Td corrigé Prélèvements obligatoires, transferts sociaux et réductions ... - Cerc pdf

Prélèvements obligatoires, transferts sociaux et réductions ... - Cerc

p244 n°4. p250 n°53. p245 n°14. p244 n°3. p245 n°12. p250 n°55, 56. p245 n°8 ... On trace donc un rectangle de dimension 12,56 cm et 4 cm. ... p251 n°57.




part of the document



Prélèvements obligatoires, transferts sociaux
et réduction des inégalités

François ADAM, Véronique ARDOUIN, Michel DOLLÉ,
Brahim LAOUISSET, Yannick L'HORTY, Antoine PARENT(

Octobre 1999




Avertissement


Dans le cadre de la préparation du rapport sur les perspectives de la France, le CGP a souhaité disposer d'une analyse actualisée des effets redistributifs des prélèvements obligatoires et des transferts. Ce sujet a donné lieu à de très nombreuses études. L'une des plus complètes et récentes est sans doute le rapport de la "commission d'études des prélèvements sociaux et fiscaux pesant sur les ménages", commission composée de Messieurs Ducamin, Baconnier et Briet, couramment appelé "rapport Ducamin". L'objet de ce rapport, achevé en janvier 1995 et rendu public à l'automne de cette même année, était de faire des propositions relatives à la réforme de l'impôt sur le revenu ; pour éclairer celles-ci, le constat préalable a pris en compte simultanément l'essentiel des prélèvements sociaux et fiscaux et les principales prestations sociales (prestations familiales, aide au logement ...). Depuis lors, divers travaux ont apporté des éclairages complémentaires. On doit tout d'abord citer les rapports successifs du Conseil des Impôts, notamment en 1995 sur la CSG et en 1999 sur la fiscalité des revenus de l'épargne ; par ailleurs, les publications régulières du système statistique public dans la collection "Synthèses", portant sur les revenus et le patrimoine des ménages ou sur les revenus sociaux, ont apporté des renseignements complémentaires et actualisés aux enquêtes du milieu des années quatre-vingt dix. Enfin, et surtout, les travaux menés dans le cadre de la mission confiée à Messieurs C. Thélot et M. Villac relative au bilan et aux perspectives de la politique familiale ont analysé de manière détaillée les aspects horizontaux et verticaux de la redistribution liés à la politique familiale au sens le plus large ; des outils de micro-simulation ont été développés et ont permis des contributions nouvelles parmi lesquelles on peut mentionner (outre les travaux réalisés pour la mission Thélot-Villac) les travaux de F. Bourguignon pour le Conseil d'Analyse Économique ou (avec P.A. Chiappori) pour la fondation Saint Simon.
Suite de l'avertissement

Travaillant pour l'élaboration d'un rapport sur les perspectives de la France, il est apparu utile de présenter une rétrospective des effets redistributifs des prélèvements et transferts, qui porte sur une dizaine d'années. Cette rétrospective débute en 1988, année de la création du Revenu Minimum d'Insertion (RMI), et s'achève en 1998 marquée notamment par le vote de la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions, suivie de la mise en place de la couverture maladie universelle en 1999.

Dans cette période ont aussi eu lieu deux transformations majeures des prélèvements sociaux : la création et l'extension de la Contribution sociale généralisée (CSG) qui élargit sensiblement l'assise du financement de la protection sociale en substituant des impôts à des cotisations sociales, et d'autre part l'introduction d'une forte dose de progressivité du prélèvement social sous la forme des allégements de charges sociales sur les bas salaires.

Quelques caractéristiques de la redistribution
dans les années quatre-vingt dix

Ce document présente les principales évolutions du système de prélèvements et de transferts en s'appuyant sur les exploitations des principales sources statistiques disponibles, ainsi que sur les résultats des études antérieures concernant la redistribution des revenus au travers des prélèvements sociaux ou fiscaux et des transferts monétaires (prestations sociales), en France, durant les années quatre-vingt dix. La période étudiée part de 1988, année d'introduction du Revenu Minimum d'Insertion.

Le degré de redistributivité d'un système de prélèvements sociaux et fiscaux est fonction de trois éléments : la part qu'ils prennent par rapport à la masse des revenus, le champ qu'ils concernent (la nature des revenus soumis à prélèvement ou le type de ménages concernés pour les prestations), le degré de progressivité propre à chaque instrument (progressivité du prélèvement fiscal ou social, conditions de ressources des prestations sociales).

Le document est organisé de la manière suivante : la première partie donne une vue d'ensemble des prélèvements et des transferts ; la seconde analyse le caractère redistributif du système français ; est ensuite analysée plus spécifiquement la fiscalité des revenus du capital ; enfin quelques remarques générales sont proposées concernant les évolutions souhaitables du système.

I. Une vue d’ensemble
Les comptes nationaux, en base 80, utilisés ici en raison de la non-disponibilité de séries détaillées en base 95, retracent mal le traitement des allégements de charges patronales. Les cotisations sociales effectives à la charge des employeurs sont calculées sur la base des taux, avant allégements de charges patronales, notamment sur les bas salaires en fort développement depuis 1993. Le montant de la prise en charge par l'État de ces allégements qui, dans la réalité, est versé par l'État aux organismes de sécurité sociale, est traité comme une subvention d'exploitation versée aux entreprises. Ceci présente le défaut de majorer le coût salarial apparent dans les comptes nationaux, ainsi que les taux de prélèvements obligatoires publiés dans ces comptes. Le développement des allégements de charges est loin d'être négligeable, puisque égal à environ 4 MdF en 1988, il atteint plus de 65 MdF en 1997 (le taux de prélèvement est surestimé de 0,1 point en 1988, mais de 0,8 point en 1997). Ce défaut de traitement a été corrigé dans la base 95. Ce document effectue également cette correction qui concerne un des points sensibles du diagnostic d'ensemble sur les évolutions dans la période.

I.1. Les prélèvements
L’ensemble des prélèvements obligatoires représente une masse de 3 682 milliards de F en 1997, en hausse de 19 % en termes réels depuis 1988. La part des prélèvements obligatoires dans le PIB a augmenté de 1,5 % entre 1988 et 1997, pour atteindre 45,3 % en 1997. L’essentiel de cette hausse a eu lieu depuis 1994.

Les prélèvements obligatoires contiennent les impôts et taxes, d’une part, les cotisations sociales effectives, d’autre part. La hausse des prélèvements obligatoires a été moins le fait des cotisations sociales que des impôts et des taxes, qui ont crû de 24 % en termes réels depuis 1988. La part des impôts et taxes dans l’ensemble des prélèvements obligatoires est de 58,7 % en 1997 contre 56,2 % en 1988. En rapportant ces différents prélèvements au PIB, on obtient un taux de pression fiscale et un taux de pression sociale. La hausse de 1,5 point du taux de prélèvements obligatoires depuis 1988 s’explique par une augmentation de deux points du taux de pression fiscale et une baisse de 0,5 point du taux de pression sociale (graphique 1).

Graphique 1 - Taux de pression fiscale et sociale depuis 1988

Source : comptes nationaux (corrigés du traitement des allégements de charges)
Cette évolution masque un changement important dans la structure et la destination des prélèvements obligatoires dont une part croissante est consacrée au financement de la protection sociale ; des impôts se substituent de plus en plus aux cotisations sociales. Au sein de l’ensemble des prélèvements obligatoires, la part de ceux destinés à l’administration centrale (État, ODAC) a diminué, en effet, de 4,6 points depuis 1988 (elle s’établit à 36,6 % en 1997) ; celle des prélèvements destinés aux administrations publiques locales a augmenté de 2,4 points (elle est de 15,9 % en 1997) ; celle des prélèvements destinés à la sécurité sociale a crû de cinq points (pour s’établir à 6,8 % en 1997). C’est là une conséquence de l’introduction de la CSG en 1991, des relèvements de taux intervenus en 1993, 1997 et 1998 et de l’élargissement de son assiette en 1997, ainsi que de la création, en 1996, de la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS). Au demeurant, cette modification ne retrace qu'une partie du transfert au profit des collectivités territoriales, d'une part (du fait des dégrèvements pris en charge par l'état et de l'évolution de la dotation globale de financement des communes) et des organismes de sécurité sociale, d'autre part (du fait notamment de la prise en charge des allégements de cotisations patronales).

Ces mouvements au sein de l’ensemble des prélèvements obligatoires se traduisent par une montée du financement public dans le total des ressources de la protection sociale où la part des cotisations sociales diminue alors que celle des impôts et taxes affectés augmente fortement. Il convient de conserver ces évolutions à l’esprit lorsqu’on examine l’évolution des prélèvements fiscaux séparément de celle des prélèvements sociaux.

Les prélèvements fiscaux
Après transferts de recettes fiscales entre administrations, la part des prélèvements fiscaux destinés à l'État se réduit sur la période, au profit des collectivités locales, d'une part, et des organismes de sécurité sociale, d'autre part (tableau 1).

Tableau 1 - Part des différentes administrations dans les impôts
en %
1988199119951997Administrations publiques centrales67,964,859,857,1Administrations publiques locales24,025,827,327,1Administrations de sécurité sociale3,34,58,811,7Union européenne4,94,94,04,1Source : projet de loi de finances pour 1999.

Globalement, le produit de la TVA, qui représente environ 8 % du PIB, a légèrement décru jusqu'en 1993 pour se relever par la suite après le passage du taux normal de 18,6 % à 20,6 % en 1995. Cette évolution de la TVA a eu des conséquences redistributives, même si elles demeurent limitées (encadré).
Les effets redistributifs de la TVA

Le taux normal de TVA est de 20,6 % depuis le 1er août 1995, contre 18,6 % auparavant. Ce taux normal s’applique à plus de la moitié des dépenses des ménages, le reste se partageant en dépenses assujetties au taux réduit de 5,5 % et dépenses exonérées. La TVA est ainsi un prélèvement globalement proportionnel à la dépense. On peut s'attendre à ce que son augmentation réduise le poids des prélèvements progressifs dans l’ensemble des ressources de l'État et atténue ainsi le caractère redistributif du système fiscal français.
Pour étudier ces effets redistributifs, une première approche consiste à examiner la charge apparente de la TVA pesant sur les ménages selon leur niveau de dépenses de consommation ou de revenu (Bazy-Malaurie et alii, 1982, Lamotte, Saint-Aubin, 1999). La TVA apparaît alors modérément progressive avec la dépense, du fait des différences dans les structures de consommation des ménages et de la coexistence du taux normal, du taux réduit et de dépenses exonérées (s’il n’y avait qu’un seul taux de TVA, elle serait strictement uniforme avec la dépense, s’il y en avait plusieurs avec des structures de consommation des ménages identiques, il en irait de même). Mais elle est dégressive avec le revenu, du fait de l’augmentation du taux d’épargne avec le niveau de ce dernier. Une hausse de la TVA réduit ainsi les inégalités selon le critère de la dépense et les augmente selon celui du revenu, même si ces effets redistributifs sont assez faibles.
Cette première approche est instructive mais n’est que partielle, puisque l’augmentation de la TVA ne laisse pas le système de prix inchangé et qu’elle modifie également le niveau et la distribution des salaires. Les effets redistributifs dépendent en effet des comportements de marge des producteurs et de la sensibilité de la consommation des ménages au prix des différents produits ainsi que de leur capacité respective à répercuter les hausses de prix dans l’évolution de leur salaire. Aucune étude ne prend en compte l’intégralité de ces effets qui impliquent à la fois les dimensions micro-économiques et macro-économiques. Néanmoins, les études existantes tendent à confirmer les résultats obtenus par la première approche : une hausse de la TVA est redistributive par rapport à la consommation et anti-redistributive par rapport au revenu, avec des effets somme toute assez modérés sous les deux angles.

L'impôt sur les sociétés connaît un profil assez semblable, décrue jusque 1992 et reprise ultérieure, profil déterminé par l'évolution économique mais aussi par l'évolution des taux d'imposition ; ceux-ci sont passés, par étape, de 42 % à 331/3 en 1993 (et 19 % pour les PME renforçant leurs fonds propres en 1996) ; une majoration du taux de 10 % a été décidée en 1995 (soit 3,3 points de taux), une autre de 15 % en 1997 (pour les entreprises de chiffres d'affaires de plus de 50 MF), ramenée à 10 % en 1999.

L'imposition du revenu des ménages s'est, pour sa part, sensiblement accrue (graphique 2). Mais si l'on distingue, dans les évolutions du poids de l'impôt sur le revenu, la part consacrée directement au financement de la sécurité sociale, trois tendances nettes apparaissent : la réduction de l'importance du prélèvement libératoire, liée en partie à la baisse des taux et en partie à des glissements dans la structure des placements, la baisse de l'imposition des revenus au titre de l'État depuis 1992/1993, enclenchée par la conjoncture économique de l'époque et prolongée par la réforme de 1995 qui réduit les taux marginaux les plus élevés et l'ensemble des taux moyens, la montée en puissance de la part de l'imposition des revenus affectée à la sécurité sociale (graphique 3).
Graphique 2 - Part des impôts dans le PIB

Source : comptes nationaux.
Note : l'impôt sur le revenu au sens des comptes nationaux (R612) comprend les prélèvements de nature sociale (prélèvements sociaux de 2 % sur les capitaux mobiliers, CSG et CRDS) ainsi que l'avoir fiscal. Celui-ci est déduit de l'IS. Par contre, le prélèvement libératoire sur les revenus de capitaux mobiliers figure en R613 (autres impôts sur le revenu et le patrimoine). De manière à être homogène avec la suite du document, on a regroupé les rubriques R 612 et R613.

Graphique 3 - Imposition des revenus en % du PIB

Note : la "part sociale" se compose des prélèvements sociaux de 2 % sur les capitaux mobiliers, de la CSG et de la CRDS.
Source : comptabilité nationale.
Les prélèvements sociaux
Les comptes de la protection sociale (comme les comptes nationaux en base 80), qui décrivent le financement de la protection sociale, donnent une image quelque peu biaisée des évolutions respectives du financement par cotisations et du "financement public". En effet, ils reprennent, dans les cotisations sociales patronales, le chiffre des versements effectifs majoré de la prise en charge par l'État des allégements de charges, notamment sur les bas salaires. Ces exonérations s’élèvent à 65 milliards en 1997 contre quatre en 1988. Cette évolution correspond au développement des allégements de charges sur les bas salaires, avec les exonérations de cotisations d’allocations familiales en juillet 1993, la réduction dégressive de cotisations de sécurité sociale en septembre 1995 et la fusion des deux dispositifs en octobre 1996. Les allégements prévus par la loi d’orientation et d’incitation relative au temps de travail sont eux aussi entièrement compensés par l'État. Le traitement des comptes de la protection sociale masque cette évolution importante, majore les cotisations et minore le "financement public". Les commentaires ci-après s'appuient sur les chiffres corrigés de ce biais.

La réduction du poids, par rapport au PIB, de l'impôt sur le revenu proprement dit, (IR), qui est le principal impôt progressif dans la fiscalité française, a certainement eu un effet antiredistributif au cours des années quatre-vingt-dix. Mais il est partiellement compensé par l'extension du prélèvement social aux revenus du capital (voir troisième partie).

La protection sociale est financée par les cotisations sociales et par un financement public qui prend la forme d’impôts et taxes affectés, d’une part, et de "contributions publiques", d’autre part. Ce financement public occupe une part croissante dans l’ensemble des ressources.

Selon les comptes de la protection sociale (corrigés), les cotisations sociales représentent une masse de 1 790 milliards de F en 1997, en hausse de 13,3 % en termes réels depuis 1988 (tableau 2). Cette hausse est légèrement inférieure à celle de l’activité et leur part dans le PIB atteint 22 % en fin de période contre 22,3 % en 1988. La hausse a toutefois été plus marquée jusqu’en 1993 où ce taux apparent de cotisations sociales culminait à 23,1 % avant de connaître un repli par la suite, du fait des allégements de charges et du remplacement d’une partie des cotisations par la CSG.
Au sein de l’ensemble des cotisations, on distingue les cotisations effectives et les cotisations fictives qui sont la contrepartie de prestations versées directement par les employeurs à leurs salariés, dont le poids est constant sur la période.
Les cotisations effectivement versées par les employeurs ont représenté une part constante du PIB (11,9 %) jusqu'en 1993, traduisant la politique de stabilisation des charges sociales employeurs ; de 1993 à 1997, leur poids dans le PIB a sensiblement régressé (11,3 % en 1997) dans le cadre de la politique d'allégements de charges sur les bas salaires.

Dans le même temps, les cotisations sociales salariales se sont accrues jusqu'en 1993 (6,1 % du PIB en 1998, 6,7 % en 1993 ) pour se stabiliser avant que la substitution en 1997 de 1,3 point de cotisations d'assurance maladie par un point de CSG n'en fasse baisser la part dans le PIB (6,3 % en 1997). La tendance s'est encore accentuée en 1998 (plus d'un point de PIB de baisse des cotisations sociales salariées du fait de la substitution par la CSG).

Tableau 2 - Cotisations sociales et financement public
en milliards de F 1997
1988en %1993en %1997en %97/88Cotisations à la charge réelle des employeurs 84043,1 89840,791938,49,4Cotisations salariales 42922 50522,951321,419,5Autres cotisations effectives 1165,9 1255,71345,615,2Cotisations effectives corrigées 1 38571 1 52869,3156565,413Cotisations fictives 1949,9 2179,82239,315,3Cotisations totales 1 58481,2 1 75879,7185377,417Cotisations totales corrigées 1 57881 1 74579,1178974,713,3Impôts et taxes affectés 683,5 1295,924410,2Contributions publiques 29815,3 31814,429612,4-0,6Compensation des allégements de charges patronales 50,3 130,6652,7Total "financement public" 37119 46020,960525,363Total 1 949100 2 206100239410022,8Source : comptes de la protection sociale "corrigés".

Enfin, le financement public représente une part croissante des ressources de la protection sociale. Cette part reste modeste du point de vue de la comparaison internationale mais elle a fortement augmenté depuis 1988.

Cette hausse correspond d'abord à la montée des impôts et taxes affectés dont la part dans l’ensemble est passée de 3,5 % en 1990 à 10,2 % en 1997 et le montant en termes réels a plus que triplé. Une telle progression renvoie à la mise en oeuvre de nouvelles taxes (taxes sur les alcools ...) et surtout à celle de la CSG en 1991 qui représente aujourd’hui, à elle seule, 61 % de l’ensemble des impôts et taxes affectés. Elle traduit enfin les orientations de la politique de l'emploi passant par les allégements de charges patronales.

Les "contributions publiques", qui sont constituées de subventions d'équilibre à différents régimes, du financement par l'État de certaines prestations (allocation d'adulte handicapé (AAH), par exemple), et de la contrepartie de prestations de services sociaux versés par les régimes d'aide sociale des collectivités locales, représentent une part sensiblement constante du PIB.

Une première synthèse sur les prélèvements : le "coin socio-fiscal"
L'analyse économique des relations entre le système socio-fiscal et l'emploi fait fréquemment appel à la notion de "coin salarial". Le coin salarial représente le rapport entre le coût du travail supporté par l'employeur et le pouvoir d'achat perçu par l'employé, après imposition directe et indirecte. Le premier terme influence la demande de travail par les entreprises, le second l'offre de travail des individus. Le coin salarial dépend du niveau des taux de cotisations sociales salariés et employeurs, des taux d'imposition direct et indirect, ainsi que des prix de production et de consommation. Une annexe retrace l'évolution du coin salarial en France depuis 1970 dont on reprend les principales conclusions pour la période récente, en se limitant de plus au seul "coin socio-fiscal". Ceci permet de résumer de manière synthétique les différents points évoqués ci-dessus.

Après avoir connu une croissance très rapide, du premier choc pétrolier jusqu'au milieu des années quatre-vingt, le coin fiscal a connu une évolution plus modérée sur les quinze dernières années (graphique 4). Cette inflexion très sensible résulte à la fois d'une modération dans la croissance des dépenses collectives et de l'élargissement du financement de la protection sociale à des revenus autres que ceux du travail.

Graphique 4 - Évolution du coin socio-fiscal

Mise en moyenne mobile sur quatre trimestres.
Source : comptes trimestriels "corrigés".

Les différentes composantes du coin socio-fiscal donnent lieu, dans la période récente, à de profondes redistributions comme l'illustrent les graphiques ci-après :
- baisse du taux moyen de cotisations sociales employeurs du fait des allégements de charges (graphique 5),
- substitution de la CSG aux cotisations sociales salariales, ramenant en fin de période, le taux moyen au niveau de celui atteint en 1984 (graphique 6),
- forte croissance à l'inverse du taux moyen d'imposition sur le revenu du fait de la création de la CSG et de la CRDS (graphique 7),
- baisse puis remontée sensible du taux de TVA (graphique 8).

Graphique 5 - Taux apparent moyen de cotisations sociales employeurs

Mise en moyenne mobile sur quatre trimestres.
Source : comptes trimestriels "corrigés".
Graphique 6 - Taux apparent moyen de cotisations sociales salariales

Mise en moyenne mobile sur quatre trimestres.
Source : comptes trimestriels "corrigés".

