eau potable - Programme Solidarité Eau
L'offre de service la plus standardisée dans le monde (le branchement ...... très
difficiles (pas de logement), le temps d'épargner un peu d'argent (à ce sujet, voir
...... Cette fonction de certification ou d'agrément est évidemment délicate, car elle
..... et encadrer les opérateurs du secteur informel, pour normaliser leur activité, ...
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mme de recherche BOUTONATTEINDRE _Toc417895827 RENVOIPAGE _Toc417895827 7
1.2. Le champ d'étude BOUTONATTEINDRE _Toc417895828 RENVOIPAGE _Toc417895828 8
1.3. Lobjet de la recherche BOUTONATTEINDRE _Toc417895829 RENVOIPAGE _Toc417895829 8
1.4. Objectif du travail BOUTONATTEINDRE _Toc417895830 RENVOIPAGE _Toc417895830 10
1.5. Méthodologie BOUTONATTEINDRE _Toc417895831 RENVOIPAGE _Toc417895831 11
1.5.1. Approche macro-économique BOUTONATTEINDRE _Toc417895832 RENVOIPAGE _Toc417895832 11
1.5.2. Approche micro-économique BOUTONATTEINDRE _Toc417895833 RENVOIPAGE _Toc417895833 11
1.5.3. Analyse du contexte institutionnel et juridique BOUTONATTEINDRE _Toc417895834 RENVOIPAGE _Toc417895834 12
1.5.4. Analyse de la qualité du service fourni BOUTONATTEINDRE _Toc417895835 RENVOIPAGE _Toc417895835 12
2. Le service de leau dans les quartiers irréguliers des grandes métropoles du Tiers Monde BOUTONATTEINDRE _Toc417895836 RENVOIPAGE _Toc417895836 13
2.1. De quels quartiers parle-t-on ? BOUTONATTEINDRE _Toc417895837 RENVOIPAGE _Toc417895837 13
2.2. Le monopole du service public de leau BOUTONATTEINDRE _Toc417895838 RENVOIPAGE _Toc417895838 13
2.3. Laction de lEtat, des Municipalités et des entreprises publiques BOUTONATTEINDRE _Toc417895839 RENVOIPAGE _Toc417895839 14
2.3.1. Des réseaux toujours construits à linitiative de lEtat BOUTONATTEINDRE _Toc417895840 RENVOIPAGE _Toc417895840 14
2.3.2. La régie directe par les Municipalités, un modèle en voie dextinction BOUTONATTEINDRE _Toc417895841 RENVOIPAGE _Toc417895841 14
2.3.3. Le développement des réseaux na pas suivi la croissance urbaine BOUTONATTEINDRE _Toc417895842 RENVOIPAGE _Toc417895842 14
3. Le service de leau dans les petits centres dAfrique de lOuest BOUTONATTEINDRE _Toc417895843 RENVOIPAGE _Toc417895843 16
3.1. Le développement rapide des petits centres en Afrique BOUTONATTEINDRE _Toc417895844 RENVOIPAGE _Toc417895844 16
3.2. Linadéquation des solutions de lhydraulique villageoise BOUTONATTEINDRE _Toc417895845 RENVOIPAGE _Toc417895845 17
3.3. Laction de lEtat et des collectivités locales BOUTONATTEINDRE _Toc417895846 RENVOIPAGE _Toc417895846 18
3.3.1. Des réseaux généralement construits à linitiative de lEtat BOUTONATTEINDRE _Toc417895847 RENVOIPAGE _Toc417895847 18
3.3.2. La gestion municipale en régie directe tend à disparaître BOUTONATTEINDRE _Toc417895848 RENVOIPAGE _Toc417895848 18
3.3.3. Les entreprises publiques prennent le relais dans les plus gros centres BOUTONATTEINDRE _Toc417895849 RENVOIPAGE _Toc417895849 18
3.3.4. Dans les plus petits centres, les usagers sorganisent eux-mêmes BOUTONATTEINDRE _Toc417895850 RENVOIPAGE _Toc417895850 19
4. Les métiers de leau BOUTONATTEINDRE _Toc417895851 RENVOIPAGE _Toc417895851 21
