pas comptés deux fois.
 Ce dernier sous la forme de bons d’essence de la SONACOP.
 Les centres du niveau supérieur sont l’hôpital de Ouidah, le centre psychiatrique Jacquot, le centre pneumo Lazaret et la maternité Lagune; les centres périphériques sont l’hôpital de zone de Ouidah, le CSC et le CSA.
 La Coopération suisse, 2002.
 Par exemple, tout le crédit destiné au matériel de bureau à partir de 2001 a été mis à disposition en 2002 et même à cette date, seuls les crédits d’un semestre des deux ont été versés.
 Annuaire 2002. En fait, il n’est pas établi que ce chiffre inclut certaines recettes provenant du gouvernement (ex : crédits délégués) et les dépenses qui sont financées à partir de ces recettes; ainsi, les dépenses totales prévues dans les centres de santé périphériques seraient même plus faibles que les 5 milliards estimés ci-dessus..
 Sous le chapitre "Autres" on trouve les "Carnets et cartes" 2,8 pour-cent; le "SMI" 0,8 pour-cent; les "Autres Services 1,1 pour-cent, les "Autres recettes, contributions financières" 5 pour-cent.
 Il s’agit du personnel directement employé par le centre de santé grâce aux paiements effectués par les patients et il ne comprend pas les personnels permanents et contractuels recrutés par le gouvernement ainsi que d’autres agents embauchés au niveau local grâce aux transferts aux COGEC. Il comprend le personnel typiquement administratif, et d’autres personnels d’appui tels que les gardiens par exemple, et des auxiliaires de santé.
 Il couvre les matériels légers et consommables 5 pour-cent; l’énergie, l’eau et le carburant 2,3 pour-cent; le matériel de bureau, les produits d’entretien 3,8 pour-cent; le transport’ 4 pour-cent; les autres dépenses’ 16 pour-cent.
 Selon une étude mentionnée plus haut réalisée par la Coopération Suisse, les dépenses d’investissement semblent être plus fictives que réelles, l’argent n’étant pas souvent gardé sur un compte séparé prévu à cet effet. Le chapitre « autres dépenses » comprend aussi une participation d’environ 10% des structures des structures du niveau inférieur aux dépenses de fonctionnement des structures du niveau supérieur, et l’argent va des CCS aux CSSP; et des CSSP aux DSS.
 Rapport soumis à l’Union européenne.
 Ils se présentaient comme suit : paludisme 228 CFCA (0,33 $EU), VIH 131 (0,19 $EU), Tuberculose 14 (0,02 $EU), santé familiale 195 (0,28 $EU), et vaccination 108 (0,15 $EU).
 Comme défini en termes monétaires par  l’Enquête sur les Conditions de Vie Rurale’, 1999-2000, et l’Enquête Légère auprès des Ménages’.
 Borghi et al. 2003 « Coûts des accouchement avec complications graves pour les femmes et leurs familles au Bénin et au Ghana.» Planification de la politique de santé 18(4) : 383-390/ L’hôpital national et un hôpital secondaire de référence de Porto-Novo ont fait l’objet de l’étude.
 Sourou Gbangadé et al. 2003 « Etudes sur les maternités sans risques - Résultats du Bénin », Projet Qualité Assurance. Le projet couvrait le Bénin, l’Equateur, la Jamaïque et le Rwanda.
 Banque mondiale “Note sure la Pauvreté au Bénin” Washington D.C. Septembre 2003.
 En $EU de 2004.
 En particulier en assurant que la dépense publique permette de mettre en place les mécanismes incitatifs a la performance pour ces services a haut niveau d’impact; incitatifs tant pour les individus que pour les institutions publiques et privées ?
 Les détails de la méthodologie sont présentes dans le document de travail intitule «  Objectifs du Millénaire pour le Développement: Evaluation de la contribution du secteur Santé au Bénin » (Banque Mondiale, AFTHD).
 Soucat, A., Van Lerberghe, W., Diop, F., Nguyen, SN and Knippenberg, R., Coût marginal des goulots d'etranglement: une nouvelle pratique d’élaboration de coûts et d’allocation de resources pour acheter des resultats de santé. “Utilisant l’expansion du budget sectoriel de santé pour progresser vers les Indicateurs du Millénaires en Afrique sub-sahérienne.” Groupe de support d’analyse de polices et secteurs, Développement Humain pour la Région Afrique (AFTHD), Banque mondiale.
 Enquête Démographie et Santé, Bénin, 2002, Macro-International
 En $EU de 2004
 Incluant par exemple la distribution gratuite de moustiquaires aux mères ayant effectué au moins trois visites prénatales
 Pour de plus amples détails, bien vouloir vous référer à l’Etude de la Stratégie Nationale de Gestion des Ressources en Eau au Bénin, Rapports R1-R7, SOGREAH-SCET Tunisie, 1997.
 Parmi ces types, il y avait les Vergnet, India Mark II, UPM et Afridev. Le premier lot de pompes manuelles comprenait des Vergnet pour des profondeurs de plus 40 mètres et des Afridev pour des profondeurs de moins de 40 mètres. Un nouveau lot de pompes (le contrat est entré en vigueur vers la fin de l’année 2003) comprend des pompes India Mark III et Vergnet.
 Pour de plus amples détails, voir la Stratégie nationale de l’approvisionnement en eau potable et de l’assainissement en milieu rural du Bénin, Projet 3, décembre 2003.
 Décret présidentiel 96317, du 2 août 1999.
 Elles sont similaires aux communes.