Graphique 7 - Taux moyen d'imposition sur les revenus

Mise en moyenne mobile sur quatre trimestres.
Source : comptes trimestriels "corrigés".

Graphique 8 - Taux apparent de TVA

Mise en moyenne mobile sur quatre trimestres.
Source : comptes trimestriels "corrigés".
I.2. Les prestations sociales
Pour décrire l’évolution des prestations sociales, on utilise les comptes de la protection sociale, qui constituent un compte satellite de la comptabilité nationale. Les prestations sociales versées aux ménages y sont présentées selon les grands types de risque dont la réalisation donne lieu au versement des prestations. Les principaux risques couverts sont la santé, la vieillesse, la famille et l'emploi, cette partition reflétant la spécialisation des différents régimes d’assurance sociale. Ces risques sont désignés de façon limitée. On présente ici une vue d’ensemble des prestations sociales en insistant sur les prestations à caractère non assuranciel ; des annexes détaillent les prestations familiales, les allocations logement, les prestations chômage, les minima sociaux.

Évolution des prestations sociales et de leur structure
Le montant de l’ensemble des prestations sociales est de 2 065 milliards de F en 1997, soit un peu plus d’un quart du PIB. Cet ensemble est composé pour un peu plus de la moitié des prestations vieillesse et survie (retraites, préretraites, pensions de reversion) pour un peu plus d’un quart des prestations de santé, et pour un peu plus d’un huitième des prestations destinées aux familles et aux jeunes enfants. Les prestations destinées aux chômeurs représentent 7,7 % ; la rubrique "divers" (1,6 %) est composée essentiellement du revenu minimum d’insertion.

Le volume de l’ensemble de ces prestations a augmenté de 25,1 % entre 1988 et 1997, correspondant à 2,1 points de parts supplémentaires de PIB (graphique 9).

Graphique 9 - Évolution des grandes catégories de prestations relativement au PIB

Source : comptes de la protection sociale.
Cette hausse s’explique pour moitié par celle des prestations vieillesse et pour un cinquième par celle des prestations de santé (composées des prestations maladie, invalidité et accidents du travail). Les deux plus gros postes des prestations sociales sont aussi ceux qui ont le plus augmenté dans l’ensemble des prestations (graphique 9). Le poids dans le PIB du troisième poste, maternité-famille, est resté constant depuis 1988 et sa part dans l’ensemble des prestations s’est réduite. La croissance des prestations destinées à l’emploi et au chômage explique près de 8 % de la hausse de l’ensemble des prestations rapportée au PIB et celles destinées au financement du revenu minimum d’insertion 1,6 %.

L’influence de la conjoncture
Le volume des prestations vieillesse augmente en moyenne de 2,5 % chaque année et celui des prestations de santé de 2,3 %. Ces hausses présentent l’une et l’autre assez peu de variabilité conjoncturelle. Ce n’est pas le cas des prestations destinées aux chômeurs qui accusent des variations très fortes d’une année sur l’autre, dépassant souvent cinq points de pourcentage, en étroite relation avec l'état de la conjoncture. Même si ces prestations représentent moins d’un dixième du total, leur sensibilité à la conjoncture est telle qu'elle détermine celle de l’ensemble des prestations.

Le chômage augmentant quand la conjoncture se ralentit, il en résulte une relation inverse entre les variations des prestations rapportées au PIB et celles du taux de croissance du PIB (graphique 10) : le poids des prestations dans le PIB s'alourdit sensiblement en phase de conjoncture déprimée comme ce fut le cas en 1993.

Graphique 10 - Variation de la part des prestations sociales dans le PIB et conjoncture

Source : comptes de la Nation.
La part des prestations sociales dans le PIB se stabilise dès lors que la croissance de ce dernier atteint 2,7 % sur cette période. Elle se réduit pour des rythmes de croissance supérieurs, comme ce fut le cas en 1988, 1989 et 1994. Un point de croissance supplémentaire se traduit, en moyenne depuis 1988, par une baisse de 0,3 point de la part des prestations sociales dans le PIB.

Le poids des prestations sous conditions de ressources
Parmi l’ensemble des prestations, certaines sont attribuées aux ménages sous la condition que leurs ressources ne dépassent pas un certain plafond dont la définition est fixée par la réglementation et diffère selon les prestations. Ces prestations peuvent être d'un montant constant sous le plafond (cas de l'allocation de rentrée scolaire par exemple) ou être dégressives selon le niveau des ressources (allocation logement). Le poids de ces prestations sous conditions de ressources dans l’ensemble fournit un indicateur du degré de ciblage sur les populations les plus défavorisées.

Un dixième de l’ensemble des prestations sont sous conditions de ressources en 1997. La quasi stabilité du ratio depuis la fin des années quatre-vingt (il était de 9,4 % en 1988) masque des évolutions significatives selon les risques couverts (tableau 3) qui traduisent, au total, plutôt un ciblage croissant des prestations.

En effet, la réduction de la part des prestations sous conditions de ressources dans le risque vieillesse est principalement liée à la baisse du nombre des allocataires du minimum vieillesse du fait de l'amélioration des droits à pension des nouvelles générations de pensionnés.

La part des prestations sous conditions de ressources augmente sensiblement pour le risque maternité-famille. Cette hausse a eu lieu surtout avant 1995 avec l’importante revalorisation de certaines prestations (majorations de l’allocation de rentrée scolaire depuis 1993), avec l’extension des conditions d’accès à de nouvelles catégories de bénéficiaires (allocation de logement social désormais accessible aux étudiants) et avec l’augmentation du nombre de bénéficiaires des prestations sous conditions de ressources dans un contexte de faible croissance des revenus, à réglementation constante. Depuis 1995, les prestations sans condition de ressources ont été favorisées (allocation de garde d’enfants à domicile ou AGED, aide à la famille pour l’emploi d’une assistante maternelle agréée ou AFEAMA, allocation parentale d’éducation ou APE) alors que l’allocation pour jeune enfant (APJE) "courte" est passée sous conditions de ressources après 1996.

Tableau 3 - Part des prestations sous conditions de ressources par risque
En %
198819901997Santé5,55,46Vieillesse-survie3,22,71,6Maternité-famille*39,845,645,3Emploi10,310,89,7Divers (RMI)-60,970,9Ensemble9,49,610* Y compris les aides au logement qui sont toutes sous conditions de ressources.
Source : comptes de la protection sociale.

Au sein du risque santé, ce n’est qu’au titre de l’invalidité que les prestations sont versées sous conditions de ressources. La hausse de la part de ces prestations reflète la montée en charge de l’allocation adulte handicapé (AAH).

Au sein du risque emploi, la part des prestations sous conditions de ressources diminue jusqu’en 1994 du fait de conditions plus restrictives pour bénéficier de l’allocation d’insertion et remonte ensuite avec le gonflement du nombre de bénéficiaires de l’allocation de solidarité spécifique (ASS).

II. Les effets redistributifs des prélèvements et des transferts
On s'attache à faire le point, dans cette partie, des études caractérisant la redistribution effectuée par le système socio-fiscal (cf. encadré).

Les différentes composantes de la redistribution
D'une manière générale, on pourrait définir la redistribution comme l'ensemble des mécanismes qui concourent à ce qu'un individu ou un ménage puisse disposer d'éléments de revenus ne provenant pas en totalité de sa propre activité (il s'agit là de la redistribution monétaire) ou puisse accéder à un ensemble de biens gratuitement ou à des prix ne reflétant pas les prix de marché (redistribution en nature).
Ce second aspect de la redistribution est particulièrement important en ce qui concerne l'accès et l'usage des biens collectifs ou des services publics mais ne fait pas suffisamment l'objet d'études (ou du moins d'études qui s'articulent avec celles portant sur la redistribution monétaire). Par exemple, en matière d'éducation, le financement largement public de l'enseignement a des effets redistributifs importants entre ménages selon la taille de la famille dès l'enseignement obligatoire, mais aussi entre classes sociales selon les différences d'accès à l'enseignement supérieur.
Développer des études en la matière serait d'autant plus nécessaire qu'une transformation profonde des services publics est en cours dans le cas des services publics en réseau (télécommunications, transports, énergie, etc.). Par ailleurs, certaines réformes importantes de la protection sociale font appel à l'accès à des prestations en nature qui ont un effet redistributif fort mais difficilement mesurable : ainsi l'accès à une couverture maladie a été un élément constitutif important du RMI, et la loi relative à la couverture maladie universelle marque une nouvelle étape de l'extension de ce type d'instrument. On peut chercher à décomposer les mécanismes redistributifs selon de grandes composantes.
. Des mécanismes redistributifs transfèrent dans une même période du pouvoir d'achat entre individus différents. Dans cette redistribution "instantanée", on distingue la redistribution "horizontale" lorsque le transfert a lieu entre ménages de même niveau de revenu mais dont les autres caractéristiques sont différentes (par exemple la taille en étudiant l'effet de politiques familiales) et la redistribution "verticale" qui peut être étudiée plus aisément pour des ménages de composition identique en comparant les inégalités de revenu initial et final, analyse qui peut être étendue à l'ensemble des ménages de différentes compositions si l'on peut définir entre eux des échelles d'équivalence (revenus par unité de consommation).
. D'autres opérations de redistribution "longitudinale" peuvent transférer à un individu du pouvoir d'achat en un autre point du temps ; c'est le cas des revenus différés (retraites) ou des revenus de remplacement de l'ordre de l'assurance (chômage, invalidité, indemnités journalières maladie ou maternité). Comme le rappelle F. Bourguignon (1998), acquitter une cotisation de retraite dans un système actuariellement équilibré peut être considéré comme un transfert que l'on se fait à soi-même dans le futur, et ceci même si le produit de cette cotisation finance effectivement les retraités d'aujourd'hui. (Sous cette hypothèse de neutralité actuarielle) le système de retraite n'aurait rien de distributif et serait indiscernable d'un plan d'épargne retraite, mais on ne sait pas étudier facilement les éléments de redistribution (longitudinaux, mais entre individus de générations différentes) liés au fait que nombre de régimes de retraite ne sont pas actuariellement équilibrés (voir rapport Charpin, 1999) ; ceci nécessite notamment des hypothèses de comptabilité intergénérationnelle. (Voir aussi l'essai de mesure des équivalents patrimoniaux des droits à retraite dans "Synthèses" n° 5.)
Cependant, la distinction entre ces composantes est en partie formelle : ainsi que signifie la redistribution horizontale entre personnes n'étant pas dans la même phase de cycle de vie (les célibataires payent, à un instant donné, pour les familles mais ils ont bénéficié de transferts inverses étant enfants et bénéficieront probablement de transferts des enfants des autres quand ils seront devenus retraités, etc.) ?
Une autre difficulté tient à l'hétérogénéité des droits à prestations qui sont constitués pour les différentes catégories de personnes selon leur statut, d'emploi en particulier.
En premier lieu, les non-salariés versent des cotisations plus faibles en proportion de leur revenu que pour les salariés, mais les prestations sont également plus réduites (retraite) ou inexistantes (chômage), etc. En second lieu, si l'on restreint le champ aux salariés, les prélèvements sociaux sont devenus progressifs du fait des allégements de charges et ces derniers ne diminuent pas les droits acquis en matière de protection sociale. Par contre, le passage du chômage (ou du RMI) à l'emploi salarié se traduit, en apparence seulement, par une forte progressivité du prélèvement social, mais si la population en situation d'exclusion sur le marché du travail ne supporte pas de cotisations sociales, ou les supporte à des taux plus faibles, elle n'acquière pas, en contrepartie, de droits sociaux (retraite ou chômage).

II.1. Tendances générales
Les appréciations que l'on peut porter sur l'importance de la redistribution opérée par un système de prélèvements, de transferts sociaux (mais aussi d'accès à des biens collectifs, dimension qui ne peut malheureusement pas être prise en compte dans ce document), dépendent de l'importance des inégalités des revenus initiaux que l'on cherche à réduire. Peu de données comparatives existent en la matière, même si des progrès sont sensibles grâce aux enquêtes dites du panel européen de ménages.

Avant prise en compte de la fiscalité, mais en tenant compte des transferts sociaux à caractère monétaire, il apparaît que le niveau des inégalités est plus élevé en France que dans nombre de pays de l'Europe continentale du nord (Danemark, Allemagne, Belgique, Luxembourg), mais plus faible qu'en Europe du sud et au Royaume-Uni.

D'autres indications laissent penser que le niveau des inégalités était, dans les années soixante-dix, assez comparable à celui observé dans certains pays anglo-saxons, mais l'évolution enregistrée depuis lors en France aurait été dans le sens d'une plus grande égalité, au contraire des évolutions que ces pays ont connues. En effet, les inégalités de revenu disponible (après impôts directs) se sont sensiblement réduites, en France, en longue période : plus rapidement durant les années soixante-dix, de manière ralentie par la suite ; les années quatre-vingt-dix ont enregistré une stabilité ou une faible remontée des inégalités de revenu disponible, notamment parmi les ménages salariés (Synthèses n° 28).

Ces tendances de fond résultent du jeu combiné des inégalités de revenu initial (voir encadré "De quel revenu à quel revenu") et des mécanismes de redistribution liés à la fiscalité et aux transferts.

L'évolution des inégalités de revenu primaire
Du côté des éléments constitutifs du revenu primaire, on doit souligner le basculement, en très longue période, entre les évolutions des revenus du travail et du capital. La progression sensible du pouvoir d'achat des salaires dans les années soixante-dix et le début des années quatre-vingt a fait place à une progression très ralentie (surtout en termes de salaires nets) à partir du milieu des années quatre-vingt. En sens inverse, la faiblesse des revenus du capital dans la première période (détérioration du taux de marge des entreprises et faiblesse des taux d'intérêts réels, parfois négatifs) a été suivie d'un redressement très sensible caractérisant notamment les années quatre-vingt-dix. Par ailleurs, le revenu primaire des ménages retraités s'est amélioré par rapport à celui des ménages salariés, pour plusieurs raisons : le renouvellement des générations de retraités (durées de cotisations plus longues, carrières ascendantes, l'effet de la biactivité dans les couples, meilleure couverture complémentaire, etc.) a accru le niveau des pensions ; de plus, dans les années quatre-vingt-dix notamment, les progrès de la rémunération de l'épargne ont eu un effet particulièrement positif pour les retraités. Ces mouvements ont fortement contribué à modifier les inégalités de revenu primaire au sein des ménages.

Si l'on examine plus précisément l'évolution des revenus primaires des ménages salariés, les inégalités de revenu se sont davantage creusées, dans les années quatre-vingt-dix, que les inégalités de salaires proprement dites (qui sont classiquement mesurées pour les salariés à temps plein dans les DADS).

Les inégalités de salaires n'ont en effet pas connu la détérioration enregistrée dans nombre de pays industrialisés durant les années quatre-vingt et quatre-vingt-dix ; l'évolution du Smic a relativement bien suivi celle du salaire médian ou moyen, depuis le tournant de 1983. Mais l'accroissement du chômage, la polarisation accrue des ménages entre, d'une part ,des ménages dont tous les membres sont au chômage ou inactifs et, d'autre part, des ménages biactifs occupés, le développement de l'emploi à temps partiel ont contribué à faire diverger l'évolution des revenus salariaux des ménages (en baisse dans les premiers déciles depuis le milieu des années quatre-vingt) de celle des salaires à temps plein. Ceci confirme que le facteur principal de creusement des inégalités est l'inégalité devant l'accès à l'emploi.

Le système redistributif a-t-il contrebalancé ces tendances des revenus primaires ?
Pour répondre à cette interrogation, il faudrait tenir compte (encadré "De quel revenu à quel revenu") de l'ensemble des prélèvements fiscaux et sociaux (en incluant les cotisations sociales et les impôts sur la consommation). Malheureusement, les différentes études disponibles retiennent un champ qui n'est pas toujours le même et qui parfois se limite à une part trop restreinte des prélèvements et des transferts, rendant difficile l'étude d'ensemble des effets redistributifs.

Outre un taux de prélèvements obligatoires des plus élevés, la France se caractérise par une place très importante laissée aux cotisations assises sur les salaires (ou sur les revenus d'activité), une place relativement faible de l'imposition sur le revenu et un prélèvement indirect portant sur la consommation des ménages relativement important mais qui a un effet redistributif faible.

F. Bourguignon (1998) mène une analyse comparative entre divers pays européens (Allemagne, Belgique, Irlande, Italie, Royaume-Uni, France) des effets redistributifs de la fiscalité directe et des prestations sociales, excluant ainsi les transferts liés à la santé et les effets redistributifs longitudinaux (encadré "Trois composantes de la redistribution") liés aux retraites, aux prestations invalidité et à l'indemnisation du chômage. Pour la France, il retient, en matière de fiscalité directe, l'impôt sur le revenu et la CSG. L'étude porte sur l'année 1994.

Dans cette définition réduite du système redistributif, il apparaît qu'une masse financière représentant 5 % environ du revenu disponible total des ménages est transférée de la moitié la plus riche d'entre eux vers la moitié la plus pauvre. C'est en définitive moins que dans les autres pays étudiés (à l'exception de l'Italie). Ainsi, pour une masse déplacée (par les prélèvements obligatoires et les transferts sociaux) importante, la redistributivité du système serait assez faible.

Ce résultat ne peut être pris sans précaution, car de nombreux éléments non pris en compte (importance des revenus de remplacement, niveau assez élevé de la couverture santé, accès aux biens collectifs) expliquent le niveau élevé des prélèvements et ont un effet redistributif qui est négligé dans cette analyse partielle.

Elle souligne cependant l'importance modeste de la fiscalité progressive directe et, par ailleurs, la part relativement grande des prestations familiales qui sont allouées sans condition de ressources (notamment les allocations familiales).

De quel revenu à quel revenu ?

La redistribution monétaire fait passer un ménage donné d'un revenu initial à un niveau final après prélèvements et transferts. La définition des points de départ et d'arrivée, c'est-à-dire la liste des prélèvements et transferts pris en compte, est cruciale pour la compréhension de toute étude empirique sur la redistribution.
Dans l'idéal, surtout si l'on veut mener des comparaisons internationales, le champ des opérations redistributives devrait être le plus complet possible et, par exemple, être indifférent aux modalités de financement (par cotisations ou impôts, directs ou indirects) des transferts ou des biens collectifs. Dans ce cadre, l'analyse de la redistribution devrait partir du "revenu économique" correspondant à la contribution à la création de valeur : pour un revenu salarial, il s'agit du coût salarial total (y compris les cotisations sociales employeurs), pour un revenu d'activité non salariée du revenu net plus les cotisations sociales (et les frais professionnels pour être homogène avec le cas des salariés). L'ensemble des prélèvements et des transferts monétaires devrait être pris en compte pour aboutir à un "revenu disponible après impôt, net des impôts sur la consommation".
Mais la définition des revenus (ou des prélèvements et transferts) dépend aussi du jugement que l'on a sur les phénomènes de redistribution longitudinale. Une analyse sur l'ensemble du cycle de vie considérerait la somme actualisée, d'une part, des revenus économiques et, d'autre part, des revenus disponibles nets pour obtenir un bilan redistributif. La mesure de ceci est manifestement hors de portée. Le rapport Ducamin (dans certaines variantes de calcul mais pas dans ses analyses principales) tente de s'approcher de ce type de mesure pour les retraites, en partant du revenu économique et en aboutissant au revenu disponible net, majoré du montant des cotisations retraites représentatives du revenu différé.
Dans une approche de ce type, comment définir les autres types de revenus ? Le revenu économique du capital "homogène" au revenu du travail est constitué des revenus d'intérêts, des bénéfices distribués et des plus-values. L'imposition à prendre en compte est constituée du prélèvement social, de l'impôt sur le revenu (par voies de rôle ou au travers du prélèvement libératoire avec, pour les bénéfices distribués, le jeu de l'avoir fiscal) et enfin de l'impôt sur les sociétés pour les bénéfices (aux taux des bénéfices distribués pour les dividendes et des bénéfices non distribués pour les plus-values, qui proviennent en partie de la mise en réserve des bénéfices). Ceci s'écarte quelque peu des définitions utilisées dans le rapport Ducamin. Par contre, dans le cas d'un inactif, d'un retraité par exemple, quel revenu initial doit-on prendre en compte ? Le rapport Ducamin retient la pension majorée des cotisations qu'elle supporte, mais ceci n'est pas comparable avec le revenu économique défini plus haut, pour un salarié par exemple. Le retraité est en fait à un stade du cycle de vie où son revenu économique est nul.
Si l'on privilégie une approche instantanée de la redistribution, on peut sans doute retenir ce revenu pour un retraité et le revenu économique pour un actif (à condition de lui restituer les cotisations retraites dans le revenu final).
Une autre approche de la redistribution qui ne tient pas compte de l'aspect cycle de vie, part de ce que les personnes, en majorité, sont sans doute plus sensibles à "leurs ressources" (revenu disponible avant impôts) et à la décomposition de celles-ci entre ce qui vient de leur activité (salaire, indemnités journalières, indemnités de chômage, revenu non salarial, pensions de retraite), ce qui vient de leur patrimoine et ce qui vient des autres transferts, ainsi qu'au prélèvement (surtout) direct ou indirect qu'elles subissent. Même si ceci ne donne qu'une vision très limitée des phénomènes de redistribution, il serait difficile de ne pas présenter aussi des résultats dans ce cadre.
D'une certaine manière, dans la redistribution, la composante horizontale tient, en France, une place importante par rapport à la redistribution verticale. Ceci peut être précisé au travers des analyses présentées dans le rapport de C. Thélot et M. Villac (1998).