4.1. Une grande diversité dopérateurs BOUTONATTEINDRE _Toc417895852 RENVOIPAGE _Toc417895852 21
4.2. Des opérateurs de taille très variée BOUTONATTEINDRE _Toc417895853 RENVOIPAGE _Toc417895853 23
4.3. Les entreprises de travaux hydrauliques BOUTONATTEINDRE _Toc417895854 RENVOIPAGE _Toc417895854 25
4.3.1. Dans les grandes villes BOUTONATTEINDRE _Toc417895855 RENVOIPAGE _Toc417895855 25
4.3.2. Dans les centres secondaires BOUTONATTEINDRE _Toc417895856 RENVOIPAGE _Toc417895856 25
4.4. Les concessionnaires et les fermiers BOUTONATTEINDRE _Toc417895857 RENVOIPAGE _Toc417895857 26
4.5. Propriétaires privés de forage BOUTONATTEINDRE _Toc417895858 RENVOIPAGE _Toc417895858 27
4.6. Les camionneurs BOUTONATTEINDRE _Toc417895859 RENVOIPAGE _Toc417895859 28
4.7. Les pompistes BOUTONATTEINDRE _Toc417895860 RENVOIPAGE _Toc417895860 29
4.7.1. Des compétences techniques indispensables BOUTONATTEINDRE _Toc417895861 RENVOIPAGE _Toc417895861 29
4.7.2. Une faible professionnalisation BOUTONATTEINDRE _Toc417895862 RENVOIPAGE _Toc417895862 30
4.7.3. Un métier davenir ? BOUTONATTEINDRE _Toc417895863 RENVOIPAGE _Toc417895863 30
4.8. Les charretiers BOUTONATTEINDRE _Toc417895864 RENVOIPAGE _Toc417895864 31
4.9. Les gérants de bornes-fontaines (petits centres) BOUTONATTEINDRE _Toc417895865 RENVOIPAGE _Toc417895865 32
4.9.1. Des acteurs liés par contrat avec lentreprise publique BOUTONATTEINDRE _Toc417895866 RENVOIPAGE _Toc417895866 32
4.9.2. Un métier de notable et des revenus confortables BOUTONATTEINDRE _Toc417895867 RENVOIPAGE _Toc417895867 33
4.9.3. Des revenus qui varient dans le temps et dans lespace BOUTONATTEINDRE _Toc417895868 RENVOIPAGE _Toc417895868 34
4.10. Les abonnés revendeurs BOUTONATTEINDRE _Toc417895869 RENVOIPAGE _Toc417895869 35
4.11. Les porteurs deau BOUTONATTEINDRE _Toc417895870 RENVOIPAGE _Toc417895870 36
4.11.1. Dans les grandes villes BOUTONATTEINDRE _Toc417895871 RENVOIPAGE _Toc417895871 36
4.11.2. Dans les petits centres BOUTONATTEINDRE _Toc417895872 RENVOIPAGE _Toc417895872 36
4.12. Les réparateurs BOUTONATTEINDRE _Toc417895873 RENVOIPAGE _Toc417895873 37
4.13. Les titulaires de contrats de maintenance BOUTONATTEINDRE _Toc417895874 RENVOIPAGE _Toc417895874 38
4.14. Les assistants pour la gestion et la comptabilité BOUTONATTEINDRE _Toc417895875 RENVOIPAGE _Toc417895875 39
5. Le contexte institutionnel dans lequel interviennent les opérateurs privés BOUTONATTEINDRE _Toc417895876 RENVOIPAGE _Toc417895876 40
5.1. Le Code de leau BOUTONATTEINDRE _Toc417895877 RENVOIPAGE _Toc417895877 40
5.2. Le rôle prédominant des services techniques de lEtat BOUTONATTEINDRE _Toc417895878 RENVOIPAGE _Toc417895878 41
5.3. Les entreprises nationales de distribution deau (++++++) BOUTONATTEINDRE _Toc417895879 RENVOIPAGE _Toc417895879 41
5.4. Le rôle des communes : les grandes absentes BOUTONATTEINDRE _Toc417895880 RENVOIPAGE _Toc417895880 42
5.5. Lattitude de ladministration à légard des opérateurs privés du secteur hydraulique BOUTONATTEINDRE _Toc417895881 RENVOIPAGE _Toc417895881 42
5.5.1. Au Sénégal : vers une reconnaissance de limportance du secteur privé BOUTONATTEINDRE _Toc417895882 RENVOIPAGE _Toc417895882 42