 Loi no. 97-029 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes en République du Bénin, section 3 sur l’environnement et l’hygiène.
 Il est prévu, conformément à la loi nationale sur la passation des marchés (paragraphe 11), la création de conseils régionaux d’arbitrage des appels d’offres.
 Document de Programme—PADSEA 2, projet de document. DANIDA, 9 février 2003.
 Description du Volet : Appui au secteur privé intervenant dans le cadre du PADEAR, février 2003. DANIDA.
 A cet égard, il est important de noter l’harmonisation des cadres logiques de l’assistance de la GTZ et DANIDA au développement institutionnel de la DH.
 Budget-programme 2004-2006 de la DH. Version provisoire en date du 7 octobre 2003.
 Etude documentaire des problèmes socio-économiques et de la pauvreté dans le cadre de la stratégie nationale béninoise de développement du secteur de l’hydraulique rurale. Helvetas Bénin/Scanagri. Rapport final, janvier 2003.
 Ibid, p.83.
 Source : DEP/MEPS : Rapport rentrée 2002-2003.
 Etude menée par le programme d’appui institutionnel à la DH (Financement DANIDA). Non datée.
 Source : Budget-programme DH 2004-2006.
 Source : Rapport de Mission, assistance technique à la composante « appui institutionnel » - PADSEA- DANIDA à la DH, 11 juillet 2003.
 Estimations sur la base d’un petit nombre de contrats passés en 1997, 2000 et 2002. La qualité de l’information n’est cependant pas fiable.
 Source : Stratégie nationale de l’approvisionnement en eau potable et de l’assainissement en milieu rural du Bénin.
 Avec en moyenne un taux de croissance annuel de 3,52% (taux de croissance pour la période 1992-2002 selon l’INSEA), la population rurale passera à plus de 9,4 millions d’habitants en 2015. Information fournie par la Cellule de la banque de données de la DH.
 Qui comprennent : IDA/PERAC (Crédit d’ajustement à la Réforme des dépenses publiques); AfDP/PARB (opération d'ajustement); Coopération française/PAAFIE (projet), EU/PUM (projet de développement institutionnel pour moderniser le MFE).
 Voir la lettre de politique de développement du Ministre des Finances dans le mémorandum et les recommandations du Président sur le PERAC.
Selon l'annexe 7 du projet de document de projet du PRSC, le PIP n'a pas été présenté au Parlement en 2003. Néanmoins, deux documents, datés d'octobre 2003, ont été préparés: (i) un PIP pour l'année 2004 (Programme d’investissement public pour la gestion 2004); (ii) un PIP triennal 2004-2006 (Programme d’investissement public pour le triennal 2004-2006).
 Jusqu'en 2001, le budget général de l'Etat comprenait les parties suivantes: (i) le budget national de fonctionnement; (ii) le budget d'équipements sociaux et administratifs, qui comprenait diverses dépenses en capital comme l'achat de véhicules et les réparations de bâtiment; (iii) le budget d'investissement; et (iv) les dépenses financées par recettes affectées.
 Le principe d'unité implique que toutes les recettes et toutes les dépenses soient inscrites dans le budget. Le principe d'universalité est basé sur deux règles: la règle de non affectation, qui stipule les recettes budgétaires ne peuvent pas être affectées à des dépenses précises et le principe de non-contraction selon lequel toutes les recettes et dépenses doivent apparaître dans le détail, sans compensation entre dépenses et recettes.
 Les activités administratives des ministères qui ont des fonctions sociales ou économiques sont souvent classées sous la fonction administration générale alors que selon les principes de la CFAP (Classification des fonctions des administrations publiques) elles devraient être classées sous la fonction qu'elles administrent.
 Une classification fonctionnelle regroupe les dépenses par objet indépendamment de la structure organisationnelle de l'administration. C'est un instrument très utile pour analyser la politique budgétaire et effectuer des comparaisons historiques et internationales. Le standard international est la Classification des fonctions des administrations publiques (CFAP), publiée par les Nations Unies. Pour plus de détail, voir le rapport HIPC-AAP de 2001.
 Ces dépenses comprennent les salaires des agents contractuels, diverses primes et indemnités pour les fonctionnaires et une réserve pour imprévus.
 Dépenses de personnel réparties, dépenses de personnel non réparties, dépenses de biens et services réparties, dépenses de biens et services non réparties, subventions, autres transferts, dépenses d'équipement socio-administratif, dépenses d'investissement financées par des ressources intérieures, dépenses d'investissement financées par des ressources extérieures.
 Commission nationale pour le développement et la lutte contre la pauvreté
 Direction Générale des Affaires Economiques.
Ministères du secteur de l'Education, MACT (Ministère de la Culture, de l'Artisanat et du Tourisme), MJLDH (Ministère de la Justice, de la Législation et des Droits de l'Homme), MSP (Ministère de la Santé publique), MAEP (Ministère de l'Agriculture, de l'Elevage et de la Pêche), MEHU (Ministère de l'Environnement, de l'Habitat et de l'Urbanisme), MICPE (Ministère de l'Industrie, du Commerce et de la Promotion de l'Emploi), MMEH (Ministère des Mines, de l'Energie et de l'Hydraulique) et MTPT (Ministère des Travaux publics et des Transports).