II.2. La redistribution horizontale
C. Thélot et M. Villac utilisent un des deux modèles de micro-simulation de l'Insee permettant de simuler les effets redistributifs (en 1997) de la fiscalité directe (IR, taxe d'habitation, CSG, CRDS), de la fiscalité indirecte (TVA, TIPP, taxes sur le tabac) et des transferts liés à la famille.

L'impact redistributif est sensible pour les familles monoparentales et les couples ayant trois et surtout quatre enfants et plus. La situation relative des autres catégories est peu affectée.

Deux éléments contribuent fortement à cette redistribution horizontale : d'une part, les prestations sont très fortement croissantes à partir du troisième enfant, d'autre part, les familles monoparentales ainsi que les familles nombreuses sont plus fréquemment dans des tranches de revenu initial faible et bénéficient de l'effet des prestations sous conditions de ressources. Par contre, les prélèvements directs et indirects interviennent peu dans la redistribution horizontale. Ils pèsent légèrement plus sur les personnes seules, les couples sans enfants (entre 23 et 24 % de leur revenu global) que sur les familles monoparentales (environ 22 %) ou les couples avec trois enfants et plus (environ 21 %).

Après transferts, un ménage avec enfant(s) dispose d'un revenu total supérieur à celui d'un ménage sans enfants de même revenu initial. Ce "supplément de revenu" par enfant est croissant avec le nombre d'enfants : l'enfant unique apporte, annuellement, en moyenne 7 200 F, le second apporte 11 900 F et le troisième 21 400 F. Mais ces suppléments de revenu sont inférieurs au coût des enfants, ce qui fait qu'un ménage avec enfant(s) a toujours un niveau de vie (revenu disponible par unité de consommation) inférieur à celui d'un ménage sans enfants de même revenu initial (tableau 4).

Tableau 4 - Niveau de vie relatif moyen avant et après prélèvements directs et transferts
année 1997
Revenu initialRevenu disponiblePersonnes seules 98 97Familles monoparentales 66 75 familles monoparentales 1 enfant 75 81 familles monoparentales 2 enfants 51 65Couples sans enfants 117 113Couples 1 enfant 111 108Couples 2 enfants 98 99Couples 3 enfants et plus 69 81 Couples 3 enfants 76 86 Couples 4 enfants et plus 52 69Ensemble 100 100Nota : la situation relative des différents types de ménages est très sensible à l'échelle d'équivalence retenue.
Source: C. Thélot, M. Villac, p 86.

La redistribution horizontale opérée par les prestations familiales et le jeu du quotient familial est cependant inséparable d'un effet de redistribution verticale du fait que nombre de prestations familiales sont sous conditions de ressources, tandis que l'aide au logement est dégressive en fonction du revenu et que joue la progressivité de l'impôt sur le revenu.

C. Thélot et M. Villac soulignent ainsi que le "supplément de revenu" apporté par les enfants a la forme d'une courbe en U. Pour les ménages à faible revenu, ce sont les prestations sous conditions de ressources qui assurent l'essentiel du supplément de revenu, alors que le jeu du quotient familial intervient très peu, nombre de ces ménages ne payant pas d'impôt sur le revenu. Pour les ménages de revenu élevé, c'est au contraire le jeu du quotient familial qui relève le supplément de revenu par enfant par rapport aux ménages de revenu moyen (ceux situés entre 150 000 F et 400 000 F de revenu initial total, la zone de revenus considérés variant peu avec la taille).

II.3. La redistribution verticale

Une mesure unique de la redistribution verticale est difficile à définir, en raison de la taille différente des ménages. Certes, il existe une correction au travers des unités de consommation, mais elle est partiellement conventionnelle (encadré "Revenu ou niveau de vie"). De ce fait, le classement des ménages selon une échelle de revenu est également partiellement conventionnel. C'est pourquoi nombre d'études privilégient une mesure de la redistributivité au sein de ménages de taille identique (voir par exemple Thélot, Villac 1998, ou Synthèses n° 11 de 1997 et n° 19 de 1998), avant d'esquisser une évaluation d'ensemble. Une autre difficulté tient aux différences de nature des revenus entre actifs (occupés ou non occupés) et retraités, d'une part, entre salariés et non-salariés, d'autre part (encadré : "De quel revenu à quel revenu"). Les principales caractéristiques du système redistributif sont analysées dans Synthèses n° 11 sur la base des enquêtes Budgets de familles de 1994 (revenus corrigés de la sous-estimation des revenus du patrimoine) et résumées ci-après. On analysera successivement le prélèvement social, le prélèvement fiscal et les transferts.

Le prélèvement social
Le taux des prélèvements sociaux sur les salariés (et les chômeurs) est très rapidement croissant pour les revenus les plus faibles (absence de cotisations patronales et taux réduits de cotisations salariales pour les chômeurs, puis allégements de charges sociales patronales sur les bas salaires) pour se stabiliser (en fait être légèrement décroissant) aux alentours de 35 % du "revenu superbrut par unité de consommation". On retrouve le même profil pour les retraités (croissance puis stabilisation au niveau de 5 % du revenu superbrut). Il est plutôt décroissant pour les actifs non salariés (autour d'un niveau moyen de l'ordre de 20 %).

Revenu ou niveau de vie ?

Les ménages étant de taille variable, analyser les effets redistributifs peut se faire au sein de ménages de caractéristiques homogènes (redistribution verticale au sein des familles formées d'un couple de deux enfants par exemple). Encore peut-on s'interroger sur le degré d'homogénéité à retenir puisque l'âge et la scolarisation des enfants entraînent des prestations ou des prélèvements différents : si l'on retient une catégorie "couple et deux enfants", sans autres précisions, les différences de revenu disponible ne seront pas uniquement dues à la progressivité fiscale portant sur les revenus économiques (ou aux différences de composition de ces revenus).
Rendre les ménages commensurables en travaillant en unité de consommation doit se faire avec certaines précautions.
. Les échelles d'équivalence ont été modifiées récemment dans les traitements statistiques de l'Insee. Les n° 11 et 19 de Synthèses retiennent l'échelle dite Insee de 1 pour le premier adulte, 0,5 pour les autres adultes (ou jeunes de 14 ans et plus), 0,3 pour les jeunes de moins de 14 ans. Des travaux antérieurs retiennent l'échelle dite d'Oxford (1 ; 0,7 ; 0,5).
. Le fait que le nombre de parts d'un ménage pour le calcul de l'impôt sur le revenu ne soit pas égal à l'échelle de consommation utilisée fait que, en un point de la distribution des revenus par UC, le taux marginal ou même moyen de l'IR n'est pas identique selon les ménages considérés : il n'existe pas un taux moyen de prélèvement associé à un niveau de vie donné et les individus présents dans un fractile de revenu avant impôts se répartissent dans plusieurs fractiles après impôts.
Le prélèvement fiscal
Globalement et pour les trois catégories de ménages (salariés, non-salariés, retraités), le prélèvement fiscal est légèrement progressif (par rapport au revenu disponible avant impôts). Ce résultat provient de la compensation entre la fiscalité directe (Impôt sur le revenu, CSG) à caractère progressif du fait de l'IR et, d'autre part, la fiscalité locale ainsi que la fiscalité sur la consommation (TVA, TIPP, accises sur les tabacs) qui sont dégressives en fonction du revenu.

Au total, les taux de prélèvement fiscal et social apparaissent très rapidement croissants en fonction du revenu ("superbrut") dans la première moitié de l'échelle des revenus par UC (d'environ vingt points entre le premier vingtile et la médiane) pour se stabiliser par la suite aux alentours de 40 % de ce revenu.

Les transferts sociaux
Les prestations sociales apparaissent très fortement concentrées dans les premiers vingtiles de la distribution des revenus "superbruts" par UC et très fortement décroissantes avec le niveau de ce revenu. Par exemple, pour le premier vingtile, les transferts sociaux, hors minimum vieillesse (non distingué des retraites), représentent près de 40 % du revenu superbrut, les retraites (pour l'essentiel le minimum vieillesse dans cette tranche de revenu) plus de 40 %, les indemnités de chômage près de 10 %. Au cinquième vingtile, les transferts sociaux en représentent moins de 20 %, et à peu près 10 % à la médiane.

Ceci confirme le rôle dominant que jouent les transferts sociaux dans les mécanismes redistributifs en France.

II.4. L'évolution sur les années quatre-vingt dix
Comme il a été indiqué en introduction, l'accentuation ou l'atténuation du caractère redistributif du système socio-fiscal dans son ensemble (prélèvements et prestations) résulte de plusieurs facteurs, le poids global, le champ des différents instruments, leur progressivité intrinsèque.

On a vu dans la partie précédente que le poids des prélèvements s'est accru depuis 1988. Pour les prestations, si on se limite à celles n'assurant pas une redistribution longitudinale (en excluant donc les prestations de retraite, à l'exception du minimum vieillesse, ainsi que les prestations emploi et santé) pour se limiter aux prestations familiales et aux minima sociaux, leur poids n'est croissant dans le PIB que du fait du développement du RMI.

Le champ des instruments connaît des évolutions dont certaines sont volontaires et d'autres résultent de tendances principalement démographiques.

Au titre des premières, il convient de citer plusieurs des faits majeurs de la décennie :
- la création en 1988 du Revenu minimum d'insertion, allocation minimale sous conditions de ressources et, en principe, universelle,
- le développement de prélèvements fiscaux (CSG puis CRDS), destinés à financer la sécurité sociale, et élargissant le champ des revenus contribuant à ce financement.

Au titre des tendances principalement démographiques, figurent la réduction progressive de l'appel au minimum vieillesse (la réduction sensible du nombre de bénéficiaires provoque une baisse du poids de cette prestation, l'évolution des inégalités de revenus entre retraités dépendant alors davantage des évolutions du revenu primaire que du jeu de ce minimum social) ainsi que le développement de la monoparentalité.

Au titre de la progressivité intrinsèque des instruments, les mouvements sont plus complexes et les tendances ont pu s'inverser au cours de la période.

- La progressivité de l'impôt sur le revenu a été légèrement réduite, principalement à partir de 1996.
- Le prélèvement social est devenu nettement progressif en bas de l'échelle des salaires du fait des orientations de la politique de l'emploi, qu'il s'agisse des nombreuses aides "ciblées" passant par des allégements de cotisations patronales ou surtout de la politique générale d'allégements de charges sur les bas salaires.
- Les prestations sous conditions de ressources se sont globalement plus développées que les prestations sans condition de ressources : en particulier les dernières années (97 à 99) voient un retour de la mise sous conditions de ressources, après une politique moins redistributive au milieu des années quatre-vingt dix.

De la diversité de ces mouvements, parfois contradictoires, il est difficile de tirer une évolution d'ensemble, d'autant plus que les études qui cherchent à décrire les évolutions ont souvent des champs restreints, ce qui peut conduire à des résultats incomplets, voire erronés. On rappelle ici les principales tendances relevées dans les études disponibles.

Du point de vue de la redistribution "horizontale", C. Thélot et M. Villac soulignent que l'ensemble composé de la fiscalité directe, de la fiscalité locale, et des transferts "liés à la famille" (y compris les minima sociaux, API, RMI, et les aides au logement) a un effet redistributif de même intensité, en 1984 comme en 1994. Par contre, en termes de niveau de vie, la situation des familles monoparentales s'est dégradée du fait de la détérioration relative de leurs revenus primaires.

Du point de vue de la redistribution "verticale", le jugement est sans doute assez nuancé. Dans les années quatre-vingt-dix, l'ensemble constitué de la fiscalité directe, de la fiscalité locale et des transferts liés à la famille ont probablement freiné la légère remontée des inégalités de revenu primaire. Mais si l'on s'attache à la vision la plus large de la redistribution (passage du revenu "économique" au revenu disponible net d'impôts directs et indirects), il est probable que le développement des allégements de charges sur les bas salaires a renforcé, au bas de l'échelle des salaires, la progressivité du prélèvement social et fiscal et ainsi accentué le caractère redistributif du système.

III. Fiscalité des revenus du patrimoine financier et redistributivité
L'évolution de la fiscalité sur les revenus du patrimoine est particulièrement intéressante à analyser sur la période pour deux motifs. De nombreuses modifications l'ont affecté et il convient de tirer un jugement d'ensemble. Par ailleurs, du fait de la concentration du patrimoine financier au bénéfice des ménages aux revenus élevés, l'incidence des modifications de la fiscalité des revenus du patrimoine financier sur les inégalités de revenu est potentiellement forte.

III.1. L’IR et les revenus de l’épargne
Remarque :
Les prélèvements obligatoires sur les revenus de l’épargne sont toujours rapportés au revenu avant tout prélèvement, et donc avant impôt sur les sociétés (IS) dans le cas des dividendes et des plus-values. Les intérêts supportent donc l’IR et les prélèvements sociaux. Les dividendes supportent l’IS, l’IR avec le jeu de l’avoir fiscal, les prélèvements sociaux. Les plus-values supportent l’IS, l’IR et les prélèvements sociaux.

Le début de période est marqué par un net allégement de la fiscalité des revenus de l’épargne, allant dans le sens d’une moindre progressivité de l’impôt, compte tenu de la concentration de ce type de revenus sur les ménages aisés :
- en 1988, l’abattement sur les revenus mobiliers a été accru, passant à 8 000 F pour une personne seule et à 16 000 F pour un couple ;
- en 1990, le prélèvement libératoire sur les produits d’obligations et titres de créances négociables a été ramené de 25 à 15 %. Le prélèvement libératoire sur les produits des contrats d’assurance-vie a été réduit de 10 %, les produits immobilisés pendant huit ans au moins étant exonérés (six ans auparavant) ;
- en 1990 (PEP) et en 1992 (PEA), de nouveaux produits défiscalisés ont été créés ;
- l’imposition des plus-values a été réduite par baisse du taux de l’IS. Il en est de même pour les dividendes, la combinaison d’un IS à 33,3 % et d’un avoir fiscal à 50 % supprimant complètement la double imposition.

La fin de période (à partir de 1993) est caractérisée par une évolution dans le sens opposé de grande ampleur :
- le champ de l’abattement de 8 000 F et 16 000 F a été réduit aux seuls dividendes en 1996 ;
- le seuil d’imposition des plus-values mobilières, fixé à 332 000 F en 1993, a été abaissé pour les plus-values de cession d’OPCVM monétaires et obligataires à partir de cette année, et réduit à 0 en 1996. Le seuil global applicable aux plus-values a été réduit à partir de 1996 (200 000 F) jusqu’à 50 000 F en 1998 ;
- la hausse du taux de l’IS (contribution de 10 % en 1995, puis contribution exceptionnelle de 15 % pour les entreprises de chiffre d'affaires supérieur à 50 MF en 1997), sans modification du taux de l’avoir fiscal, a conduit à une taxation plus forte des plus-values et des dividendes (l’élimination de la double imposition n’étant plus totale) ;
- les avantages fiscaux de l’assurance-vie, très critiqués au début des années quatre-vingt-dix, ont été réduits de manière progressive, sans toucher brutalement les contrats en cours d’exécution : suppression de la réduction d’impôt en deux temps (1995 et 1996) ; prélèvement libératoire de 7,5 % sur les produits des contrats conclus après le 1er janvier 1998 et pour les nouveaux versements de la plupart des contrats, après déduction d’un abattement de 30 000 F par an (60 000 F pour un couple), à l’exception des contrats majoritairement investis en actions.

III.2. Les revenus du patrimoine et le prélèvement social
Le financement de la protection sociale fait dorénavant un plus large appel à la fiscalité et porte davantage sur un ensemble plus large de revenus. Ceci se justifie pour les prestations qui bénéficient à l'ensemble de la population et non plus aux seuls salariés. Dans ce cadre, l'imposition des revenus du patrimoine s'est accentuée progressivement.

La loi du 10 juillet 1987 avait introduit un prélèvement de 2 % (1 + 1) sur les revenus de capitaux mobiliers lorsqu'ils étaient soumis à l'IR émis par voie de rôle, ou perçus par voie de prélèvement libératoire.

La loi du 28 décembre 1990 instaurant la contribution sociale généralisée, sous forme de trois impôts cédulaires, développe la fiscalité sur les revenus des capitaux mobiliers par deux contributions :
- contribution sociale sur les revenus du patrimoine (article 132) prélevée comme l'impôt sur le revenu par voie de rôle ;
- contribution sociale sur les produits de placement (article 133), prélevée comme le prélèvement libératoire.

Ces deux contributions étaient perçues sur les mêmes types de revenus des capitaux mobiliers que le prélèvement correspondant, au taux de 1,1 % passé à 2,4 % au 1er juillet 1993.

La contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) a été instaurée au 1er février 1996 (loi d'habilitation du 30 décembre 1995) au taux de 0,5 %. Son assiette est élargie par rapport à celle de la CSG de l'époque, notamment en ce qui concerne les revenus de capitaux mobiliers défiscalisés (PEA, PEP, assurance-vie, épargne logement, épargne salariale).

Cet élargissement sera à la base de celui de la CSG intervenu dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997 qui a fixé le taux de la CSG à 3,4 %.

La loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 a relevé les taux de la CSG, mais en les diversifiant : passage à 7,5 % pour les revenus d'activité et les revenus du patrimoine (passage à 6,2 % pour les revenus de remplacement). Les deux contributions de 1 % ont été remplacées par une contribution unique de 2 % avec une assiette élargie.

III.3. Comparaison 1988-1998
Si l'on prend en compte l'ensemble de l'imposition des revenus du capital mobilier au travers de l'impôt sur le revenu (par voie de rôle ou par prélèvement libératoire), de la CSG, de la CRDS et du prélèvement social de 2 %, on peut résumer (tableau 5) l'évolution de 1988 à 1998 de la manière suivante :
- le portefeuille exonéré d’IR est probablement un peu plus élevé (création du PEA et du PEP), mais ses produits sont dans une large mesure soumis à la CSG, à la CRDS et au prélèvement social de 2 %, soit 10 % au total, alors qu’ils n’étaient pas du tout imposés entre 1988 et 1996 ;
- l’imposition des produits de placements à revenus fixes est légèrement plus faible (au lieu de 25 % de prélèvement libératoire + 2 % de prélèvement social en 1988, 15 % + 7,5 % de CSG + 0,5 % de CRDS + 2 % de prélèvement social soit 25 % en 1998), mais cette catégorie de revenus n’entre plus, depuis 1996, dans le champ de l’abattement de 8 000-16 000 F ;
- l’imposition des dividendes est légèrement plus élevée : le taux marginal d’imposition des dividendes atteint au maximum 68,5 % du dividende avant IS, contre 63,3 % en début de période : la légère baisse du taux marginal maximal de l’IR (54 % au lieu de 56,8 %) est en effet plus que compensée par la hausse de prélèvements sociaux. L’effet de double imposition lié à l’interaction entre taux de l’IS et taux de l’avoir fiscal est quasiment le même en 1988 et en 1998 (après avoir été nul en milieu de période, quand le taux de l’IS était à 33,3 %). L’abattement de 8 000-16 000 F est applicable aux dividendes en 1988 comme en 1998, mais les revenus bénéficiant de l’abattement sont désormais soumis à la CSG, à la CRDS et au prélèvement social, alors qu’ils n’étaient pas imposés en début de période ;
- l’imposition des plus-values est plus élevée, en raison surtout de la forte baisse du seuil d’exonération et même de sa suppression dans certains cas, et de la hausse de 17 % (16 % + prélèvement social) à 26 % du taux d’imposition (16 % + CSG + CRDS + prélèvement social). Par ailleurs, l’IS a baissé légèrement entre le début de période (42 %) et la fin de période (36,7 % ou 41,7 % suivant la taille de l’entreprise).