5.5.2. En Mauritanie : un régime de concession novateur BOUTONATTEINDRE _Toc417895883 RENVOIPAGE _Toc417895883 42
5.5.3. Au Mali (Région de Kayes) : une administration dépassée par la société civile BOUTONATTEINDRE _Toc417895884 RENVOIPAGE _Toc417895884 43
5.5.4. Au Burkina Faso, une entreprise nationale performante occupe le secteur BOUTONATTEINDRE _Toc417895885 RENVOIPAGE _Toc417895885 43
5.5.5. En Haïti : une entreprise publique en situation précaire BOUTONATTEINDRE _Toc417895886 RENVOIPAGE _Toc417895886 43
5.5.6. Au Cap Vert : la toute puissance de lEtat et des communes BOUTONATTEINDRE _Toc417895887 RENVOIPAGE _Toc417895887 44
5.5.7. Des statuts juridiques bien adaptés aux petites entreprises BOUTONATTEINDRE _Toc417895888 RENVOIPAGE _Toc417895888 44
6. Poids économique des opérateurs privés de la distribution deau potable BOUTONATTEINDRE _Toc417895889 RENVOIPAGE _Toc417895889 46
6.1. Le poids économique du secteur de leau potable BOUTONATTEINDRE _Toc417895890 RENVOIPAGE _Toc417895890 46
6.2. Le poids économiques des opérateurs privés BOUTONATTEINDRE _Toc417895891 RENVOIPAGE _Toc417895891 47
6.3. Les emplois créés par les opérateurs privés BOUTONATTEINDRE _Toc417895892 RENVOIPAGE _Toc417895892 47
7. Quelques éléments de synthèse BOUTONATTEINDRE _Toc417895893 RENVOIPAGE _Toc417895893 50
7.1. Le paysage des opérateurs privés est très variable en fonction de la taille des villes BOUTONATTEINDRE _Toc417895894 RENVOIPAGE _Toc417895894 50
7.1.1. Les petits centres, à la limite de lhydraulique villageoise BOUTONATTEINDRE _Toc417895895 RENVOIPAGE _Toc417895895 50
7.1.2. Les centres de taille intermédiaire BOUTONATTEINDRE _Toc417895896 RENVOIPAGE _Toc417895896 51
7.1.3. Les villes secondaires BOUTONATTEINDRE _Toc417895897 RENVOIPAGE _Toc417895897 51
7.1.4. Les grandes villes : une situation très variable dune ville à lautre BOUTONATTEINDRE _Toc417895898 RENVOIPAGE _Toc417895898 51
7.2. Dans les grandes villes, les opérateurs privés interviennent en complément des entreprises concessionnaires BOUTONATTEINDRE _Toc417895899 RENVOIPAGE _Toc417895899 52
7.3. Dans les petits centres BOUTONATTEINDRE _Toc417895900 RENVOIPAGE _Toc417895900 53
7.3.1. Des opérateurs privés insaisissables BOUTONATTEINDRE _Toc417895901 RENVOIPAGE _Toc417895901 53
7.3.2. Les services publics subventionnés tendent à monopoliser le marché BOUTONATTEINDRE _Toc417895902 RENVOIPAGE _Toc417895902 53
7.3.3. Les opérateurs privés répondent précisément à la demande non couverte par les opérateurs publics BOUTONATTEINDRE _Toc417895903 RENVOIPAGE _Toc417895903 54
7.4. Où sont passées les municipalités ? BOUTONATTEINDRE _Toc417895904 RENVOIPAGE _Toc417895904 56
7.5. Petits centres : limpact ambivalent de la décentralisation BOUTONATTEINDRE _Toc417895905 RENVOIPAGE _Toc417895905 56
7.6. Le commerce de leau, domaine de linformel ? BOUTONATTEINDRE _Toc417895906 RENVOIPAGE _Toc417895906 57
7.6.1. Une activité importante, encore largement informelle... BOUTONATTEINDRE _Toc417895907 RENVOIPAGE _Toc417895907 57
7.6.2. ...mais qui tend à se formaliser BOUTONATTEINDRE _Toc417895908 RENVOIPAGE _Toc417895908 57