 Toutefois, certains programmes mélangent les activités liées à l'administration du secteur avec les activités opérationnelles. Il est en général préférable de regrouper les activités liées à l'administration du secteur et des services chargés de la planification d'un ministère dans un programme spécifique, car les objectifs spécifiques et les indicateurs de performance de ces services différeront de ceux des services opérationnels.
 Le programme 1 comprend la construction et l'équipement de centre de soin de santé, mais ne comprend pas les dépenses de fonctionnement des centres existants. Le programme 2 couvre à la fois les dépenses de fonctionnement des établissements de santé (subventions aux hôpitaux exclues) et les dépenses administratives du ministère. Le programme 3 couvre les subventions aux hôpitaux et quelques projets verticaux pour des maladies prioritaires (malaria, tuberculose et SIDA). Le programme 5 couvre les projets de promotion de la santé familiale.
 Rapport de mission technique des consultants dans le cadre de la mission conjointe Commission Européenne, Confédération Helvétique, Royaume du Danemark et Royaume des Pays Bas de formulation d’un programme conjoint d’appui budgétaire 2003-2005 à la mise en oeuvre de la Stratégie de Réduction de la Pauvreté du Bénin.
 Selon un état préparé par le MTPT (“Point des décomptes ou factures en attente pour insuffisance de credits-Budget général-gestion 2003-Situation arrêtée à la date du 31/12/2003”).
 Compte tenu du fait que le Ministère du Plan a du personnel compétent pour l'analyse des projets d'investissement et le suivi du PIP, une partie des personnels du Ministère du Plan chargés des activités liées au PIP pourrait être transférée au Ministère des Finances.
 Le contrôleur financier contrôle la régularité de l'opération, l'existence et la disponibilité des crédits, et l'imputation de la dépense (la nature de la dépense devant correspondre à la nature des crédits).
 En 2000, le délai entre la date de dépôt de la facture des fournisseurs et le paiement étaient d'environ 30 jours, selon des estimations effectuées lors de la préparation du PERAC. En 2003, selon les données enregistrées dans le système SIGFIP les délais de paiement par le Trésor étaient de 18 jours, mais cette période ne comprend pas les retards éventuels dus aux contraintes de Trésorerie. Dans ces conditions le gain d'efficience est difficile à mesurer précisément, les données n'étant pas strictement comparables.
 Cependant il y encore un certain nombre de problèmes pour les comptabiliser en tant que dépense budgétaire dans les comptes du Trésor, ces opérations n'étant pas toujours correctement documentées.
 Les régies d'avance sont gérées par des cadres des ministères sectoriels qui sont nommés en tant que régisseur d'avance par le Ministère des Finances. Les comptes des régies d'avance sont tenus au Trésor ou dans quelques dans un banque commerciale. Ils sont crédités par une avance originale de 25 pour cent de la dotation budgétaire et ensuite réalimentés sur la base des justificatifs des dépenses effectuées.
 Par exemple, les régisseurs des caisses d'avance devraient produire des états financiers mensuels et transmettre mensuellement les justificatifs de leurs opérations à l'ordonnateur délégué et au Trésor.
 Le gouvernement peut être confronté en cours d'exercice à des difficultés de Trésorerie. Toutefois, selon le TOFE les variations d'arriérés intérieurs sont restées négatives au cours des années récentes.
 Par exemple, la comparaison des états de SIGFIP pour les périodes de janvier à novembre 2003 et de janvier à décembre 2003 montre que les salaires de la majorité des ministères n'étaient pas compris dans les états d'exécution du budget préparés fin janvier 2004. Pour 2001, la masse salariale du ministère de la Santé figurant dans les états de SIGFIP est considérablement sous-estimée.
 SIGFIP "Etats d'exécution des crédits délégués" (Santé : 2001-2003; enseignement primaire : 2002-2003).
 A la différence du suivi de la performance, une étude d'évaluation consiste en un examen en profondeur des objectifs et réalisations des programmes, qui doit être conduit de temps à autre. Même les quelques pays développés qui ont de robustes systèmes d'évaluation des programmes ne conduisent pas d'études d'évaluation pour tous les programmes de manière permanente.
 Sur 10 contrats examinés par la cellule de passation des marchés du Ministère de l'Environnement le temps nécessaire entre les signatures du Ministère de l'Environnement et du Ministère des Finances varie de 1 à 2,5 mois.
 "Cependant, quand il s’agit d’évaluer l’efficacité des actions – ou programmes – (niveau 3), le budget n’est que l’un des multiples facteurs permettant d’améliorer la performance. Il est dès lors essentiel que l’ensemble des facteurs influant sur la performance soient structurés de manière cohérente afin que les résultats soient satisfaisants". Manuel de gestion des dépenses publiques (page 32). Banque mondiale. 2000.