Tableau 5 - Imposition des revenus de capitaux mobiliers en 1988 et 1998

19881998Intérêts27 % ou barème de l'IR si taux marginal plus faible, ou 0 % si dans le champ de l'abattement de 8 000-16 000 F.25 % ou barème de l'IR si taux marginal plus faible. disparition de l'abattement de 8 000-16 000 F.DividendesIS à 42 % +
prélèvement social de 1 % +
taux IR ou 0 % dans le champ de l'abattement de 8 000-16 000 F +
avoir fiscal de 50 % du dividende verséIS à 36,7 ou 41,7 % +
CSG, CRDS et prélèvement social : 10 % + IR ou 0 % dans le champ de l'abattement 8 000-16 000 F +
avoir fiscal de 50 %.Taux d'imposition dans le champ de l'abattement : 13,9 % du dividende avant ISTaux d'imposition dans le champ de l'abattement : 14,5 ou 21,3 % du dividende avant IS.Taux d'imposition maximal
(avec IR à 56,8 %) : 63,3 % du dividende avant ISTaux d'imposition maximal
(avec IR à 54 %, et IS à 41,7 %) :
68,5 % du dividende avant ISPlus-valuesIS à 42 % + IR à 17 % au-dessus de 290 000 F de cessions après IS. IS à 36,7 ou 41,7 % + IR à 26 % au dessus de 50 000 F de cessions après IS (au 1er franc pour certaines cessions d'OPCVM). Taux d'imposition au-dessus du plafond : 51,9 % de la plus-value avant ISTaux d'imposition maximal au-dessus du plafond : 56,8 % de la plus-value avant IS. Produits défiscalisés0 % sous réserve des conditions de durée de détention (six ans pour assurance-vie)10 % de prélèvements sociaux,
sauf livret A - LEP - CODEVI.Pour l'assurance-vie : prélèvement supplémentaire libératoire de 7,5 % après application d'un abattement. Source : calculs CSERC.

Au total, les revenus de l’épargne sont, produit par produit, légèrement plus imposés en 1998 qu’en 1988, notamment du fait des évolutions enregistrées depuis 1997. Il faut toutefois prendre garde à un possible effet de structure (tableau 6), c'est-à-dire au possible déplacement de l'épargne vers des dispositifs faiblement fiscalisés (même à des taux plus élevés qu'en 1988).

Malgré la fiabilité limitée des données du tableau ci-dessous, il apparaît que le développement considérable des produits défiscalisés (et tout particulièrement de l'assurance-vie) a créé un fort effet de structure qui tend à réduire l'imposition moyenne des revenus de l'épargne.

Tableau 6 - Revenus de capitaux mobiliers 1988-1996
en milliards de F
19881996Revenus soumis au barème (dividendes surtout)80 dont 48 effectivement imposés90 dont 22 non imposés
(11 en raison de l'abattement de 8 000-16 000 F)Revenus soumis au prélèvement libératoire (intérêts)5763
Revenus défiscalisés
105 (dont 37 MdF assurance-vie)269 (dont 143 MdF assurance -vie, et 43 MdF restant
hors champ de la CSG)Total revenus déclarés (a)242422Plus-values (b)4653Total général288475(a) On peut estimer les revenus non déclarés, par rapprochement avec les données des comptes nationaux, à 99 milliards de F en 1988 et 104 en 1996.
(b) Il s'agit des plus-values réalisées et déclarées. Ce chiffre sous-estime ainsi les plus-values réalisées. Les plus-values réalisées et non déclarées concernent en particulier les produits défiscalisés (notamment le PEA).
Source: rapports du Conseil des impôts de 1990 et 1999, calculs CSERC.

Le prélèvement sur les revenus de capitaux mobiliers (hors imposition des plus-values) a été pour 1988 de 32 milliards (estimations tirées du rapport du Conseil des impôts) ; ceci, rapporté à un total de revenus de 242 milliards, donne un taux moyen de prélèvement de 13 % (9 % si on tient compte des revenus non déclarés). Pour 1996, le prélèvement (y compris sur les plus values) est de 47,2 milliards (35,6 d'impôt, 11,6 de prélèvements sociaux) soit un taux moyen de prélèvement de 10 % (8 % si on tient compte des revenus non déclarés).

Mais il faut toutefois corriger la comparaison 1988-1996 par une extrapolation des ressources fiscales en 1998 pour prendre en compte l'élargissement de l'assiette de la CSG en 1997 et sa hausse importante en 1998. Une simple extrapolation des évolutions des prélèvements sociaux aux données de 1997, qui intègrent déjà l'élargissement de l'assiette de la CSG, avec les taux de 1998 (10 % contre 5,9 % en 1997), conduit à un relèvement sensible du taux moyen de prélèvement de 1996 à 1998 conduisant à un taux supérieur à celui de 1988. Ce calcul approximatif doit toutefois être considéré avec précaution.

III.4. Effets sur la redistributivité
Le patrimoine (et les revenus qui en découlent) est fortement concentré en France. Le rapport de 1999 du Conseil des impôts rappelle ainsi, en s'appuyant sur l'enquête Budgets de familles de 1995, que si 10 % des ménages ayant les revenus les plus élevés perçoivent environ 26 % de la masse totale des revenus, les 10 % des ménages ayant les revenus du patrimoine (mobilier et immobilier) les plus élevés perçoivent 60 % de la masse totale des revenus du patrimoine. Il faut noter également que cette concentration des revenus du patrimoine a lieu aussi pour les produits défiscalisés, souvent qualifiés "d'épargne populaire". Ainsi, le même rapport souligne que, selon une enquête de la Caisse des dépôts, les livrets A de plus de 50 000 F d'encours, qui ne représentent que 13 % du nombre total des livrets recueillaient 71 % du total des encours et étaient détenus par des titulaires percevant des revenus mensuels supérieurs à 50 000 F. Plus généralement, 40 % seulement des ménages ayant un patrimoine financier inférieur à 20 000 F détiennent un livret A ou Bleu, contre plus de 67 % pour les détenteurs d'un patrimoine de plus de deux millions de F (source Insee, enquête Actifs financiers de 1998). La même observation peut être faite sur l'épargne logement. Le Conseil des impôts rappelle enfin qu'avec le jeu des différentes exonérations et le niveau élevé de certains plafonds (600 000 F pour le PEP ou le PEA), un couple peut détenir un patrimoine de près de 3,5 millions de F, lui procurant un revenu de plus de 150 000 F annuel échappant à l'IR

Structurellement, l'exonération de fiscalité (voire aussi de prélèvement social malgré l'extension du champ de la CSG et de la CRDS) contribue donc à accroître les inégalités de revenu.

Dans ces conditions, comment peut-on relire l'évolution d'ensemble du prélèvement sur les revenus du patrimoine financier au cours de la décennie ? Aucune mesure directe n'est disponible. Il faudrait à tout le moins pouvoir évaluer dans les enquêtes Revenus fiscaux de 1990 et 1996 les revenus du patrimoine pour avoir une telle évaluation. Il semble que l'on puisse souligner cependant les points suivants :
- la baisse globale du taux moyen de prélèvement de 1988 à 1996 a sans doute eu un effet antiredistributif fort, d'autant plus qu'elle provenait d'un gonflement de l'épargne défiscalisée ;
- l'introduction de la CRDS mais surtout la montée en puissance de la CSG à partir de 1997, par son effet d'accroissement du taux de prélèvement sur les revenus des capitaux mobiliers et par son effet d'élargissement du champ des produits soumis à prélèvement, ont ensuite contribué à réduire les inégalités de revenus.

IV. Remarques conclusives

En conclusion, les points suivants peuvent être soulignés, ils sont d'importance variable pour la suite des travaux et des réflexions.

Malgré les progrès de l'information statistique, il manque un dispositif d'analyse des effets redistributifs des prélèvements sociaux et fiscaux comme des transferts, qui soit suffisamment normalisé pour permettre d'éclairer le débat public. Les travaux d'analyses adoptent souvent des points de départ et des optiques trop disparates pour permettre une synthèse suffisante. Nous sommes, semble-t-il, assez en retard sur les possibilités d'analyse (et donc d'examen de propositions de réformes) dont disposent, par exemple, nos voisins anglais.

Le foisonnement des dispositifs fiscaux ou sociaux réduit singulièrement la lisibilité du système, sans garantir une plus grande équité. En particulier, le rapport Ducamin, comme les rapports successifs du Conseil des impôts, ont souligné que ce foisonnement profitait davantage aux personnes les plus riches, leur permettant de réduire singulièrement leur contribution au financement des fonctions collectives, sans que les effets économiques soient probants.

L'ensemble du système des prélèvements obligatoires et des prestations sociales est faiblement redistributif et c'est au secteur social que l'on confie le plus la fonction redistributive. En effet, le prélèvement fiscal apparaît peu redistributif au total (du fait du faible poids de l'IR en général et probablement du traitement des revenus du capital dans cet impôt). La redistributivité résulte beaucoup des prestations sociales, qu'il s'agisse de la composante horizontale ou de la composante verticale (du fait des prestations sous conditions de ressources). À cela s'ajoute, dans une analyse plus large de la redistribution incluant les cotisations sociales, la progressivité du prélèvement induit par les allégements de charges sur les bas salaires.

L'importance du rôle donné aux prestations sous conditions de ressources dans la redistributivité d'ensemble n'est pas sans inconvénient dans la mesure où elles conduisent toujours à des effets de seuil lors du franchissement du plafond de ressources (baisse du revenu disponible à l'occasion d'une augmentation légère du revenu primaire ou stagnation si une "allocation différentielle" est mise en place). Les moyens d'éviter ces zones à la fois désincitatives en termes d'activité et inéquitables devraient faire l'objet d'un examen approfondi.

Les réflexions avancées tant par la commission Ducamin que par le Conseil des impôts conduisent à proposer l'élargissement le plus grand possible de l'assiette de l'IR. Cet élargissement à l'ensemble des ressources des ménages conduirait à rendre imposable la totalité des revenus de l'épargne et la plupart des prestations sociales (quitte, pour celles-ci, à relever leur niveau moyen du produit de l'imposition pour être budgétairement neutre et proposer une mesure plus acceptable politiquement). Ceci permettrait en particulier d'assurer une progression régulière des taux d'imposition et de réduire les trappes à inactivité.
Annexe 1
L'imposition des revenus des ménages

Les impôts sur les ménages directement reliés à leur revenu (ou à certaines composantes de celui-ci) sont :

l'impôt sur le revenu perçu par voie de rôle,
le prélèvement libératoire sur les revenus de capitaux mobiliers,
la contribution sociale généralisée (CSG),
la contribution au remboursement de la dette sociale,
la contribution sociale de 2 % sur les revenus des capitaux mobiliers et immobiliers.

I. L'impôt sur le revenu perçu par voie de rôle
La recette nette, perçue en métropole, est de 214,2 milliards en 1997. Elle n’a progressé que de 1 % entre 1988 et 1997 (en francs constants). La part de ce prélèvement dans le PIB a régressé, depuis 1991, de 3,7 % à 3,2 %. Cette baisse s’observe plus particulièrement en 1994 et 1997 où les recettes liées à l’impôt sur le revenu ont reculé, en francs constants, de 6 % et 8 %. Pour la première année, cela s’explique à la fois par la récession économique de 1993, qui s’est répercutée sur les recettes de 1994, et par les mesures de réduction d’impôt, notamment pour les dépenses de grosses réparations et d’entretien de l’habitation principale. Pour 1997, le recul correspond surtout à la mise en place d’une politique d'allégement de l’impôt sur le revenu se traduisant par un réaménagement des tranches du barème avec une diminution des taux d’imposition (le taux le plus faible est ramené de 12 à 10,5 % et le plus élevé de 56,8 à 54 %, la tranche à taux zéro passant de 22 610 F à 27 630 F).

Un impôt fortement concentré
Les statistiques de la Direction générale des Impôts concernent le nombre de foyers fiscaux effectuant une déclaration et le nombre de foyers fiscaux imposés. Un foyer fiscal n'est pas identifiable à un ménage puisque, par exemple, un mariage en cours d'année donne en général lieu à recensement de trois foyers fiscaux. Au titre des revenus de 1996, 15,2 millions de foyers fiscaux ont été imposés sur un total d'environ 31 millions de foyers déclarés. Sur les revenus de 1986, le rapport du Conseil des Impôts relevait environ 13,3 millions de foyers imposés pour environ 25,5 millions de foyers déclarants. Le nombre de foyers imposés s'est accru, jusqu'en 1996, la réforme de l'IR a entraîné une baisse en 1997.

Les 10 % des foyers déclarant les plus hauts revenus fiscaux en 1987 percevaient 32 % du revenu fiscal total, et versaient 65 % de l'IR. Le rapport Ducamin estime que les 10 % de plus hauts revenus fiscaux en 1993 percevaient 32 % du revenu fiscal total et versaient 68 % de l'impôt. En 1997, les 10 % les plus imposés versaient 69 % de l'impôt.

Si ces chiffres soulignent la forte concentration de l'impôt sur le revenu du fait de la concentration des revenus imposables et de la progressivité de l'IR, il faut cependant rappeler qu'il y a loin du revenu perçu au revenu imposable, du fait notamment de l'importance croissante des revenus du patrimoine défiscalisés et de ceux pouvant donner lieu à prélèvement libératoire, et que le jeu des réductions d'impôts peut, à revenu donné, réduire sensiblement l'impôt payé.

L'évolution du barème
Sur la période, deux refontes importantes du barème ont eu lieu (pour les autres années, il y a simplement eu actualisation des tranches en fonction de l'indice des prix prévisionnel) :
- en 1993, réduction du nombre de tranches et intégration des minorations dans le barème ;
- en 1996, réduction générale des taux et diminution de l'impact de la décote (première tranche de la "réforme Juppé" dont les tranches suivantes n'ont pas été appliquées).

(Rappel : en 1986, le taux marginal maximal avait été ramené de 65 % à 58 % et, en 1987, avait eu lieu une réduction de l'ensemble des taux d'imposition, le taux marginal maximal étant ramené à 56,8 %.)

Deux autres mesures méritent d'être citées :
- de 1996 à 1998, la forte réduction du plafond de l'abattement de 10 % sur les retraites (de 31 900 F à 20 000 F par an). Le plafond devrait être actualisé à l'avenir comme les tranches du barème ;
- en 1998, la baisse du plafond de l'avantage fiscal obtenu au titre du quotient familial, qui passe de 16 000 F à 11 000 F. Cette mesure étant présentée comme la compensation de la suppression de la condition de ressources pour l'obtention des allocations familiales.

Du point de vue de la progressivité, on peut faire les remarques suivantes. Le taux marginal maximal a été réduit de 56,8 % à 54 %. Le seuil de cette tranche n'a quasiment pas varié en francs constants de 1988 à 1998. Le taux marginal à l'entrée dans le barème est fortement accru par l'existence de la décote (tableau 1). De ce point de vue, les réformes de 1993 et 1996 n'ont pas mis fin à l'aberration la plus évidente, constituée par un taux marginal qui augmente, puis diminue, avant d'augmenter à nouveau.

Tableau 1 - Les taux marginaux (pour une part)
en %
1988-19921993-19951996-1998Taux théorique d'entrée dans le barème5 12 10,5Taux marginaux successifs théoriques5 / 9,6 / 14,4 / 19,2 / 24 / etc...12 / 25 / 35 /10,5 / 24 / 33 Taux d'entrée après prise en compte de la décote (et des minorations avant 1992)34,224 21 Taux d'entrée réel après prise en compte des abattements de 10 % et 20 % et de la décote24,617,315,1 Taux marginaux successifs réels24,6 / 30,8 / 15,3 / etc.17,3 / 36 / 18 / 25,2 15,1 / 34,6 / 17,3 / 23,8Source : calculs CSERC.

Le sommet de la tranche d'imposition à taux zéro a peu varié (tableau 2).

Tableau 2 - Le sommet de la tranche à taux zéro (pour un revenu uniquement salarial)

Revenu imposable totalUne part
en F courantsUne part
en F 1998Deux parts
en F courantsDeux parts
en F 1998199256 75861 93387 45890 193199558 71860 55490 12092 938199860 91960 91997 16997 169Source : calculs CSERC.

L'allure générale de la courbe des taux moyens (graphique 1) en fonction du revenu montre la forte similitude entre 1992 et 1995 (la réforme de 1993 visait seulement à simplifier le calcul en intégrant les minorations dans le barème). La réforme de 1996 conduit à une réduction des taux marginaux et moyens sur l'ensemble de l'échelle des revenus (l'objectif affiché était bien un allégement).
Graphique 1 - Taux moyen d'imposition sur un revenu uniquement salarial
(une part)

Source : calculs CSERC.

II. Le prélèvement libératoire sur les revenus de capitaux mobiliers
Peuvent donner lieu à prélèvement libératoire les revenus des placements à revenu fixe. Les contribuables peuvent, en général, choisir entre une intégration de ces revenus dans le revenu global et un prélèvement libératoire. Ce choix est fonction du taux du prélèvement libératoire comparé au taux marginal de prélèvement sur l'impôt émis par voie de rôle, compte tenu des possibilités d'abattement.

La recette nette perçue en métropole est, en 1997, de 14,5 MdF. Elle est en très forte réduction sur l'ensemble de la période puisque, en francs constants, elle s'est réduite au tiers de sa valeur de 1988 (43,5 MdF 97).

Cette évolution résulte de plusieurs facteurs. En premier lieu, la baisse des taux d’intérêt (et donc des produits des placements à revenus fixes) a renforcé celle des taux de prélèvement libératoire qui étaient initialement très hétérogènes et ont progressivement convergé vers 15 % pour les produits de placements nouveaux. D’autre part, le développement des OPCVM "de capitalisation" introduit un déplacement du prélèvement libératoire vers l'imposition par voie de rôle. Depuis 1989, il est en effet possible de réinvestir immédiatement les produits des FCP et SICAV, sans distribution à l’épargnant. Ce dernier ne déclare un revenu imposable que lors de la cession de ses parts (après plusieurs années), sous forme d’une plus-value qui est à ce titre imposée par voie de rôle, alors que les produits distribués des OPCVM obligataires et monétaires auraient été imposés au prélèvement libératoire. Cette catégorie d’OPCVM a rencontré un succès croissant au cours des années quatre-vingt-dix.

Cependant, la possibilité d'abattement de 8 000 F ou 16 000 F (pour un couple) sur les revenus d'obligations françaises (et depuis 1986 aux dividendes des actions de sociétés françaises, etc.) pouvait conduire nombre de contribuables à opter pour l'incorporation des revenus d'obligations au revenu global. La suppression, à compter du 1er janvier 1996, de cette possibilité d'abattement pour les obligations françaises a entraîné un recours plus fréquent au prélèvement libératoire (d'où une légère croissance de son produit en 1996 et 1997).

Du point de vue de la redistributivité, le prélèvement libératoire apparaît comme antiredistributif puisque sa finalité est de réduire le prélèvement marginal sur les revenus du capital.

III. Les dépenses fiscales et la redistributivité

La notion de dépense fiscale est difficile à cerner précisément : la mesure de l’écart à la "norme" suppose de définir celle-ci préalablement. Les mesures d’encouragement spécifique à une activité économique (ainsi l’investissement dans les DOM), ou de compensation d’une dépense particulière jugée d’utilité publique (réduction d’impôt pour dons aux oeuvres) sont clairement à ranger dans les dépenses fiscales. Mais doit-on tenir le même raisonnement pour le mécanisme du quotient familial, favorable aux familles, mais dont l’application est très générale ?

Par ailleurs, les données disponibles se résument aux listes de dépenses fiscales du "bleu" "Voies et moyens" (tome II) annexé chaque année au projet de loi de finances. Mais, de l’aveu même du ministère de l’économie et des finances, les chiffrages présentés pour chaque dépense fiscale sont très approximatifs.

S’agissant de l’IR, les dépenses fiscales peuvent prendre trois formes :
- exonération de certains revenus : c’est notamment le cas pour les revenus des capitaux mobiliers dans certains cas (cf. la partie qui leur est consacrée). Cette méthode a l’inconvénient d’accorder un avantage absolu qui croît avec le taux marginal d’imposition du contribuable, ce qui est particulièrement anti-redistributif ;
- octroi d’une réduction de l’impôt dû. Cette méthode est plus redistributive que la précédente car elle accorde un avantage indépendant du taux marginal d’imposition. Il reste que seuls les contribuables imposables peuvent en profiter ;
- octroi d’un crédit d’impôt. C’est la solution la plus favorable à la progressivité car tous les contribuables peuvent en profiter : en effet, si l’avantage fiscal est supérieur à l’impôt dû (notamment si ce dernier est nul), la différence est restituée au contribuable. En France, le seul cas de crédit d’impôt est celui de la restitution de l’avoir fiscal lié aux dividendes.

Durant la période considérée, les dépenses fiscales (hors revenus des capitaux mobiliers) ont connu de nombreuses réformes de détail. On peut noter en particulier :
- la déduction des versements à certains régimes complémentaires de retraite des non-salariés : loi du 30 décembre 1988 pour les non-salariés agricoles, qui autorise une déduction non plafonnée ; loi "Madelin" du 11 février 1994 pour les non-salariés non agricoles, étendant le plafond de 19 % de 8 P (applicable aux salariés) à cette catégorie. Cette dernière mesure a un coût évalué à 1,75 MdF en 1998. Dans les deux cas, les avantages accordés jouent principalement pour ces contribuables à revenus élevés et ne sont donc pas favorables à la progressivité de l’IR. Par contre, ils corrigent une distorsion manifeste et injustifiée au détriment des non-salariés ;
- depuis 1989, la déduction fiscale pour dons aux œuvres a été transformée en réduction d’impôt, ce qui est favorable à la progressivité. Cette réduction d’impôt a elle-même été rendue plus favorable en 1996 (la dépense fiscale est estimée à 2 000 MF en 1998 contre 720 MF en 1988) ;
- les réductions d’impôt pour frais de garde et pour emploi d’un salarié à domicile ont été nettement accrues au cours de la période. Ainsi, en 1992, la réduction d’impôt pour emploi d’un salarié à domicile représentait 50 % des dépenses, dans la limite de 25 000 F. Cette limite est passée à 90 000 F en 1995 et a été réduite à 45 000 F en 1997, restant très supérieure à son niveau initial. Par ailleurs, une nouvelle réduction d’impôt pour frais de scolarisation a été créée en 1992.