7.6.3. Le marché informel est-il nécessairement mafieux ? BOUTONATTEINDRE _Toc417895909 RENVOIPAGE _Toc417895909 58
7.7. Les atouts des opérateurs privés BOUTONATTEINDRE _Toc417895910 RENVOIPAGE _Toc417895910 58
7.7.1. Une grande souplesse dintervention BOUTONATTEINDRE _Toc417895911 RENVOIPAGE _Toc417895911 58
7.7.2. Un service bien adapté à la demande BOUTONATTEINDRE _Toc417895912 RENVOIPAGE _Toc417895912 59
7.7.3. Les opérateurs privés peuvent répondre à une demande « atomisée » BOUTONATTEINDRE _Toc417895913 RENVOIPAGE _Toc417895913 59
7.7.4. Des charges de fonctionnement modérées BOUTONATTEINDRE _Toc417895914 RENVOIPAGE _Toc417895914 59
7.8. Les limites des opérateurs privés BOUTONATTEINDRE _Toc417895915 RENVOIPAGE _Toc417895915 60
7.8.1. Les principales limites sont liées à la demande elle-même BOUTONATTEINDRE _Toc417895916 RENVOIPAGE _Toc417895916 60
7.8.2. Une certaine réticence à investir dans un contexte incertain BOUTONATTEINDRE _Toc417895917 RENVOIPAGE _Toc417895917 60
7.8.3. Les difficultés daccès au crédit ne constituent cependant pas un véritable facteur de blocage BOUTONATTEINDRE _Toc417895918 RENVOIPAGE _Toc417895918 61
7.8.4. Les limites liées au contexte institutionnel et juridique BOUTONATTEINDRE _Toc417895919 RENVOIPAGE _Toc417895919 62
7.9. Lappréciation des usagers BOUTONATTEINDRE _Toc417895920 RENVOIPAGE _Toc417895920 62
7.9.1. A légard des porteurs et des charretiers BOUTONATTEINDRE _Toc417895921 RENVOIPAGE _Toc417895921 62
7.9.2. A légard des fontainiers BOUTONATTEINDRE _Toc417895922 RENVOIPAGE _Toc417895922 62
7.9.3. A légard des réparateurs BOUTONATTEINDRE _Toc417895923 RENVOIPAGE _Toc417895923 63
8. Quelques propositions pour une meilleure intégration des opérateurs privés au service public de leau BOUTONATTEINDRE _Toc417895924 RENVOIPAGE _Toc417895924 64
8.1. Ce ne sont que des propositions BOUTONATTEINDRE _Toc417895925 RENVOIPAGE _Toc417895925 64
8.2. Il faut savoir choisir entre opérateur idéal et opérateur réel BOUTONATTEINDRE _Toc417895926 RENVOIPAGE _Toc417895926 64
8.3. Reconnaître lintérêt des opérateurs privés, sans chercher une formalisation totale BOUTONATTEINDRE _Toc417895927 RENVOIPAGE _Toc417895927 66
8.4. Renforcer et appuyer les opérateurs existants, plutôt que chercher à susciter de nouveaux opérateurs BOUTONATTEINDRE _Toc417895928 RENVOIPAGE _Toc417895928 66
8.5. Certifier les opérateurs les plus performants : lexemple de la maintenance BOUTONATTEINDRE _Toc417895929 RENVOIPAGE _Toc417895929 67
8.6. Ne pas légiférer ou réglementer sur le prix du service BOUTONATTEINDRE _Toc417895930 RENVOIPAGE _Toc417895930 67
8.7. Améliorer les politiques de tarification dite « sociale » BOUTONATTEINDRE _Toc417895931 RENVOIPAGE _Toc417895931 68
8.8. Développer des standards de qualité réalistes BOUTONATTEINDRE _Toc417895932 RENVOIPAGE _Toc417895932 68
8.9. Ne pas surestimer les besoins des opérateurs privés en matière de crédit BOUTONATTEINDRE _Toc417895933 RENVOIPAGE _Toc417895933 69
8.10. Faut-il monter des projets « promotion des opérateurs privés » ? BOUTONATTEINDRE _Toc417895934 RENVOIPAGE _Toc417895934 69