 Par exemple, parfois les transactions faits par ces agences ne sont pas suffisamment justifiées pour être incluses dans les comptes du trésor comme dépenses définitive.









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Diagramme

Diagramme 2.5 :

Nombre d’élèves

Diagramme de tendance, 1993-2003

Abolition des frais de scolarité

Inscriptions réelles

Abolition des frais de scolarité pour les filles

Années

Nombre d’écoles 

Ratio élèves-enseignant

Répartition des classes par taille au niveau 1, 2002-03

Répartition des classes par taille au niveau 2, 2002-03

Nombre d’écoles

Nombre d’écoles

taille des classes

taille des classes

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Mortalité infantile pour 1000

Mortalité infantile pour 1000

Population en dessous du seuil de pauvreté

Population en dessous du seuil de pauvreté

mois

ans

ans

population totale

Soins anténatals

Accouchements assistés

dépenses de fonctionnement sur financement national

dépenses d’investissement sur financement national

dépenses de fonctionnement sur financement extérieur

dépenses d’investissement sur financement extérieur



0.0

1,000.0

2,000.0

3,000.0

4,000.0

5,000.0

6,000.0

7,000.0

8,000.0

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Budget national

Dons

Prêts

Tot. Fin. Ext.

Financement total

Financement total

Dons

Prêts


Budget national

Tot. Fin. Ext.

0.0

1,000.0

2,000.0

3,000.0

4,000.0

5,000.0

6,000.0

7,000.0

8,000.0

9,000.0

10,000.0

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Dépenses inscrites au budget


Dépenses exécutées

taux d’équipement

taux de desserte

indice pauvreté
taux de desserte

Population rurale totale
Population ayant accès à eau potable

puit moderne

Adduction eau rurale (PEA)

Adduction eau rurale (AEV)

forage pompe manuelle

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