Au total, le coût estimé des réductions d’impôt "familiales" s’établit à 11,4 MdF en 1998 contre 0,84 MdF en 1988. Un bilan global de l’évolution des dépenses fiscales et de son impact sur la progressivité de l’IR est difficile, compte tenu du caractère lacunaire des données. La tendance sur l’ensemble de la période correspond plutôt à un accroissement, accordant des avantages aux seuls foyers imposables et réduisant le poids de l’IR.

IV. Les prélèvements destinés au financement de la sécurité sociale

La CSG a été instaurée par la loi du 28 décembre 1990. Ce nouvel impôt marque une évolution profonde dans la conception de la fiscalité, comme dans le financement de la protection sociale.

L'augmentation de la part des transferts sociaux dans le PIB, résultant de la combinaison de tendances lourdes notamment démographiques, résulte aussi de l'extension progressive à la grande majorité des personnes résidant en France de l'accès à des prestations qui, à l'origine, étaient liées à des contributions préalables associées à l'activité professionnelle. C'est le cas principalement des prestations famille et des prestations maladie (hors indemnités journalières), mais c'est aussi le cas des minima sociaux.

Ceci posait à l'évidence deux problèmes de financement : trouver des ressources supplémentaires et définir les revenus qui devaient en constituer l'assiette.

Pour financer des dépenses de solidarité bénéficiant potentiellement à l'ensemble des citoyens, il est conforme à l'équité que l'on prenne en compte l'ensemble des ressources de chacun, sans faire exception de certaines formes de revenu. Par ailleurs, l'objectif d'efficacité économique pousse, dans une situation où le sous- emploi de la main-d'oeuvre est important, à réduire le prélèvement sur le facteur travail pour le reporter autant que possible sur d'autres assiettes (capital, consommation d'énergie ...). Une première contribution des revenus mobiliers et immobiliers au financement de la sécurité sociale était intervenue en 1983 (1 %) et 1987 (à nouveau 1 %) mais demeurait très modeste.

Le transfert de la charge de financement des cotisations sociales vers l'impôt sur le revenu, dans la forme actuelle de celui-ci, n'était pas possible et sans doute peu souhaitable : l'impôt sur le revenu a une base trop étroite, connaît trop de distorsions dans le calcul du revenu imposable et dans la mise en oeuvre de réductions fiscales ; enfin sa présentation est trompeuse, faisant apparaître dans le barème des taux marginaux sur les hauts revenus plus élevés qu'ils ne sont en réalité (et sous-estimant les taux marginaux à l'entrée).

IV.1. La mise en place des nouveaux prélèvements
La Contribution sociale généralisée (CSG)
La Contribution sociale généralisée a été ainsi créée et pouvait jouer le rôle d'imposition uniforme sur les revenus. Cet objectif n'a pas été complètement atteint mais, comme on le verra, l'évolution de la CSG a été dans le sens d'un élargissement du champ.

En fait, la CSG se présente comme un ensemble de trois contributions différentes (logique cédulaire) :
- contribution sociale sur les revenus d'activité et sur les revenus de remplacement prélevée comme les cotisations sociales ;
- contribution sociale sur les revenus du patrimoine prélevée comme l'impôt sur le revenu par voie de rôle ;
- contribution sociale sur les produits de placement prélevée comme le prélèvement libératoire.

Cette distinction provient essentiellement du souhait de faciliter son recouvrement et de l'organisation administrative. Mais elle introduit les défauts de couverture soit des cotisations sociales, soit des impôts et des risques (vérifiés) d'évolution divergente des taux cédulaires, en contradiction avec le principe d'universalité de l'impôt.

Le taux de la CSG, fixé initialement à 1,1 %, est passé à 2,4 % au 1er juillet 1993. Si l'instauration de la CSG au taux initial de 1,1 % avait été compensée par une baisse des cotisations sociales, en 1993, le passage au taux de 2,4 % n'a pas été compensé.

La Contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) a été instaurée au 1er février 1996 (loi d'habilitation du 30 décembre 1995) au taux de 0,5 %. Son produit est affecté à la caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES). Son assiette est élargie par rapport à celle de la CSG de l'époque. Cet élargissement sera à la base de celui de la CSG intervenu en 1997.

La loi de financement de la sécurité sociale pour 1997 a fixé le taux à 3,4 % (augmentation compensée), élargi l'assiette de la CSG en la rapprochant de celle de la CRDS et rendu déductible de l'impôt sur le revenu les montants correspondant au point de CSG supplémentaire.
La loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 a relevé les taux de la CSG, mais en les diversifiant : passage à 7,5 % pour les revenus d'activité (augmentation compensée) et les revenus du patrimoine, passage à 6,2 % pour les revenus de remplacement. Les montants correspondant à cette augmentation sont déductibles de l'impôt sur le revenu.

IV.2. CSG, CRDS et redistributivité
Le caractère redistributif de la CSG comme de la CRDS résulte de plusieurs facteurs. En premier lieu, à chaque fois que l'on étend un prélèvement à des revenus qui ne sont pas distribués de manière uniforme dans la population, on affecte le taux de prélèvement par catégories sociales ou par niveaux de revenus. C'est à l'évidence le cas de l'extension du prélèvement social aux revenus du patrimoine qui sont très inégalement répartis selon ces deux types de critères. De ce fait, le Conseil des impôts estimait (rapport de 1995) qu'en substituant de la CSG à des cotisations sociales, on accroissait le caractère redistributif du prélèvement global ; il estimait par contre que la CSG continuant à porter proportionnellement plus sur les revenus d'activité que les revenus du capital ou de remplacement, accroître le taux de CSG sans compensation avait un caractère plus ambigu. Ce point peut être discuté, dans la mesure où il faudrait comparer les effets de l'accroissement de la CSG aux effets d'accroissement d'une autre source de financement des transferts sociaux procurant le même niveau de ressources.

En second lieu, alors que les cotisations sociales sont, en France, déductibles du revenu imposable à l'IR, les impôts ne le sont normalement pas. En substituant de la CSG à des cotisations sociales, ou en augmentant son taux, on induit un effet de progressivité du prélèvement fiscal total. Le fait d'avoir introduit la déductibilité partielle de la CSG a donc réduit son caractère redistributif.

On examinera les impacts probables des évolutions des prélèvements destinés au financement de la sécurité sociale sur la redistributivité en distinguant diverses composantes (le champ des revenus imposés, les exemptions de personnes).

Le champ
Revenus d'activité
La CSG, pour les salaires et revenus assimilés, correspondait dès le départ à une assiette plus large que les cotisations sociales (inclusion des sommes affectées à l'épargne salariale et à la participation, primes des fonctionnaires titulaires, abattements forfaitaires pour frais professionnels supplémentaires de certaines professions). Depuis le 1er janvier 1997 ont été incluses les contributions patronales destinées au financement des prestations de retraite supplémentaire et de prévoyance complémentaire, les indemnités de licenciement ou de mise à la retraite (pour la part excédant les minima légaux ou conventionnels), les allocations à la famille payées par l'employeur, tous ces éléments faisant partie de l'assiette de la CRDS.
Revenus de remplacement
La CSG pour les revenus de remplacement portait initialement sur les retraites (avant précompte de l'assurance maladie), les préretraites et les prestations chômage, les pensions d'invalidité n'étant pas toutes soumises à la CSG. Depuis le 1er janvier 1997, les indemnités journalières et les rentes d'accident du travail sont assujetties à la CSG.

Il reste un vaste ensemble de prestations non soumises à la CSG, mais soumises à la CRDS : APE, allocation d'adoption, allocation de soutien familial, majorations d'AFEAMA, allocations familiales, APJE, complément familial, allocation de rentrée scolaire, allocations logement. Les minima sociaux (RMI, ASS, AAH, API) ne sont pas soumis à la CRDS ni à la CSG.

Revenus de la propriété
Échappaient initialement à la CSG les mêmes revenus du patrimoine que ceux qui échappent à l'impôt sur le revenu sous l'une ou l'autre de ses formes (perception par voie de rôle ou par prélèvement libératoire). Or les placements totalement défiscalisés représentaient environ la moitié de l'épargne des ménages (livrets A, livret bleu, CODEVI, livret d'épargne populaire, comptes et plan d'épargne logement, assurance-vie, PEA, PEP, FCPE). De même, la part défiscalisée de l'épargne fiscalisée n'était pas soumise à CSG (abattement de 8 000 F ou 16 000 F sur les produits des actions et placements non soumis à prélèvement libératoire, plus-values mobilières inférieures à un seuil). Enfin, une partie des revenus fonciers échappait à la CSG (partie des loyers des immeubles neufs, certaines plus-values immobilières ou mobilières, du fait du régime de l'IR).

Depuis le 1er janvier 1997, les produits de certains placements exonérés d'impôt sur le revenu (intérêts et primes des comptes et plan d'épargne logement, produits des bons ou contrats de capitalisation/assurance-vie, produits des PEP, retraits opérés sur les PEA, revenus et gains du capital risque, revenus de placement en valeurs mobilières), ainsi que les gains des jeux ont été soumis à la CSG, comme ils l'étaient à la CRDS depuis février 1986. La fraction des capitaux mobiliers non soumis au prélèvement libératoire (dividendes) et bénéficiant de l'abattement de 8 000 F ou 16 000 F applicable à l'IR est aussi assujettie à la CSG.

Globalement, l'extension de la CSG (et la mise en place de la CRDS) a été dans le sens d'une redistributivité accrue. C'est en tout cas très probable pour l'extension du domaine des revenus de la propriété soumis à ces deux impositions, du fait de la concentration des patrimoines de l'épargne réglementée dans les déciles supérieurs de revenu. Il en est de même en ce qui concerne la couverture plus complète des salaires et revenus assimilés.

Exemptions initiales de personnes
La CSG , comme la CRDS, ne sont pas perçues auprès de certains redevables pour des raisons qui sont liées soit aux modalités de recouvrement, soit à des objectifs redistributifs ou sociaux.

Pour la CSG, si la contribution relative aux revenus d'activité donnait lieu à peu d'exonération (travailleurs frontaliers ...), il n'en était pas de même pour les revenus sociaux ou de remplacement et pour les revenus de la propriété.

Revenus de remplacement
Les retraités percevant une prestation non contributive (minimum vieillesse) étaient exonérés de CSG sur l'ensemble de leurs retraites ; les retraités non redevables de l'IR étaient exonérés de CSG ; les préretraités et les chômeurs non imposables à l'impôt sur le revenu ou ceux pour lesquels le paiement de la CSG aurait conduit à un montant de la préretraite ou de l'indemnité chômage inférieure au SMIC mensuel brut étaient exonérés de CSG ; les pensionnés non imposables à l'impôt sur le revenu étaient exonérés.

Au total, environ 45 % des retraités et environ 25 % des préretraités et 88 % des chômeurs indemnisés par l'Unedic étaient exonérés de CSG.

Revenus du patrimoine
Les personnes qui n'acquittaient pas d'impôt sur le revenu ou qui devaient, au titre de la contribution sur les revenus du patrimoine, une contribution inférieure à 80 F étaient exonérées (soit entre trois et quatre millions de personnes).

Évolution des exemptions de personnes
A son instauration, la CRDS fut définie avec un champ d'exemption plus restreint, et en 1997 cette restriction fut étendue à la CSG.

Le critère de non-paiement de l'impôt sur le revenu utilisé pour les revenus de remplacement ou les revenus de la propriété conduisait à ce que certains contribuables bénéficiant de revenus élevés et utilisant des réductions d'impôt importantes soient exonérés. Il est aménagé dans le sens suivant : le caractère non imposable s'entend de l'impôt après réintégration des réductions, comme c'est le cas pour les exemptions en matière de taxe d'habitation ; la CSG et la CRDS ne sont pas perçus si la cotisation d'impôt sur le revenu, après réintégration des réductions, est inférieure à 400 F. Pour les revenus de remplacement, le deuxième critère de seuil relatif au SMIC brut est maintenu.

On peut estimer, compte tenu de ce que l'on sait de la distribution des réductions d'impôt, que cette évolution accentue le caractère redistributif de la CSG.

Annexe 2
Les prestations familiales


Cette annexe décrit l'ensemble des allocations versées aux familles pour la naissance et l’éducation des enfants hors allocations logement reprises dans une annexe séparée. Les données globales sont issues de la présentation faite dans les comptes de la protection sociale. Elles incluent de ce fait des prestations non reprises dans le cadre des statistiques publiées par la Cnaf (y compris les statistiques dites "tous régimes"), notamment le supplément familial de traitement (administrations et entreprises publiques), et la partie de l'aide sociale relative à ce risque. Dans les chiffres globaux, est ainsi reprise l'allocation de parents isolés décrite dans l'annexe minima sociaux.

I. Évolution d'ensemble

La part des prestations familiales (hors logement) dans le PIB s'est légèrement réduite de 1988 à 1992 (tableau 1 et graphique 1), la forte revalorisation de l'allocation de rentrée scolaire, en 1993, a permis la stabilité du ratio sur l'ensemble de la période (2,4 % en 1988 et 2,3 % en 1997). Mais cette stabilité d'ensemble masque des évolutions assez marquées concernant la mise (ou non) sous conditions de ressources ainsi que le développement des allocations liées à la garde d'enfant.


Tableau 1 - Évolution des prestations familiales hors allocations logement
en milliards de F
Francs courants1988198919901991199219931994199519961997Maternité-
famille
(hors logt)139142147151156170173180179190Maternité20171920212121222222Famille
(hors logt)119125128130135149152158157169Francs 1997Maternité-
famille
(hors logt)172169170168170181182186181190Maternité25212223232222232322Famille
(hors logt)147148148146147159160163159169Source : SESI, comptes de la protection sociale 1990-1997.
Graphique 1 - Évolution de la part des prestations familiales dans le PIB

Source : SESI, comptes de la protection sociale et Insee, comptes de la nation 1997 (montants en F 1997)

Stabilité du nombre de familles bénéficiaires
Selon les statistiques publiées par la Cnaf, le nombre de familles bénéficiaires d’au moins une prestation familiale (hors allocations logement) est de l’ordre de 5,8 millions en 1997 et il a très peu varié depuis 1988. Les allocations familiales concernent 4,5 millions de familles, soit quatre familles bénéficiaires sur cinq. Les évolutions les plus nettes sur la période sont celles liées à la garde des enfants et plus particulièrement l’AFEAMA mise en place en 1991 : cette allocation concerne en 1997 près de 440 000 familles. L’APE s’est fortement développée avec un triplement des effectifs bénéficiaires depuis 1998 du fait de l'élargissement de l'éligibilité aux familles de deux enfants (525 000 familles en 1997 contre 185 000 en 1988). En contrepartie, on enregistre une baisse pour l’APJE et le complément familial, prestations qui ne peuvent pas être cumulées avec les précédentes.

L’évolution du montant mensuel des prestations familiales versées dépend de plusieurs facteurs : d’une part des revalorisations, d’autre part des règles d’attribution (mise sous conditions de ressources, modification des plafonds et barèmes) et en dernier lieu des changements de configurations familiales.

La Base mensuelle des allocations familiales (BAMF) à partir de laquelle est calculée la majorité des prestations familiales, a quasiment stagné en francs constants tout au long de la période.

Le montant mensuel moyen versé par famille est resté stable entre 1998 et 1992 à un peu moins de 1 800 F. Il a ensuite progressé du fait de l’augmentation de l’ARS, du développement des allocations pour garde d’enfant et de l’APE pour atteindre un peu plus de 2 000F.
Graphique 2 - Nombre de familles bénéficiaires et niveau moyen des prestations familiales

Source : CNAF, statistiques nationales 1997.
Champ : familles bénéficiant d’au moins une prestation familiale du FNPF en métropole.
Légère progression des prestations versées sous conditions de ressources
On ne retrace, ici, que les prestations dans le champ de la Cnaf (et hors logement), ce qui minore les prestations aux familles sous conditions de ressources (omission de l'aide sociale locale par exemple).

Prestations sans condition de ressourcesPrestations sous conditions de ressourcesAllocations familiales (AF)Complément familialSupplément familial de traitementAllocation pour jeune enfant courte (APJE)
-avant janvier 1996-Allocation pour jeune enfant courte - depuis janvier 1996-Aide à la famille pour l’emploi d’une assistante maternelle agréée (AFEAMA) et son complémentAllocation pour jeune enfant longueAllocation de garde d’enfant à domicile (AGED)Allocation de rentrée scolaire (ARS)Allocation parentale d’éducation (APE)Aide à la scolarité (AAS)Allocation de soutien familial (ASF)Allocation d’adoption (AO) -avant août 96-Allocation d’adoption - depuis août 96 -
En 1997, 28 % des prestations familiales sont versées sous conditions de ressources aux allocataires disposant de faibles revenus (cf. encadré), soit près de 40 MdF.

L’augmentation d’un point et demi de cette proportion par rapport à 1988 est pratiquement imputable à l’ARS, fortement revalorisée en 1993. La mise sous conditions de ressources de l’APJE courte en janvier 1996 et de l’allocation d’adoption en août 1996 ont peu modifié la structure des prestations. La progression de l’AGED et de l’APE ainsi que la création de l’AFEAMA ont eu pour effet de ralentir la décrue relative des prestations familiales versées sans condition de ressources. Ces trois allocations sont passées de 11 milliards en 1994 (en F 1997) à 27 milliards de F en 1997.

Tableau 2 -Évolution et structure des prestations familiales
milliards de F 1997
198819921993199419951996199797/88Prestations sans CR90,489,891,592,696,595,6101,3+12,1 %Prestations sous CR33,132,539,440,038,738,739,9+20,4 %Part des prestations sous CR dans l’ensemble en % 
26,8 
26,6 
30,1
30,2
28,6
28,8
28,2Source : CNAF, statistiques nationales 1997.
Champ : tous régimes, France métropolitaine.

II. Les principales prestations

II.1. Prestations sous conditions de ressources

Allocation pour jeune enfant (APJE)
Cette allocation a été créée en janvier 1985 ; elle remplaçait les allocations pré et post natales et le complément familial pour les enfants de moins de trois ans. Elle est attribuée pour chaque enfant né, ou à naître, à compter du quatrième mois de grossesse jusqu'à ce que l'enfant ait atteint l'âge de trois ans. En principe une seule allocation est versée par famille (sauf naissances multiples). Elle était sans condition de ressources durant neuf mois (dont les cinq derniers mois de grossesse) et dénommée APJE courte et sous conditions de ressources jusqu'à l'âge de trois ans (APJE longue).

Son montant est en 1998 de 980 F par mois (11 760 F annuels). Le coût financier (en métropole) est en 1997 de 16,6 milliards de F dont 4,7 pour l'APJE courte pour 400 000 bénéficiaires et 11, 9 pour l'APJE longue (un million de bénéficiaires).

Le plafond de revenus est fonction du nombre d'enfants et est également plus élevé si le ménage dispose de deux revenus. Il est calculé sur la base des ressources nettes catégorielles, c'est-à dire pratiquement des revenus imposables, de l'année précédente déduction faite des frais de garde d'enfant (dans la limite de 5 000 F). La condition déterminant le "second revenu" est assez faible : douze fois la base des allocations familiales soit, pour 1997, 25 302 F, c'est-à-dire environ un Smic à temps plein pendant moins de cinq mois. La majoration de plafond est supérieure à ce montant. Le plafond de revenu est identique à celui du complément familial (CF).
Tableau 3 - Plafond de revenu de l'APJE et du CF

Revenus 19971 enfant2 enfants3 enfants4 enfantsPar enfant
en +1 revenu108 840130 619156 743182 86726 1242 revenus
ou personne isolée143 839165 618191742217 86626124Note : soit, pour un revenu et un enfant, environ 2,4 SMIC plein temps, pour trois enfants, un revenu 3,3 SMIC (4 SMIC pour 2 revenus).

Allocation d'adoption
Cette allocation a été créée en juillet 1995, sans condition de ressources. En 1996, l'affirmation d'un principe de parité des droits sociaux attachés à la naissance et à l'adoption, a conduit à l'aligner en montant sur l'APJE et à la soumettre à conditions de ressources.