8.11. Favoriser la concurrence plutôt que les monopoles BOUTONATTEINDRE _Toc417895935 RENVOIPAGE _Toc417895935 70
8.12. Professionnaliser la demande BOUTONATTEINDRE _Toc417895936 RENVOIPAGE _Toc417895936 71
8.13. Dans les grandes villes, étendre le réseau public vers tous les quartiers de plus de 2 000 habitants BOUTONATTEINDRE _Toc417895937 RENVOIPAGE _Toc417895937 71
8.14. Ne pas se leurrer sur lintérêt ou la faisabilité dun encadrement du secteur informel BOUTONATTEINDRE _Toc417895938 RENVOIPAGE _Toc417895938 72
8.15. Ne pas faire la chasse aux abonnés-revendeurs BOUTONATTEINDRE _Toc417895939 RENVOIPAGE _Toc417895939 73
8.16. Inciter les communes à prendre leurs responsabilités de représentants des usagers BOUTONATTEINDRE _Toc417895940 RENVOIPAGE _Toc417895940 74
8.17. Garantir la sécurité juridique des exploitants BOUTONATTEINDRE _Toc417895941 RENVOIPAGE _Toc417895941 74
9. Annexes BOUTONATTEINDRE _Toc417895942 RENVOIPAGE _Toc417895942 75
9.1. Les termes de référence de la recherche BOUTONATTEINDRE _Toc417895943 RENVOIPAGE _Toc417895943 75
9.1.1. Titre de la recherche BOUTONATTEINDRE _Toc417895944 RENVOIPAGE _Toc417895944 75
9.1.2. Objet de la recherche BOUTONATTEINDRE _Toc417895945 RENVOIPAGE _Toc417895945 75
9.1.3. Hypothèses et méthodes BOUTONATTEINDRE _Toc417895946 RENVOIPAGE _Toc417895946 75
9.1.4. Déroulement de la recherche BOUTONATTEINDRE _Toc417895947 RENVOIPAGE _Toc417895947 76
9.2. Les acteurs de ce programme de recherche BOUTONATTEINDRE _Toc417895948 RENVOIPAGE _Toc417895948 77
9.3. Résumé de létude menée à Dakar (CHAMPETIER, DURAND, 1997) BOUTONATTEINDRE _Toc417895949 RENVOIPAGE _Toc417895949 78
9.3.1. Cadre, objectif et déroulement de létude BOUTONATTEINDRE _Toc417895950 RENVOIPAGE _Toc417895950 78
9.3.2. Lapprovisionnement en eau potable de Dakar-Pikine BOUTONATTEINDRE _Toc417895951 RENVOIPAGE _Toc417895951 78
9.3.3. Les opérateurs privés du secteur de leau BOUTONATTEINDRE _Toc417895952 RENVOIPAGE _Toc417895952 78
9.3.4. Poids, performances et limites des opérateurs privés dans le secteur « eau potable » BOUTONATTEINDRE _Toc417895953 RENVOIPAGE _Toc417895953 80
9.3.5. Promotion des opérateurs privés BOUTONATTEINDRE _Toc417895954 RENVOIPAGE _Toc417895954 81
9.4. Résumé de létude menée à Port-au-Prince (VALFREY, 1998) BOUTONATTEINDRE _Toc417895955 RENVOIPAGE _Toc417895955 82
9.5. Résumé de létude menée au Mali (VALFREY, 1997) BOUTONATTEINDRE _Toc417895956 RENVOIPAGE _Toc417895956 83
9.5.1. Cadre, objectifs et déroulement de létude BOUTONATTEINDRE _Toc417895957 RENVOIPAGE _Toc417895957 83
9.5.2. La Région de Kayes BOUTONATTEINDRE _Toc417895958 RENVOIPAGE _Toc417895958 83
9.5.3. Les opérateurs privés du secteur de leau BOUTONATTEINDRE _Toc417895959 RENVOIPAGE _Toc417895959 83
9.5.4. La vente de leau au détail à Kayes BOUTONATTEINDRE _Toc417895960 RENVOIPAGE _Toc417895960 83
9.5.5. Les pompistes du Cercle de Yélimané BOUTONATTEINDRE _Toc417895961 RENVOIPAGE _Toc417895961 84
9.5.6. Les réparateurs BOUTONATTEINDRE _Toc417895962 RENVOIPAGE _Toc417895962 84
9.5.7. Les entreprises locales BOUTONATTEINDRE _Toc417895963 RENVOIPAGE _Toc417895963 84
9.5.8. Le poids des privés dans le secteur « eau potable » BOUTONATTEINDRE _Toc417895964 RENVOIPAGE _Toc417895964 84
9.5.9. Performances et limites des opérateurs privés BOUTONATTEINDRE _Toc417895965 RENVOIPAGE _Toc417895965 84
9.5.10. La promotion des opérateurs privés BOUTONATTEINDRE _Toc417895966 RENVOIPAGE _Toc417895966 85
9.6. Résumé de létude menée au Burkina Faso (DAKOURE, 1997) BOUTONATTEINDRE _Toc417895967 RENVOIPAGE _Toc417895967 86
9.6.1. Le contexte de la Région des Hauts-Bassins BOUTONATTEINDRE _Toc417895968 RENVOIPAGE _Toc417895968 86
9.6.2. Quelques conclusions marquantes de cette étude BOUTONATTEINDRE _Toc417895969 RENVOIPAGE _Toc417895969 86
10. Bibliographie BOUTONATTEINDRE _Toc417895970 RENVOIPAGE _Toc417895970 88
11. Abréviations et sigles BOUTONATTEINDRE _Toc417895971 RENVOIPAGE _Toc417895971 92
Champs détude et méthodologie
Une étude qui sinsère dans un vaste programme de recherche
Cette action de recherche prend place dans un programme plus vaste, lancé par le Ministère de la Coopération sur le thème « eau potable et assainissement dans les quartiers périurbains et les petits centres». Ce programme est coordonné par le pS-Eau et financé par le Fonds dAide et de Coopération (FAC).
Parmi les 10 actions de recherche retenues par le comité scientifique du programme figure la proposition de HYDRO CONSEIL, portant sur « lévaluation du rôle actuel, du potentiel et des limites des opérateurs privés du service de l'eau ».
Elle comporte deux volets : une étude sur les petits centres urbains en Afrique de lOuest (dont la synthèse a été publiée par HYDRO CONSEIL en août 1997) et une étude sur les quartiers irréguliers de quelques grandes métropoles (dont la synthèse a été publiée par HYDRO CONSEIL en mars 1998). Le présent document constitue la synthèse de lensemble de ce travail de recherche.
Pour mener à bien ce travail, HYDRO CONSEIL, outre deux membres de son équipe permanente (Bernard Collignon et Bruno Valfrey), a réuni de nombreux opérateurs, connaissant bien chacun des terrains détude :
Bernard Gay, Rodolphe Carlier (GRET) et Tidiane Koita pour la Mauritanie, avec la collaboration de M.O. Tourad (GRET) pour la partie « petits centres »
Thierry Vallée, Moussa Dao et Jean Kis (GRDR) pour la région de Kayes, au Mali
Cédric Estienne (AFVP / ISF) pour la région de Matam, au Sénégal
Denis Dakouré (Direction régionale de lhydraulique des Hauts Bassins) pour la Région et la ville de Bobo Dioulasso au Burkina Faso
Alexandre Brailowsky, Patrick Vilaire, Alain Pamphile, Alice Conte, Gasner Bonhomme et léquipe des animateurs-enquêteurs du GRET à Port-au-Prince
Séverine Champetier et Philippe Durand (AFVP / Dakar) et Youssouf Guissé (IFAN) pour la ville de Dakar
Cédric Estienne (AFVP-ISF), Abdoulaye Diallo, Séverine Champetier (AFVP) et Régis Taisne (ISF) pour le département de Matam
Ces partenaires de laction de recherche ont préparé sept monographies, qui constituent la matière de la présente synthèse et qui sont disponibles sur simple demande auprès du pS-Eau et de HYDRO CONSEIL :
CHAMPETIER S. et DURAND P. 1997. Les opérateurs privés de la distribution deau dans les quartiers défavorisés de Dakar. 76 p.