Complément familial
Cette allocation, d'un montant (en 1998) de 888 F mensuels (10 656 F annuels) est attribuée aux ménages ou personnes assurant la charge de trois enfants ou plus, tous âgés de plus de trois ans (depuis 1985, voir APJE). Le coût est de 9,5 MdF en 1997 pour 900 000 bénéficiaires.

Pour l'APJE, comme pour le CF, existe un mécanisme d'allocation différentielle, évitant que le franchissement du seuil n'entraîne une baisse de revenu. L'allocation différentielle est versée lorsque le revenu est compris entre le plafond et celui-ci majoré de l'allocation sur base annuelle (11 760 F ou 10 656 F selon le cas). Dans cette zone de revenus (d'une étendue de 0,2 SMIC annuel environ) existe alors un taux marginal (lié à cette seule allocation) de prélèvement de 100 %.

Allocation de rentrée scolaire (ARS)
Cette allocation, créée en 1974, d'un montant annuel (en 1998) de 426 F est versée aux familles dont le revenu net catégoriel (de 1996) n'excède pas 101 440 F (soit environ deux SMIC) pour un enfant (plus 23 409 F par enfant supplémentaire). En juillet 1993, le gouvernement a décidé sa majoration à titre exceptionnelle (dont le coût est pris en charge par l'État), majoration reportée d'année en année à un niveau variable. L'ARS est versée pour chaque enfant âgé de 6 à 18 ans inscrit dans un établissement scolaire.

Son coût total est en 1997 de 8,6 MdF pour 2,9 millions de familles bénéficiaires (environ cinq millions d'enfants).

Tableau 4 - Chronique de l'ARS compte tenu de la majoration exceptionnelle
en F
198819891990199119921993199419951996199735436237538439515001500150010001600
Aide à la scolarité
Cette allocation a remplacé en 1994 (août) les bourses des collèges versées par l'Éducation nationale. Elle a été supprimée en août 1998, les bourses des collèges ayant été rétablies. Elle été versée pour chaque enfant de 11 à 16 ans, aux familles ayant bénéficié d'une prestation versée par la CAF au titre du mois de juillet précédant la rentrée scolaire. Son montant est égal soit à 16,4 % soit à 52,57 % de la BAMF en fonction des ressources de la famille. Son coût en 1997 était de 700 millions de F environ, pour 700 000 bénéficiaires.

II.2. Prestations sans condition de ressources

Allocations familiales
Les allocations sont versées à compter du deuxième enfant. Le montant est fonction du nombre d'enfants.

Tableau 5 - Montant des allocations familiales
au 1er janvier 1998
TauxcMontant mensuel brut2 enfants 32 6823 enfants 73 1 5564 enfants 114 2 4305 enfants 155 3 3046 enfants 196 4 178Par enfant en plus 41 874Majoration pour enfant âgé de 10 à 15 ansa, b  9 192Majoration pour enfant de plus de 15 ansb 6 341(a) A l'exception des aînés des familles de moins de trois enfants.
(b) Portées à 11 et 16 ans en 1999.
(c) En % de la Base mensuelle.

Les allocations familiales représentaient, en 1997, 70 MdF pour 4,5 millions de familles bénéficiaires (environ 11 millions d'enfants).

Les allocations familiales ont été placées sous conditions de ressources du 1er juillet 1998 au 1er janvier 1999. La mise sous conditions de ressources a été ensuite remplacée par une modification du plafond du quotient familial.

L'âge maximal de perception des allocations familiales (et des autres prestations familiales) est passé à 18 ans en 1990, à 19 ans en 1998 et à 20 ans en 1999 pour les enfants inactifs ou dont la rémunération est inférieure à 55 % du SMIC mensuel, uniformisant la définition de l'âge limite par rapport à la poursuite ou non des études.

Allocation de soutien familial (ASF)
Cette allocation est versée soit aux orphelins de père ou de mère soit aux enfants de mère célibataire.
Son montant en 1998 est de 640 F (30 % de la base) pour un orphelin de père et de mère, de 480 F (22,5 % de la base) dans les autres cas. Elle est d'un coût, en 1997, de 4,7 MdF pour 530 000 bénéficiaires.

Allocation parentale d'éducation
Cette allocation créée en 1985, est versée aux personnes assurant la charge d'enfants et n'exerçant pas d'activité professionnelle ou une activité professionnelle à temps partiel, à l'occasion de la naissance, de l'adoption ou de l'accueil d'un enfant portant à deux ou plus le nombre d'enfants à charge et jusqu'à ce que le plus jeune atteigne l'âge de trois ans. L'allocation est versée dès la fin du congé de maternité ou d'adoption.

L'allocation est sous condition d'exercice antérieur d'une activité :
. pour le deuxième enfant, il faut justifier de deux années d'activité professionnelle dans les cinq ans précédant la naissance ou la demande,
. pour le troisième enfant et au delà, de deux années d'activité dans les dix ans.

La condition d'activité s'entend comme ayant été rémunérée, sur au moins huit trimestres, 200 fois le SMIC horaire en vigueur.

Le montant mensuel est de 3039 F (142,57 % de la base des AF) à taux plein, 2 010 F (94,27 %) pour une activité ou une formation rémunérée au plus égale à la moitié de la durée légale, 1 520 F pour une durée comprise entre 50 % et 80 % de la durée légale.

Le coût de l'APE a été rapidement croissant : de 1988 à 1994, il oscillait entre 5,6 et 5,9 MdF ; il est passé à 8,2 MdF en 1995 suite à l'extension de champ et représente 16,6 MdF en 1997. Les effectifs bénéficiaires ont connu également une forte croissance (525 000 en 1997).
Allocation de garde d'enfant à domicile (AGED)
L'allocation est versée aux ménages ou aux personnes seules employant à leur domicile une ou plusieurs personnes pour assurer la garde d'au moins un enfant à charge de moins de trois ans lorsque chaque membre du couple ou la personne seule exerce une activité professionnelle minimale. Pour les salariés, le revenu net de cotisations sociales salariales doit être au moins égal à trois fois la base mensuelle des allocations familiales sur le trimestre d'emploi de la garde d'enfant, soit environ (en 1998) 2 130 F par mois correspondant environ à un Smic à temps partiel de 40 %.

L'allocation, créée en 1987, permettait la prise en charge d'une partie des cotisations sociales patronales et salariales dues pour l'emploi d'une personne chargée de la garde. En 1995, le montant a été déplafonné et correspond au montant total des cotisations dues pour l'emploi à temps plein d'une garde d'enfant sur la base d'une rémunération minimale prévue par la loi (11 838 F d'allocation par trimestre). Par ailleurs, une allocation à mi-taux a été créée pour les enfants de trois à six ans ou en cas de bénéfice d'une allocation parentale d'éducation à taux partiel ; son montant maximal est de 5 519 F par trimestre.

L'allocation se cumule avec le dispositif de réduction d'impôts lié aux gardes des jeunes enfants.

A compter du 1er janvier 1998, l'allocation passe partiellement sous conditions de ressources et est réduite :
. la prise en charge est de 50 % pour les enfants âgés de trois à six ans (montant maximum 3 244 F par trimestre) ;
. la prise en charge est de 50 % pour les enfants âgés de moins de trois ans si le revenu net (de 1997) est supérieur à 218 376 F (montant maximum 6 489 F par trimestre) ;
. la prise en charge est de 75 % pour les enfants âgés de moins de trois ans si le revenu net (de 1997) est inférieur à 218 376 F (montant maximum 9 733F par trimestre).

Le seuil de revenus correspond à environ 4,6 SMIC à temps plein (pouvant provenir d'un salaire de 4,2 fois le SMIC pour un conjoint et à un temps partiel, à 40 %, au SMIC pour l'autre). Le franchissement du seuil induit une perte potentielle de 1 100 F net par mois, soit 0,2 SMIC.

Le coût en 1997 est de 2,1 MdF, sans compter les déductions fiscales jointes, pour environ 80 000 bénéficiaires.

Aide à la famille pour l'emploi d'une assistante maternelle agréée (AFEAMA)
Entrée en vigueur en janvier 1991, l’aide à la famille pour l’emploi d’une assistante maternelle agréée se substituait à la prestation spéciale légale assistante maternelle versée par les seules CAF sur leur fonds d'action sociale. Elle permet la prise en charge des cotisations patronales et salariales de l’assistante maternelle dès lors qu’un enfant de moins de six ans est gardé ; le salaire versé ne doit pas excéder cinq fois le SMIC horaire par jour et par enfant. Le règlement est effectué exclusivement par les CAF et les CMSA, avec mise en oeuvre d’une procédure de tiers payant. En 1992 l'allocation a été majorée en prenant en charge une partie du salaire de l'assistance maternelle (25,78 % de la BAMF, soit 500 F si l'enfant a moins de trois ans, 15,47 % de la BAMF soit 300 F de 3 à 6 ans).

Le coût est, en 1997, de 7,9 MdF pour environ 380 000 bénéficiaires.

Aides à la garde d'enfant en bas âge

Trois formules sont disponibles pour cette garde (en dehors des aides familiales), les crèches (non prises en compte dans cette étude faisant partie de l'accès à des tarifs réduits à des prestations en nature), l'AGED et l'AFEAMA. C. Thélot et M. Villac, dans leur rapport déjà cité soulignent les différences entre ces trois formules, du point de vue de leur coût et de leur accessibilité aux familles selon leur revenu.

Ils soulignent que l'AGED qui est accompagnée d'une déduction fiscale (comme le dispositif de chèque emplois-services), est la solution la plus onéreuse globalement (près de 110 000 F par an), mais aussi pour la famille (environ 70 000 F depuis les dispositions de 1998) . En raison de son coût (et de ses modalités) elle concerne les familles les plus aisées. Ce mode de garde présente l'avantage de la souplesse, et de pouvoir offrir pour le même prix les services d'une femme de ménage ; lorsqu'il y a plusieurs enfants à garder, son coût devient beaucoup plus compétitif. Le bénéfice de l'AGED n'est soumis à aucune contrainte concernant la qualification de la personne employée.

L'emploi d'une assistante maternelle à son domicile est le système globalement le moins coûteux (environ 40 000 F par an). pour la famille, le coût se situe aux alentours de 15 000 F annuels, et est le plus avantageux pour les ménages à revenus moyens et aisés.

La place de crèche a un coût de revient global intermédiaire (environ 63 000 F par an). Son prix est très variable avec le revenu des familles : pour les revenus les plus bas, il est de 6 000 à 8 000 F par an, pour les plus aisés de l'ordre de 40 000 F.

Les disparités de coût entraînent des disparités d'accessibilité mais aussi des risques de déséquilibre financier des crèches si les ménages les plus aisés (et participant le plus au financement de celles-ci) se déportent vers l'AFEAMA ou l'AGED.

Annexe 3
Aides au logement

Trois allocations peuvent être versées aux familles pour couvrir partiellement des frais de logement : l’aide personnalisée au logement (APL), l’allocation de logement à caractère familial (ALF) et l’allocation de logement à caractère social (ALS). Elles sont toutes les trois accordées sous conditions de ressources aux locataires ou accédants à la propriété.

- L’ALF est destinée aux jeunes ménages (pour une durée maximale de cinq ans à la date du mariage) et aux familles ayant des personnes à charge (ascendants, infirmes).
- L’ALS s’adresse à toute personne acquittant une dépense de logement et dont les ressources ne dépassent pas un certain plafond, et ce sans condition d’âge ou de situation familiale.
- L’APL concerne les locataires de logements conventionnés et les accédants à la propriété ainsi que les propriétaires ayant financé des travaux d’amélioration de leur logement par des prêts aidés de l'État (PAP) ou conventionnés (PC).

Progression parallèle des dépenses et du nombre de bénéficiaires

Les dépenses d’aide au logement ont augmenté en volume de près de 40 % entre 1988 et 1997 ; elles passent de 52,3 à 72,8 milliards de F 1997. Elles représentent 0,9 % du PIB total en 1997 contre 0,7 % en 1988.

Graphique 1 - Évolution des aides au logement et de leur part dans le PIB total

Source : CNAF, statistiques nationales 1997 et Insee, comptes de la nation 1997 (montants en F 1997)
Champ : France métropole, tous régimes.
L’augmentation globale des allocations est, pour sa plus grande part, imputable à l’augmentation des effectifs bénéficiaires. En effet, le nombre de bénéficiaires toutes allocations confondues, est passé de 4,3 à 6,1 millions, soit une progression de 42 % comparable à celle des allocations versées. Les effectifs bénéficiaires de l’ALS et de l’APL augmentent respectivement de 1 million et de 900 000 tandis que ceux de l’ALF diminuent de 200 000.

En francs constants, le niveau moyen des différentes allocations évolue légèrement à la baisse. Seule l’ALF connaît une croissance de 15 %, venant compenser la hausse des loyers, alors que les deux autres aides reculent de 2 %. Leurs évolutions s’expliquent en partie par la non revalorisation des plafonds en 1993, 1995 et 1996. Les modifications de la structure des familles bénéficiaires ont également un impact sur le niveau des prestations moyennes. En particulier, l’extension de l’ALS à partir de 1990 a occasionné un afflux de bénéficiaires étudiants pour lesquels l’allocation est légèrement inférieure. De même, la part des locataires dans l’ensemble des bénéficiaires de l’APL s’est accrue alors qu’ils touchent une allocation inférieure à celle des accédants à la propriété.

Tableau 1 - Effectifs bénéficiaires et prestations mensuelles moyennes

Allocation moyenne (en F 1997)Bénéficiaires (en milliers)19881997Taux de croissance19881997Taux de croissanceALF9641124+ 16,5 %12791094- 14,5 %APL11681104- 5,5 %19582844+ 45,3 %ALS823802- 2,5 %10202120+ 107,8 %Ensemble10241002- 2,0 %42576058+ 42,3 %Source : statistiques nationales CNAF 1997.
Champ : France métropole, tous régimes.

La faiblesse des revalorisations intervenues depuis 1993 a augmenté la part restant à la charge des ménages dans les dépenses de logement, et plus particulièrement pour les ménages dont les loyers et charges sont supérieurs au plafond pris en compte.

Au cours de l’année 1997, plusieurs mesures d’économie ont été prises comme l’élargissement de l’assiette de ressources des ménages ou la suppression de l’abattement fiscal accordé aux plus de 65 ans. Les aides au logement sont également soumises à la CRDS depuis le 1er février 1996 (taux de 0,5 %). Le taux d’effort des ménages s’est donc accru depuis cinq ans compte tenu de l’évolution des loyers.

Graphique 2 - Évolution des plafonds et des loyers ( en francs courants)


Source : DREES, dossier solidarité santé n° 4.
Champ : France métropolitaine.

Aides au logement et redistributivité
Le montant d’une aide au logement se calcule en fonction du revenu du ménage, de la composition du ménage, du loyer (ou des mensualités de crédit pour un accédant) et de la zone géographique. La formule de calcul de l’APL diffère de celle commune aux deux allocations logement, mais leurs logiques sont semblables. Le montant de l’aide augmente en fonction du loyer payé, dans la limite d’un loyer plafond souvent atteint. Ce loyer plafond, modulé selon la zone géographique (trois zones, le maximum correspondant à l'Ile-de-France), augmente modérément en fonction de la taille du ménage. Pour un niveau de loyer donné, l’aide décroît jusqu’à s’annuler en fonction du revenu divisé par un nombre de parts (graphique 3).

Au total, pour des ménages atteignant le loyer plafond, les aides au logement apparaissent comme des prestations dégressives en fonction du revenu et légèrement croissantes en fonction de la taille du ménage (voir graphique 4 pour l’allocation logement). Chaque franc de salaire supplémentaire entraîne une diminution de l’allocation logement comprise entre 25 et 30 centimes, lorsque l’allocataire n’a pas d’enfants à charge et gagne entre 0,3 et 1,3 fois le SMIC. Chez les familles avec enfants, cette diminution est un peu plus lente et intervient sur une zone de salaires plus élevée.
Graphique 3 - Montant mensuel de l’allocation logement (ALF) selon les salaires du ménage en 1997

Source : calculs CSERC.
Les chiffres correspondent à un loyer égal au plafond d'Ile-de-France.

Graphique 4 - Taux marginal de prélèvement lié à l'allocation logement (année 1997)

Note : le taux marginal de prélèvement qui indique de combien l'allocation est réduite pour un franc de salaire supplémentaire, est calculé par rapport à la seule allocation.

Annexe 4
Indemnisation du chômage

Les conditions d’indemnisation du chômage ont été très sensiblement modifiées depuis la fin des années quatre-vingt avec l’instauration de l’allocation unique dégressive (AUD) en juillet 1992. Cette réforme s’est traduite à la fois par une dégressivité accrue des prestations chômage et une réduction de la durée d’indemnisation du fait de conditions plus restrictives concernant les durées d’affiliation antérieures . La dégressivité a toutefois été réduite à la suite du protocole d’accord du 20 décembre 1996 .

La réforme de 1992 avait pour objet de favoriser un retour accéléré vers l’emploi ou tout du moins une activation des efforts de recherche. Sa mise en oeuvre répondait également à un objectif budgétaire (rééquilibrer durablement le régime d’assurance chômage), l’allocation unique dégressive permettant de réduire le coût de l’indemnisation dans un contexte où le chômage se maintient à des niveaux élevés. Il en a résulté une dégradation des prestations versées aux chômeurs qui ne trouvent pas d’emploi. Les taux d’entrée dans le régime d’assurance se sont réduits et les sorties sont devenues plus rapides.

Entre 1989 et 1997, les effectifs de chômeurs recensés par l’Unedic ont augmenté de plus de 40 % (tableau 1). La progression est la plus forte pour les chômeurs non indemnisés (+ 71 %). Les chômeurs bénéficiant d’une assurance ont vu leur effectif augmenter de plus de 30 % alors que ceux relevant de la solidarité n’ont que faiblement augmenté (+ 4,4 %).

Trois indicateurs sont utilisés par l’Unedic pour présenter de façon synthétique l’évolution de l’indemnisation du chômage. Le premier est la part des chômeurs indemnisés (régime d’assurance + solidarité) dans l’ensemble des chômeurs. Il augmentait légèrement jusqu’en 1992 où il atteignait 63,1 % contre 61,4 % en 1989. Il a été réduit de près de dix points depuis la mise en place de l’AUD (il atteint 53,4 % en 1997). Cette évolution témoigne de la forte montée de la part des chômeurs non indemnisés dans l’ensemble des chômeurs.

Tableau 1 - Effectifs de chômeurs selon leur mode d’indemnisation
effectifs en milliers
19891990199119921993199419951996199797/89
en %RAC 1 407 1 487 1 710 1 930 2 085 1 880 1 814 1 836 1 831+ 30,2Solidarité 472  460 462 372 417 474 503 528 492+ 4,4 dont ASS 320 336 350 342 395 454 486 513 475+ 48,2 AI 151 124 112 30 21 20 17 15 17,5- 88,4Non indemnisés 1 181 1 200 1 332 1 346 1 571 1 747 1 781 1 894 2 015+ 70,7Ensemble 3 059 3 147 3 504 3 648 4 073 4 1014 0984 2584 339+ 41,8Source : Unedic, Fichier national des allocataires, Bulletin de liaison n° 147.
Lecture : RAC désigne le régime de l’assurance chômage qui comprend l’allocation de base et les allocations de fin de droit jusqu’en 1994 et l’allocation unique dégressive à partir de 1992. Les chômeurs recensés sont ceux des catégories 1 à 3 et 6 à 8, hors AFR. L’ASS est l’allocation de solidarité spécifique et l’AI l’allocation d’insertion.

Le deuxième indicateur (graphique 1) est la part des chômeurs relevant du régime d’assurance chômage dans l’ensemble des chômeurs indemnisés. Ce taux augmentait sensiblement avant 1992 (il est passé de 74,9 % en 1989 à 83,8 % en 1992) et a été réduit de cinq points depuis la réforme de l’assurance chômage (son niveau de 1997 est de 78,8 %). Au-delà de la réduction de la part des chômeurs indemnisés, la réforme de l’AUD a ainsi coïncidé avec une montée de la part des chômeurs relevant de la solidarité au sein de l’ensemble des chômeurs indemnisés.

Le dernier indicateur est le taux de remplacement qui est calculé par l’Unedic en rapportant le taux journalier de prestation des chômeurs indemnisés (par le régime d’assurance et le régime de solidarité) au salaire du dernier emploi susceptible de donner lieu à indemnisation. Ce taux était assez stable jusqu’en 1993 entre 53 et 54 % et a chuté depuis cette date à un niveau qui oscille désormais entre 48 et 49 %.

Au total, la mise en oeuvre de l’AUD a coïncidé pour l’ensemble des chômeurs avec une réduction de la part de ceux qui sont indemnisés, pour les chômeurs indemnisés avec un accès plus restreint au régime de l’assurance, et pour les chômeurs indemnisés au titre de l’assurance avec des allocations moins généreuses relativement à leur salaire antérieur.

Graphique 1 - Trois indicateurs pour qualifier l’évolution des allocations chômage

Source : Unedic.
Le taux de remplacement n’a été calculé par l’Unedic que jusqu’en 1996 (source: bulletin de liaison n° 145).

Ces durcissements dans les conditions d’indemnisation du chômage ont eu un effet favorable sur l’équilibre budgétaire du régime de l’assurance. Alors que les dépenses de ce régime ont fortement augmenté jusqu’en 1993, dans un contexte d’approfondissement du chômage, elles se sont stabilisées par la suite, dans un contexte de reprise progressive de la croissance et de ralentissement de la hausse du chômage. En F de 1997, l’ensemble des dépenses était de 91,7 milliards de F en 1990, de 134,3 milliards de F en 1993 et de 130 milliards de F en 1997. L’évolution est la même si, au sein de l’ensemble des dépenses du régime d’assurance, on limite l’observation à l’allocation unique dégressive et aux allocations de base et de fin de droit qui l’ont précédée, qui constituent le principal poste de dépenses. En F de 1997, ces dépenses représentaient 77,3 milliards en 1990, contre 109,4 milliards trois ans plus tard, et 95,2 milliards en 1997. La situation financière du régime d’assurance chômage, qui accusait un déficit de 33,6 milliards de F à son point le plus bas en 1993, s’est ainsi améliorée d’année en année et est redevenue positive à partir de 1996. Les dépenses au titre de l’allocation de solidarité spécifique ont quant à elle continué leur progression après 1993 : en F de 1997, ces dépenses représentaient 10,1 milliards en 1990, 10,8 milliards en 1993 et 13 milliards en 1997.

Pour autant, le montant moyen de l’indemnisation n’a été que faiblement réduit après 1a mise en oeuvre de l’AUD. Les montants moyens d’indemnisation de l’assurance chômage calculés par l’Unedic ont été réduits de 3,8 % entre décembre 1992 et décembre 1997, en francs constants. La baisse du salaire de référence des chômeurs indemnisés, calculée à partir des rémunérations perçues au cours de l’année qui a précédé la perte d’emploi, est quant à elle de 1,9 % sur la même période, ce qui est cohérent avec le constat précédent d’une réduction du taux de remplacement avec la mise en oeuvre de l’AUD. Le montant moyen de l’indemnisation est resté stable si on le calcule en rapportant les dépenses d’indemnisation aux effectifs concernés (graphique 2). En F de 1997, un chômeur indemnisé au titre de l’assurance coûtait en moyenne 52 000 F au régime en 1990, et autant en 1997. Un chômeur indemnisé au titre de l’ASS coûtait quant à lui en moyenne 30 100 F en 1990, 27 550 F en 1993 et 27 400 F en 1997.

Graphique 2 - Montant annuel moyen des indemnisations


Annexe 5
Minima sociaux

Fin 1997, plus de 3,1 millions de personnes sont bénéficiaires des différents minima sociaux en France métropolitaine. Près de un million de personnes bénéficient du RMI, plus de 800 000 du minimum vieillesse. Les deux autres minima ayant des effectifs importants sont l’allocation aux adultes handicapés (630 000) et l’allocation de solidarité spécifique (470 000). Dans l’ensemble, le nombre de bénéficiaires de minima sociaux a augmenté de près de 10 % depuis le début de la décennie. Si l’on ajoute les conjoints, enfants et autres personnes à charge, ce sont près de six millions de personnes qui sont directement concernées.

Cette progression du nombre de bénéficiaires résulte pour l’essentiel de la progression du RMI, de l’ASS, et de l’AAH (tableaux 1 et 2). Toutes trois sont très largement liées aux difficultés accrues d’accès à l’emploi et à l’allongement des durées de chômage. Par ailleurs, une part de cette croissance est due aux conditions plus restrictives d’indemnisation du chômage découlant de la mise en place de l'AUD en 1992. Le nombre de bénéficiaires de l’API a connu une progression soutenue, qui renvoie à la fragilité croissante des structures familiales.

Tableau 1 - Quelques données de cadrage

Mise en placeEffectifs1Progression (90-97)Allocation maximale2Plafond de ressourcesProgression (91-97)3Invalidité1930100 500 -23,7 %3 4333 516+ 0,4Vieillesse1941-63822 100 -30,5 %3 4333 516+ 0,4AAH1975627 700 + 21 %3 4335 8304+ 0,4Veuvage198015 200 - 7,3 %3 07353 8410API1976151 100 + 15,3 %2 87562 875- 0,3AI197917 500 - 85,8 %1 31173 933- 2,2ASS1984475 000 +41 %2 25185 180- 0,9RMI1988956 600 +126,7 %2 1142 114- 0,1(1) Hors DOM-TOM, au 31/12/1997.
(2) Au 1/1/1997, allocation mensuelle pour une personne seule.
(3) Gains annuels de pouvoir d’achat du barème entre 1991 et 1997, en %.
(4) Le plafond légal de 3 402 F est pour l'AAH exprimé par rapport à un concept proche du revenu imposable. On a choisi ici de donner son équivalent par rapport aux ressources nettes de cotisations dans le cas où les ressources complémentaires seraient des salaires.
(5) Montant de l’allocation versée pendant la première année. Les deux années suivantes, les montants d’allocations sont respectivement de 2 019 F et 1 537 F.
(6) Il s’agit de femmes isolées enceintes d’un premier enfant. Les ressources des femmes enceintes éligibles à l’API sont en pratique plus élevées car elles bénéficient en sus de l’API durant la grossesse et jusqu’au troisième mois après la naissance, de l’allocation pour jeune enfant de 964 F, ce qui équivaut à un total de 3 839 F par mois.
(7) L'allocation d'insertion peut être complétée par une allocation différentielle de RMI quand les personnes en remplissent les conditions d'éligibilité.
(8) Au taux normal (3 233 F au taux majoré, avec le même plafond de ressources).
Tableau 2 - Les effectifs des bénéficiaires des minima sociaux

APIAAHRMIVieillesseInvaliditéVeuvageASSAI19891290005050003360001297800133300169003204391510901990131000519000422000118290013170016400336097123594199113300053300048900011312001213001590035035311180419921380005490005750001068500112200160003420742971719931450005630006970001058500109200159003954122146519941520005780008030009659001080001620045410519655199514800059400084100090880010340016100485803172531996149100609600904000860300101200170005129691506319971511006277009566008221001005001520047500017500Source : CNAMTS, CNAF, SESI, Unedic (FAN)
Champ : France métropolitaine.
Note : les estimations recouvrent des doubles comptes puisqu’une même personne peut bénéficier simultanément de plusieurs minima sociaux. Par exemple, si le montant de l'ASS et des autres ressources d’un couple avec enfants à charge est inférieur au niveau du RMI pour cette configuration familiale, l’allocataire recevra l’ASS à taux plein et un complément au titre du RMI, afin d’atteindre le plafond du RMI. Mais ces cas sont rares. Moins de 1% des allocataires du RMI percevaient en même temps une API ou une AAH.

Conditions d’attribution et montant des prestations versées

Le coût des allocations versées au travers des différents minima sociaux atteint 78 milliards de F en 1997, soit une hausse de 14 % depuis 1989 en francs constants (tableau 3). La croissance du nombre de bénéficiaires de minima sociaux dans les années quatre-vingt-dix s’est faite alors que le champ des dispositifs n’a pas été étendu (dans un contexte de montée en charge du RMI). De plus, la stagnation en francs constants depuis 1983 des barèmes de la plupart des minima sociaux (et la baisse du barème de l’ASS jusqu’à sa revalorisation en 1997, ou celle du barème de l’allocation d’insertion) entraîne que le nombre d’allocataires n'a plus tendance à augmenter du fait de la revalorisation des barèmes, voire aurait tendance "toutes choses égales par ailleurs" à baisser légèrement.

Tous les minima sociaux sont soumis à une condition de plafond de ressources et prévoient le versement d'une allocation en deçà de ce seuil. Mais le mode d'intervention du plafond et la nature de l'allocation opposent deux types de minima sociaux. Dans le premier, le montant du plafond de ressources est identique au niveau maximal de la prestation (API, minimum vieillesse, minimum invalidité et RMI). L'allocation est purement différentielle, c'est-à-dire qu'elle complète strictement les ressources de l'intéressé (ou du ménage) à la hauteur du revenu que le minimum a pour but de garantir.

Tableau 3 - Coût des principales prestations
millions de F 1997
APIAAHRMIMinimum vieillesseAllocation de solidarité spécifique198943122001060262467393941990432719855952822942101291991428819597110392103810490199243581962812715198381068219934570197241498119025108941994471220319178391816912285199546742102519365174241321019964465216732044517163138641997441121933217531625313000Source : CNAMTS, CNAF, SESI, Unedic (FNA).

Dans le second type de minima sociaux, l'allocation maximale est inférieure au plafond de ressources, les ressources de l’allocataire peuvent dépasser l’allocation maximale. Ainsi, l'ASS est versée à certains chômeurs en fin de droits quand leurs ressources sont inférieures à 5 180 F par mois pour une personne seule et à 8 141 F pour un couple. Son montant étant de 2 251 F au taux normal, elle peut être cumulée avec d'autres ressources dans la limite du plafond. En pratique toutefois, l'allocation cesse d'être versée dès que la personne a retrouvé un emploi. Le niveau du plafond permet de compléter l'allocation par des revenus divers (rentes ...) ou par les revenus d'activité du conjoint. Il en est de même pour l'allocation d'insertion (montant de 1 311 F et plafond de 3 933 F par mois pour un célibataire), et pour l'allocation d’assurance veuvage (respectivement 3 073 F et 3 796 F, pour la première année d’allocation). La progression des effectifs et celle des dépenses qui leurs sont associées ne révèlent pas de distorsion particulière en faveur de l’un ou l’autre de ces deux types de minima sociaux.
Annexe 6
Le coin salarial en France depuis 1970

Le coin salarial représente le rapport entre le coût du travail supporté par l’employeur et le pouvoir d’achat perçu par l’employé. Il dépend du niveau des taux de cotisation salarié et employeur, des taux d’imposition direct et indirect ainsi que des prix de production et de consommation (voir encadré 1). L’augmentation de tout taux de prélèvement ou du rapport des prix à la consommation sur les prix à la production (appelé termes de l’échange intérieur) se traduit par une augmentation du coin salarial.

Le coin salarial a fortement augmenté depuis le début des années soixante-dix

Le coin salarial connaît une augmentation de 22 % entre le début des années soixante-dix et la seconde moitié des années quatre-vingt-dix. Cette hausse traduit surtout une croissance des prélèvements sociaux, qui en 1997 représentent 49 % du coin fiscal contre seulement 42 % en 1970. Elle est également liée, mais dans une moindre mesure, à l'impact des chocs pétroliers sur les termes de l'échange intérieur.

Le niveau du coin fiscal a connu une hausse importante au cours de la période. En 1970, le coût du travail supporté par l'entreprise représentait environ 1,7 fois le salaire net de tout prélèvement du salarié. En 1998, ce rapport est légèrement supérieur à deux, soit une augmentation de près de 20 %. En d'autres termes, pour 100 F versés par l'employeur, le salarié perçoit en revenu disponible 49,20 F en 1998, alors qu'il percevait 58,30 F en 1970.

L’évolution du coin fiscal va imprimer tout au long de la période sa tendance à celle du coin salarial. L'effet des termes de l'échange intérieur, dû notamment aux deux chocs pétroliers, ne peut cependant être négligé (cf. graphique 1). Pour mesurer cet effet, il est nécessaire de retenir une année de base pour les indices de prix (ici 1980). Ainsi, dès que l'on prend en compte les termes de l'échange, on ne peut pas commenter le niveau du coin salarial, mais seulement son évolution. Deux périodes peuvent être distinguées.

La première débute par le premier choc pétrolier à la fin de l'année 1973. Après une relative stabilité du niveau du coin salarial autour d'une valeur proche de 1,7, il croît, à partir de 1974, sous l'impulsion conjuguée de la hausse régulière du coin fiscal et des deux chocs pétroliers (1973:4 et 1979:2), pour atteindre un premier maximum à un peu moins de 2,1 au début de l'année 1985. Cette période de forte hausse du coin salarial coïncide notamment avec les années de forte inflation. Cette coïncidence témoigne de l'ampleur des conflits de répartition que peuvent susciter des chocs sur les termes de l'échange intérieur, lorsque les salaires sont indexés sur les prix de consommation.

La seconde, de 1986 à 1998, est caractérisée au contraire par une stabilité globale du coin salarial autour d’une valeur moyenne de 2. En effet, au début de l'année 1986, le contre-choc pétrolier permet d'abaisser le coin salarial global par une nette amélioration des termes de l'échange intérieur. Cependant, la légère hausse du coin fiscal ne permet le prolongement de cette baisse du coin salarial. La baisse du coin salarial observée en fin de période traduit le transfert d’une partie des cotisations sociales salariés sur la CSG, dont l’assiette est plus large que les seuls revenus salariaux. Cette période de relative stabilité du coin salarial s'effectue dans un contexte de persistance du taux de chômage à un niveau élevé et de progrès du mouvement de désinflation.

Graphique 1 - Coin salarial, coin fiscal et termes de l’échange

Champ : secteurs des biens et services marchands.
Source : comptes trimestriels, Insee.
Note : ce graphique représente les variations du coin salarial, du coin fiscal ainsi que l’influence des termes de l’échange intérieur. Ces derniers sont représentés par des histogrammes dont les valeurs sont mesurées par l’écart à 1 du rapport des prix à la consommation hors taxe sur les prix de production ((pcht/p)-1)). Les séries sont trimestrielles et ne sont pas lissées. Leur aspect heurté est lié au cycle conjoncturel et aux délais de recouvrement des prélèvements.

Plus de la moitié de la hausse du coin salarial s’explique par la croissance des prélèvements sociaux

L'examen de l'évolution de chacun des prélèvements intervenant dans le coin salarial permet d'analyser les facteurs de son accroissement sur la période. Le tableau 1 détaille les contributions de chacune des composantes à la variation relative du coin salarial global entre le début de l'année 1970 et le dernier point de la période étudiée (troisième trimestre 1998).

La croissance du prélèvement social contribue pour plus de douze points dans les 22 % de hausse du coin salarial global. La décomposition de ces contributions permet, de plus, d'illustrer le contraste déjà signalé entre les périodes de hausse du coin salarial et celle de stabilité globale.

Tableau 1 - Les contributions à la variation relative du coin salarial

Variation du coin salarialCSSCSEIR
(et CSG)TVATIPPTermes de
l'échangeDe 1970-1 à 1998-3
21,8 %5,7 %6,4 %6,1 %- 1,0 %1,6 %3,0 %De 1970-1 à 1985-4
21,1 %7,8 %7,7 %0,7 %- 0,1 %1,0 %4,0 %De 1985-4 à 1998-3
0,7 %-2,1 %-1,3 %5,4 %- 0,9 %0,6 %1,0 %
Entre 1970 et 1985, le coin salarial augmente de près de 21 %. Cette évolution a trois déterminants principaux : la hausse parallèle des deux taux de cotisations sociales, qui contribuent chacun pour près de 8 %, et les deux chocs pétroliers qui induisent une contribution des termes de l'échange intérieur de 4 %. La hausse des taux de l'impôt sur le revenu ainsi que la légère baisse des taux de TVA contribuent très faiblement à cette évolution.

La période qui va de 1985 à 1998 fait apparaître en revanche une stabilité globale du coin salarial (+ 0,7 point). Le premier mouvement de baisse du coin salarial, induit par le contre-choc pétrolier et l'accélération de la baisse des taux de TVA, est ensuite contrarié par la hausse des cotisations sociales salariés ainsi qu'une légère détérioration des termes de l'échange intérieur. La fin de période est cependant marquée par une baisse sensible du coin salarial essentiellement imputable au coin fiscal (allégements des charges sociales sur les bas salaires et transfert d’une partie des cotisations salariés sur la CSG).

Les taux de cotisations sociales salariés ont connu une hausse continue jusqu’au milieu des années quatre-vingt dix. Le graphique 2a montre ainsi une croissance régulière des cotisations sociales salariés, dont le taux apparent passe de 7 % à 17 % en 1996 avant de retomber rapidement à 12 % en 1998 (transfert sur la CSG). Les cotisations employeurs croissent fortement entre 1974 et 1985, puisque leur taux apparent passe de 29 % à 38 % (cf. graphique 2b). Elles se stabilisent ensuite autour de ce dernier niveau puis se replient de plus de deux points en 1998 (allégements de charges sur les bas salaires).

Graphique 2a Graphique 2b
Taux moyen apparent de cotisations Taux moyen apparent de cotisations sociales salariées sociales employeurs

Champ : secteurs des biens et services marchands
Source : Insee, comptes trimestriels. Les courbes en gras sont des moyennes mobiles sur quatre trimestres.
Note : le taux de cotisations sociales salariés rapporte les cotisations salariés en valeurs aux salaires bruts reçus par les ménages. Le taux de cotisations sociales employeurs rapporte le coût du travail réel aux salaires distribués par les entreprises. Il tient compte à la fois des cotisations effectives et fictives versées par les entreprises. Le montant des cotisations est calculé en retranchant aux données des comptes trimestriels le montant des allégements sur bas salaires pris en charge par l’Etat.

L'impôt sur le revenu et les termes de l'échange intérieur ont également une contribution importante à la croissance du coin salarial, puisqu'ils comptent respectivement pour 6,1 et trois points dans les 22 % de hausse globale du coin salarial. Le taux apparent de l'impôt sur le revenu, y compris CSG et RDS, laisse apparaître une tendance ascendante et régulière qui le fait passer d'un niveau proche de 5 % à environ 10,5 % à la fin de la période (cf. graphique 2c) avec une accélération sur les deux dernières années. Les termes de l'échange intérieur connaissent des évolutions plus contrastées, puisque leur niveau, exprimé en base 1 pour l'année 1980, enregistre deux bonds successifs à la suite des deux chocs pétroliers, et une baisse importante consécutive au contre-choc pétrolier (cf. graphique 2d). De 0,97 au début des années soixante-dix le niveau passe ainsi à un palier maximal aux alentours de 1,02 durant la première moitié des années quatre-vingt. Le contre-choc pétrolier annule d'un seul coup les effets des deux chocs, mais ce gain est progressivement érodé par une croissance des prix d'importations plus forte que celle des prix de production. Au début des années quatre-vingt-dix, les termes de l'échange intérieur ont donc retrouvé un niveau équivalent au niveau postérieur au premier choc pétrolier et poursuit depuis une très légère progression

Graphique 2c Graphique 2d
Taux moyen apparent de l’impôt Termes de l’échange intérieur
sur le revenu (y.c.CSG et RDS) (base 1 en 1980)


Champ : secteurs des biens et services marchands
Source : comptes trimestriels, Insee. Les courbes en gras sont des moyennes mobiles sur quatre trimestres.
Note : le taux apparent de l'IR est calculé comme le rapport du produit de l'impôt sur le revenu (CSG et RDS compris) au revenu net des ménages soumis à l'impôt. Les termes de l’échange intérieur sont mesurés par le rapport des prix à la consommation par celui des prix à la production base 1 en 1980.

Enfin, la relative stabilité en tendance du taux apparent de la TIPP, qui reste compris entre 3 % et 5 %, n’induit qu’une faible contribution à la variation du coin salarial (cf. graphique 2e). De plus, la faible baisse du taux apparent de la TVA, qui passe de 12 % à 11 % environ, lui confère une contribution négative à l'évolution du coin fiscal, mais modeste (- 1 point) (cf. graphique 2f).

Graphique 2e Graphique 2f
Taux moyen apparent de la taxe Taux moyen apparent de la taxe
intérieure sur les P.P. sur la valeur ajoutée

Champ : secteurs des biens et services marchands
Source : comptes trimestriels (TVA), Insee et données Direction de la Prévision (TIPP). Les courbes en gras sont des moyennes mobiles sur quatre trimestres.
Note : le taux moyen de la TIPP est calculé comme le rapport du produit de cette taxe sur la consommation finale hors TVA et TIPP. Le taux apparent de la TVA rapporte le produit de la TVA à la consommation hors TVA.