DAKOURE D. 1997. Rôle des opérateurs privés dans la distribution deau potable dans les quartiers périurbains et les centres secondaires dans le sud ouest du Burkina. 21 p.
ESTIENNE C. et CHAMPETIER S. 1997. Rapport intermédiaire de laction pilote AFVP / ISF au Sénégal. Ed. AFVP / ISF. Dakar. 120 p.
KOITA T. 1997. Les opérateurs privés de la distribution deau dans les quartiers périurbains de Nouakchott. 57 p.
KOITA T. 1997b. Lexploitation du service de leau par des concessionnaires privés dans les petits centres de Mauritanie. 90 p.
VALFREY B. 1997. Les opérateurs privés de la distribution deau et de la maintenance des adductions deau dans la Région de Kayes (Mali). HYDRO CONSEIL. 78 p.
VALFREY B. 1998. Les opérateurs privés du secteur de leau dans les quartiers mal lotis de Port-au-Prince. HYDRO CONSEIL. 77 p.
Le champ d'étude
Ce programme de recherche concerne deux champs détudes principaux :
Les petits centres ruraux, dont la population se situe dans la tranche qui va de 2 000 à 20 000 habitants. Ces centres sont suffisamment grands pour justifier la construction de réseaux de distribution deau et nous navons effectivement étudié que des centres équipés de tels réseaux, au Mali (région de Kayes), en Mauritanie (Guidimakha, Brakna, Trarza), au Sénégal (département de Matam), au Cap Vert (Assomada) et au Burkina Faso (Niangologo).
Les quartiers mal lotis et / ou irréguliers de trois grandes villes : Dakar, Nouakchott, Port-au-Prince.
De plus, nous avons pu mener quelques enquêtes dans deux villes secondaires (Bobo Dioulasso et Kayes), mais sans chercher à le faire systématiquement.
Sont donc exclu du champ d'étude :
Les villages, où le service de l'eau relève d'un mode d'intervention particulier - l'hydraulique villageoise - relativement bien connu et standardisé, notamment à la suite des grandes campagnes de forage réalisées pendant la DIEPA (1981-1990). Le service privé de l'eau y est principalement assuré par des artisans réparateurs, au sujet desquels il existe déjà de nombreuses études.
Les zones bien urbanisées des grandes villes, où le service est assuré selon un mode assez proche de celui que l'on connaît partout ailleurs, par une entreprise « nationale » qui dispose d'une situation de monopole (ces entreprises, qui relevaient pratiquement toutes du secteur public durant les années 60 et 70, passent sont transférées lune après lautre au secteur privé depuis une dizaine d'années).
Lobjet de la recherche
Cette recherche porte sur les opérateurs privés du service de l'eau, à l'exclusion des grands opérateurs nationaux qui se trouvent en position de monopole, qu'ils soient publics (SONELEC en Mauritanie et CAMEP en Haïti) ou en voie de privatisation (EDM au Mali et SDE au Sénégal), car ils sont bien connus, étant donné qu'il s'agit d'entreprises formelles, dont les comptes font régulièrement lobjet daudits publics.
De plus, la présente recherche ne porte pas sur les opérateurs de statut administratif, dont la logique échappe pratiquement à lanalyse économique (comme les brigades de travaux des Directions de lhydraulique ou les services techniques des municipalités au Cap Vert...).
On trouvera ci-après une typologie des divers opérateurs privés engagés dans le service de leau et des terrains détude où nous nous sommes efforcés de les observer. Parmi les prestations de ces opérateurs, nous avons distingué deux types d'intervention :
Les opérateurs qui interviennent lors des études préalables et de la construction des infrastructures (bureaux détudes, entreprises de génie civil, tâcherons, bureaux de contrôle,....), et qui peuvent être mobilisés pour des travaux dextension ou de réhabilitation
Les opérateurs qui interviennent dans l'exploitation des infrastructures (exploi-tants de forages, camionneurs, gérants de bornes-fontaines, abonnés-revendeurs d'eau, porteurs d'eau...).