La progressivité du coin salarial

Lorsqu'on s'intéresse à la progressivité du coin salarial, on limite implicitement le propos au seul coin fiscal. Parmi ses composantes, les cotisations sociales sont dégressives et l'impôt sur le revenu est progressif. Dans les deux cas, on combine un mécanisme de plafond et une succession de taux uniformes. S'agissant des cotisations sociales, deux taux permettent de résumer convenablement le système. En deçà du plafond de la Sécurité sociale, on applique un premier taux, le plus élevé. Pour la fraction des salaires supérieurs au plafond, on applique un deuxième taux, plus faible. Dès lors, au-delà du plafond, le taux marginal moyen diminue avec le salaire. Ce système, qui s'applique à la fois aux cotisations employeurs et salariés, est assez spécifique à la France. Dans beaucoup d'autres pays, la logique d'assurance est plus fortement marquée et les cotisations sont plus dégressives, le taux supérieur au plafond étant souvent nul. Les cotisations sociales apparaissent ainsi moins dégressives en France qu'elles ne le sont ailleurs. Pour le système d'imposition sur le revenu, la progressivité renvoie à une logique de redistribution. Le plafond correspond au seuil de non-imposition. En deçà, le taux marginal est nul. Au-delà, il s'élève progressivement par tranche de revenu. Aujourd'hui, avec un système à sept tranches, il est très difficile de restituer de façon synthétique la progressivité du système.
L'étude de la progressivité, par rapport à celle du niveau des prélèvements, pose des problèmes spécifiques. En particulier, il importe de distinguer deux dimensions : celle de l'individu qui fait face aux taux institutionnels, et celle de l'ensemble des salariés, qui met en oeuvre des taux apparents. C'est pourquoi la connaissance des taux institutionnels s'avère insuffisante. La distribution des salaires et des revenus au sein de la population, et notamment la répartition en deçà et au-delà des plafonds, n'est pas neutre. Pour surmonter ces difficultés, il est nécessaire de mobiliser des indices de progressivité synthétiques et également de construire les données permettant de les calculer (cf. encadré 2).

La progressivité des cotisations sociales employeurs s’est réduite depuis 1976 et celle des salariés est demeurée relativement stable.

S'agissant des cotisations versées par les employeurs tout d'abord, leur dégressivité s'est nettement réduite depuis 1976 jusqu'à s'annuler aujourd'hui. Les deux taux de cotisations institutionnels se sont en effet fortement rapprochés, jusqu'à s'égaliser aujourd'hui. Le taux en deçà du plafond est resté stable autour de 40 %, mais le taux au-delà du plafond, qui était d'environ 25 % en 1976, s'en est rapproché par paliers successifs à partir du début des années quatre-vingt.


Encadré 1 : le coin salarial

Le coin salarial (wedge) s'exprime comme l'écart entre le coût du travail supporté par l'employeur (real product wage) et le pouvoir d'achat perçu par le salarié (consumer wage).
soit :
Coin salarial = EMBED Equation.3
Il se décompose ainsi simplement en un coin fiscal et les termes de l'échange intérieur : Coin salarial = coin fiscal x termes de l'échange intérieur :

Il faut noter ici que les termes de l'échange intérieur ne peuvent être définis en niveau de manière absolue. En effet, les prix sont exprimés en base 100 pour une année de référence (ici 1980), les termes de l'échange intérieur sont eux-mêmes exprimés en base 1 pour 1980. Par conséquent, il convient de garder à l'esprit que le niveau du coin salarial n'est pas directement interprétable, alors que celui du coin fiscal ne dépend pas d'une convention comptable. Le coin salarial calculé ici est exprimé en base 1980. Il est ainsi défini à une constante multiplicative près.

Enfin, le prix de production retenu ici est le déflateur de la valeur ajoutée du secteur marchand.

On retrouve cette silhouette en paliers dans le profil de l'élasticité des cotisations employeurs au salaire, qui est négative puisque le système est dégressif. Par ailleurs, le plafond de Sécurité sociale a évolué parallèlement au niveau du salaire moyen et n'a donc pas modifié sensiblement la progressivité. Au milieu des années 1970, une hausse de 1 % du salaire brut se traduisait par une baisse de 0,1 % (cf. graphique 3a) du taux moyen de cotisation. Cette baisse n'était plus que de 0,05 % entre 1984 et 1988, puis de 0,03 % jusqu’en 1994, et enfin quasi nulle en 1998.

Graphique 3a Graphique 3b
Progressivité des taux de cotisations Progressivité des taux de cotisations employeurs salariales


Champ : secteurs des biens et services marchands.
Source : Insee, comptes trimestriels et DADS.

En revanche, aucune tendance nette ne se dégage du côté des cotisations versées par les salariés. Les deux taux de cotisations institutionnels, en dessous et au-dessus du plafond, ont en effet un profil très proche depuis 1976 et se distinguent par un écart faible et relativement constant, autour de deux points et demi. Dès lors, l'élasticité des taux de cotisation au salaire est elle-même très faible, autour de - 2 % (cf. graphique 3b).
Encadré 2 : Mesure de la progressivité

Dire qu’un prélèvement est progressif signifie que le taux de prélèvement augmente avec le niveau de l’assiette. En d’autres termes, le taux marginal de prélèvement EMBED Equation.3 est supérieur au taux moyen EMBED Equation.3
Dans les études portant sur le soin salarial, on utilise souvent comme indicateur de progressivité :
EMBED Equation.3 , dont le signe indique la nature du prélèvement ; il est négatif si le système de prélèvement est dégressif, nul s'il est proportionnel, positif s'il est progressif. C'est l'indice qui a été retenu ici. Jackobsson U1. donne une estimation de la progressivité des cotisations sociales employeurs et salariés :
EMBED Equation.3 et EMBED Equation.3 où :
- ( représente la part des salariés rémunérés sous le plafond
- EMBED Equation.3 est le taux apparent de cotisation employeur sous plafond
- EMBED Equation.3 est le taux apparent de cotisation employeur au-dessus du plafond
- EMBED Equation.3 est le taux apparent de cotisation salarié sous plafond
- EMBED Equation.3 est le taux apparent de cotisation salarié au-dessus du plafond
- p est le prix de production
- EMBED Equation.3 le salaire moyen .

Les données

La part des salariés rémunérés sous le plafond a été établie à partir des distributions de salaire des salariés à temps complet (source : DADS 1976 à 1996). ( est le rapport des effectifs sous plafond sur l’ensemble des effectifs.
Les taux apparents de cotisations sociales salarié et employeur ont été mesurés en utilisant les distributions de salaires DADS et les barèmes de taux de cotisation selon les différentes tranches de salaire. On a estimé le total des cotisations salariés (respectivement employeurs) versées pour les salariés sous plafond et rapporté ce montant à l’ensemble de leurs salaires. On a tenu compte pour les dernières années des allégements de charges sur les bas salaires. Pour les taux de cotisations au-dessus du plafond on a utilisé la même démarche. Le prix de production p est le déflateur de la valeur ajoutée marchande.EMBED Equation.3 est le salaire moyen horaire issu des comptes trimestriels.
---------------------
(1) "On the Measurement of the Degree of Progression" (1976). Journal of Public Economics, n° 5, pp. 161-168
Bibliographie

Bazy-Malaurie C., Coutière A., Roux B., (1982) "La TVA dans la consommation des ménages", Economie et statistique, n° 149, novembre.

Bourguignon F. (1998), Fiscalité et redistribution. Rapport du Conseil d’Analyse Économique. Paris, La Documentation Française.

Bourguignon F. et Bureau D. (1999), L'architecture des prélèvements en France : État des lieux et voies de réforme. Rapport du Conseil d’Analyse Économique. Paris, La Documentation Française.

Bourguignon F. et Chiappori P.A., (1997) Fiscalité et redistribution, Notes de la Fondation Saint-Simon, mars-avril.

Charpin J.M. (1999), L'avenir de nos retraites, Paris, La Documentation française.

Conseil des impôts (1990), L’impôt sur le revenu, 11e rapport au Président de la République. Paris, Journaux officiels.

Conseil des impôts (1995), La contribution sociale généralisée, 14e rapport au Président de la République. Paris, Journaux officiels.

Conseil des impôts (1999), La fiscalité des revenus de l’épargne. Paris, Direction des Journaux officiels.

CSERC (1999), Le Smic, salaire minimum de croissance. Paris, La Documentation française.

CSERC (1997), Inégalités d'emploi et de revenus, les années 90. Paris, La Documentation française.

CSERC (1997), Minima sociaux : entre protection et insertion. Paris, La Documentation française.

CSERC (1996), Inégalités d'emploi et de revenus, mises en perspectives et nouveaux défis. Paris, La Découverte.

CSERC (1996), L’allégement des charges sociales sur les bas salaires. Paris, La Documentation française.

Insee (1996), Revenus et patrimoines des ménages, "Synthèses n° 5".

Insee (1997), Revenus et patrimoines des ménages, "Synthèses n° 11".

Insee (1998), Revenus et patrimoines des ménages, "Synthèses n° 19".

Insee (1999), Revenus et patrimoines des ménages, "Synthèses n° 28".

L'Horty Y., Meary N., Sobczak N. (1995), "Le coin salarial en France depuis 1970", Economie et Prévision, n°115.

Lamotte H. et Saint-Aubin B. (1999), "TVA et redistribution", in L'architecture des prélèvements en France : État des lieux et voies de réforme. Rapport du Conseil d’Analyse Économique. Paris, La Documentation Française.

Thélot C. et Villac M. (1998), Politique familiale. Bilan et perspective. Paris, La Documentation Française.
( Ce document a été établi en réponse à une sollicitation du Commissariat général du Plan dans le cadre de la préparation, par celui-ci, du rapport sur les perspectives de la France, que lui a commandé le Premier Ministre.
Ce document n'engage pas le Conseil du CSERC.
() Car les différents types de revenus ne sont pas distribués de manière homogène dans l'ensemble de la population.
() Dans la période, le déficit public s'est également accru assez sensiblement, conduisant à des phénomènes de transferts intergénérationnels qui ne seront pas analysés ici.
() Toutes les cotisations ne sont pas prises en compte dans ces prélèvements par la comptabilité nationale. Celles qui sont versées par adhésion libre à des mutuelles ou des assurances complémentaires organisées par les entreprises pour leurs salariés ne sont pas comptées comme telles. Les cotisations d’assurance volontaire à un régime d’assurance sociale y sont, en revanche, incluses. On rappelle que les cotisations effectives reprises ici sont corrigées par rapport aux chiffres publiés pour prendre en compte correctement les allégements de charges.
() La CSG et la CRDS sont toutes deux des prélèvements de nature fiscale.
() Terme utilisé dans les rapports sur les comptes de la protection sociale.
() Actualisation de l'étude de Yannick L'Horty, Renaud Meary, Nicolas Sobczak publiée dans Economie et Prévision 4/1995 (n° 115).
() Ne sont donc pas considérés comme prestations sociales des avantages qui ne correspondent pas à ces risques : les contreparties des réductions tarifaires de transport pour les familles nombreuses sont traitées en prestations sociales (risque famille), mais les réductions pour les congés payés ne sont pas des prestations sociales.
() Les comptes de la protection sociale ne reprennent pas les prestations d'aide sociale dans les prestations sous conditions de ressources, d'où une sous-estimation de celles-ci.
() Cf. Insee, Synthèses n° 11.
() On entend par là les salaires, les revenus non salariaux, les revenus du patrimoine et les revenus de remplacement de nature "assurancielle" (retraites, indemnités chômage).
() Les ménages retraités disposent en moyenne d'un patrimoine plus élevé que les ménages salariés.
() Cf. CSERC, "Les inégalités d'emploi et de revenus, mise en perspective et nouveaux défis", La Découverte, 1996 et "Les inégalités d'emploi et de revenus, les années 90", La Documentation française, 1996.
() Dans les enquêtes auprès des ménages, "Budgets de famille" ou "Revenus fiscaux", les personnes au chômage sont généralement comptées dans les ménages salariés, et les indemnités de chômage ne sont pas distinguées des salaires.
() Cf. CSERC, Le Smic, La Documentation française, 1999.
() F. Bourguignon rappelle d'ailleurs que la plus grande partie de l'écart entre les taux de prélèvement obligatoire entre pays développés s'explique par les parts différentes des secteurs publics et privés dans l'assurance vieillesse et l'assurance maladie.
() Donc en tenant compte de la mise sous conditions de ressources des allocations familiales, ce que ne simulait pas le modèle utilisé par F. Bourguignon.
() Prestations familiales (allocations familiales, complément familial, allocation pour jeune enfant, allocation de rentrée scolaire), aides au logement, RMI, API. Les aides en faveur de l'enfant (AGED, AFEAMA), l'allocation parentale d'éducation et l'allocation de soutien familial ne sont pas prises en compte. Les prestations non prises en compte étant allouées sans condition de ressources, ces omissions renforcent indûment le caractère redistributif vertical des prestations.
() Le calcul est fait sans tenir compte des aides à la garde d'enfants.
() Y compris, dans le cadre des travaux de simulation mobilisés par C. Thélot et M. Villac, les allocations familiales.
() La décroissance du taux de prélèvement social tient surtout à la réduction de la part des salaires dans le revenu au profit de la part des revenus du patrimoine.
() L'Insee introduit (voir Synthèses n° 11) un revenu "superbrut", somme du "revenu économique" et des transferts reçus. Cette notion est assez discutable, mélangeant une approche d'ordre économique et une approche de "ressources totales du ménage" (voir encadré "De quel revenu à quel revenu").
() En particulier, dans les derniers vingtiles, la progressivité de l'IR se fait nettement sentir.
() Le niveau moyen du taux de prélèvement fiscal est lié à la définition du revenu (superbrut) et n'est pas comparable aux définitions habituelles du taux de pression fiscale.
() Aux conditions d'âge et de nationalité près.
() Cette remarque est valable même si l'on tient compte de l'abandon de la mise sous conditions de ressources qui avait été décidée pour les allocations familiales et qui est remplacée par une modification des règles du quotient familial.
() Et probablement en 1997, cf. pages 86 et 87 de leur rapport.
() Pour les plus-values sur actions, dont une partie est liée aux bénéfices non distribués.
() Sans compter les produits des contrats d'assurance-vie souscrits avant septembre 1997.
() On n'a pas pu développer ici l'examen plus détaillé de l'ensemble des dispositifs conduisant à des dépenses fiscales censées favoriser tel ou tel comportement économique ou tel ou tel secteur.
() Hors revenus de remplacement et santé.
() Dans une certaine mesure, on déplace ainsi la tension entre le contribuable et l'État quant au degré de participation du premier au financement des actions collectives à proportion de ses capacités contributives, en une tension entre l'employeur et le salarié quant aux possibilités d'accroissement du salaire.
(33) Ces impôts ne sont pas retracés dans la même rubrique des comptes nationaux (base 1980) ; ceux-ci distinguent le prélèvement libératoire des quatre autres (regroupés sous la rubrique "impôt sur le revenu (R612)", en le classant comme "autres impôts sur les revenus et le patrimoine (R613)".
() L'article 9 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 a fusionné et élargi le champ d'application des deux prélèvements de 1 % perçus au profit de la Cnaf et de la Cnav en un prélèvement unique de 2 % dont l'assiette et les modalités de recouvrement sont alignées sur la CSG.
() Lorsque le montant A de l'impôt issu de l'application du barème est inférieur à une limite (3 330 F pour l'imposition des revenus de 1998), l'impôt dû est réduit de la différence entre cette limite et A. Ce mécanisme retarde l'entrée des contribuables modestes dans l'imposition effective mais double le taux marginal à l'entrée.
() Il ne s'agit pas, rappelons-le, d'un taux effectif puisqu'il s'applique au revenu après les divers abattements (par exemple de 10 % et 20 % pour les salariés).
() Qui est en fait déterminé par les limites d'application des abattements de 10 % pour frais professionnels et de 20 % sur les salaires.
() Et ce, sans même prendre en compte le fait que l’exonération puisse, de facto, surtout bénéficier aux contribuables les plus aisés (par exemple parce qu’ils épargnent plus).
() L’impact financier de cette mesure est très faible.
() Limite de déduction des cotisations sociales SS+régimes complémentaires+régimes surcomplémentaires et de prévoyance.
() Réduction pour frais de garde : 1,0 MdF, réduction pour emploi d’une aide à domicile : 7,7 MdF, réduction pour frais de scolarisation : 2,7 MdF.
() Pour une critique des avantages fiscaux à l’emploi à domicile, cf notamment la note de T. Piketty pour la Fondation St Simon sur la comparaison des structures d’emploi entre la France et les Etats-Unis.
() On s'inspire beaucoup, dans cette partie, du quatorzième rapport du Conseil des impôts sur la CSG datant de 1995.
() L'extension s'achève avec la mise en place de la couverture maladie universelle.
() La conformité à l'équité s'entendant au titre du respect de l'article 13 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen (incluse dans la constitution) qui dispose que la contribution commune "doit être également répartie entre les citoyens, à raison de leurs facultés".
() Sauf pour les revenus très élevés du fait du plafonnement des abattement de 10 et 20 %.
() Si des contraintes de recouvrement ont certainement joué, il reste que le législateur n'a pas voulu soumettre certains revenus à l'imposition, alors que cela était faisable aisément.
() Le montant de la contribution correspondant à l'accroissement d'un point du taux de CSG avait été rendu déductible de l'impôt sur le revenu (il avait été prévu que le point supplémentaire serait déductible de l'IR, cf. loi de finances rectificative pour 1993, loi 93-859), mais cette disposition a été supprimée avant sa mise en vigueur, cf. loi de finances 93-1352 pour 1994.
() Ces dispositifs sont soumis au total à une fiscalité sociale et fiscale faible et sont un des moyens d'évitement de la rémunération des cadres (cf. rapport Ducamin).
() Seuil de 307 600 F pour 1990, de 336 700 F pour l'année 1994, réduit à 50 000 F pour 1998.
() Voir sur ce point, pour les livrets A, l'assurance-vie et les plus-values, l'annexe 1 du rapport du Conseil des impôts sur la CSG (1995) .
() Objectifs qui, au moins à l'origine, ont pu être partiellement dévoyés.
() 45,95 % de la base de calcul des allocations familiales
() 41,65 % de la base de calcul des allocations familiales
() 20 % de la base de calcul des allocations familiales
() L'âge limite était de 20 ans en cas de poursuite des études.
() L'âge limite sera porté à 21 ans pour le Complément familial et les allocations logement à compter du 1er janvier 2000.
() Initialement destinée au cas de trois enfants et plus et d'une activité à temps plein, l'extension au cas de deux enfants et à celui du temps partiel date de 1994.
() Part du loyer qui reste à la charge du ménage
() Par exemple, le plafond pour un couple avec deux enfants représente 1,34 fois celui d’une personne seule.
() Si l’on prend l’adulte seul comme référence, l’échelle d’équivalence implicite est ici de 1,25 pour un couple sans enfant, 2,08 pour une famille avec un enfant, 2,5 pour une famille avec deux enfants, et 3,08 pour une famille avec trois enfants.
() Pour bénéficier d’une durée maximale d’indemnisation de 15 mois, un chômeur de moins de 50 ans devait être affilié au régime d’assurance de chômage durant six mois au cours des douze derniers dans l’ancien système contre huit mois au cours des douze derniers avec l’AUD. Pour bénéficier d’une durée maximale d’indemnisation de trente mois, un chômeur de moins de 50 ans devait être affilié au régime d’assurance de chômage durant 12 mois au cours des 24 derniers dans l’ancien système contre 14 mois au cours des 24 derniers avec l’AUD. Les conditions d’affiliation sont les mêmes (et ont été durcies de la même manière) pour les chômeurs de 50 ans et plus mais ils peuvent bénéficier d’une durée maximale d’indemnisation de 21 mois dans le premier cas et de 45 dans le second.
() Jusqu’au 31 décembre 1996, le montant de l’indemnité était perçu à taux plein pendant une période dont la longueur dépend de la filière d’indemnisation de l’allocataire (déterminée selon l’âge et les références au travail) et à taux dégressif tous les quatre mois, pendant le reste de la période d’indemnisation. A la suite du protocole d’accord du 20 décembre 1996, cette durée de quatre mois a été portée à six mois à compter du 1er janvier 1997.
() Quelles que soient les allocations, toutes les ressources ne sont pas prises en compte dans le calcul du plafond. En dehors de quelques allocations spécialisées, comme l'allocation de rentrée scolaire ou l'allocation d'éducation spéciale, on peut citer ainsi le cas des prestations familiales, exclues du calcul des ressources pour l'AAH et l'allocation de solidarité spécifique, mais pas du RMI et de l'API ;  des aides au logement, qui sont exclues du calcul des ressources pour l'allocation de solidarité, l'AAH, le minimum vieillesse et le minimum invalidité, et partiellement pour l'API et pour le RMI ; des ressources tirées d'une reprise d'activité dans le cas de l'ASS et du RMI, quoique temporairement.
() Pour les deux années suivantes, l’allocation est réduite et non le plafond de ressources, mécanisme ne pénalisant pas une reprise progressive d’activité.
() Il s'agit plutôt d'un taux moyen de coin salarial que d'un taux marginal ; c'est pourquoi la construction du niveau du coin fiscal repose ici sur des taux moyens apparents de prélèvements. L'encadré 1 détaille le calcul du coin salarial et explicite l'origine des séries.
() Le taux majoré, qui était à 33 1/3 % depuis 1970, diminue progressivement à partir de 1987, jusqu'à se confondre en 1993 avec le taux normal à 18,6 %. Le taux réduit passe quant à lui de 7 % à 5,5 %. Au total, d'un système à quatre taux en 1970 (taux réduit à 7,5 %, taux intermédiaire à 17,6 %, taux normal à 23 %, taux majoré à 33 1/3 %) la TVA passe progressivement à un système à deux taux dès 1993 (taux réduit à 5,5 %, taux normal à 18,6 %).









PAGE 72


PAGE 73



 :