Nous avons consacré davantage denquêtes aux opérateurs de la distribution deau, parce que ce sont les moins connus (les opérateurs de la construction ont par exemple fait l'objet d'un programme de recherche antérieur mené par l'AFVP et financé par le FAC - voir Collignon et Debris, 1994) et parce qu'ils sont appelés à jouer un rôle de premier ordre dans le cadre du mouvement général de privatisation du service de l'eau en Afrique.
Page suivante : tableau des opérateurs analysés (petits centres)
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Objectif du travail
Il sagit tout dabord dévaluer le rôle actuel de ces opérateurs, leur poids économique, la qualité des prestations qu'ils assurent (notamment du point de vue des usagers du service de leau). Ensuite, nous avons étudié dans quel contexte institutionnel et juridique ces opérateurs interviennent :
Formel ou informel ?
Selon des contrats types mis en place par ladministration ou en marge de toute réglementation ?
En phase avec la politique nationale de décentralisation, ou en comblant les vides de laction de lEtat ?
Nous avons cherché à identifier leurs atouts et leurs contraintes, pour évaluer leur potentiel de développement. Nous avons aussi tenté de mettre en évidence les points de blocage à leur activité et à leur meilleure intégration au service public.
Méthodologie
Lactivité des opérateurs privés est abordée, chaque fois que cela est possible, à deux échelles : une échelle macro-économique (pour évaluer le poids de ces acteurs dans le secteur de leau potable) et une échelle micro-économique (pour analyser la dynamique propre des entreprises).
Approche macro-économique
Il sagissait tout dabord dévaluer le chiffre daffaires global du secteur de la distribution deau, que lon a parfois été réduit à estimer à partir du produit du prix de vente (à lutilisateur final) par le volume deau vendu.
On a ensuite cherché à déterminer quel est le poids économique des opérateurs privés locaux, cest-à-dire leur chiffre daffaires global et la part quils détiennent dans le secteur de la distribution de leau potable (par contraste avec les entreprises publiques ou privées qui exploitent le service de leau dans les grandes villes, dans une situation théorique de « monopole »). Limportance des opérateurs privés a été évaluée en termes de chiffre daffaires, mais aussi en termes demploi, de nombre de familles desservies et de volume deau distribués.
Approche micro-économique
Il sagissait danalyser plus soigneusement des entreprises existantes et ayant de préférence quelques années dexistence et de reconstituer litinéraire suivi par les entrepreneurs pour y arriver.
Nous nous sommes donc attachés à lorigine géographique et sociale des chefs dentreprises, aux raisons de leur installation en milieu (semi-)urbain, aux modalités de constitution de leur capital initial.
Nous avons analysé ensuite les relations entre ces petits opérateurs et ladminis-tration, les collectivités locales, les entreprises publiques de distribution deau ou les autres opérateurs de la filière. En particulier, nous avons essayé de détailler la part de lactivité qui est formalisée :
Sécurité sociale
Taxes municipales de type patente et impôts sur les revenus
Inscription aux registres du commerce ou autre formes de personnalité morale de lentreprise (GIE, coopérative,...)
Passage de contrats de droit public (concession de bornes-fontaines, marchés publics de travaux,...)
Embauche de salariés officiellement ou de manière non déclarée, recrutement de « déflatés » de ladministration ou de diplômés chômeurs...
Enfin, et ce nest pas le plus simple, nous nous sommes intéressés aux bénéfices des entreprises et aux revenus personnels des entrepreneurs et de leurs salariés.
Analyse du contexte institutionnel et juridique
Il sagissait danalyser dans quel contexte juridique interviennent les opérateurs privés locaux. Agissent-ils en marge de la Loi (faute de textes adéquats) ou peuvent-ils prétendre sinsérer dans la politique nationale en matière de distribution deau ou de développement économique ?
Pour cette analyse, nous nous sommes appuyés sur les textes les plus généraux (Codes de l'eau, statut des entreprises publiques, textes définissant le rôle des collectivités locales en matière de distribution d'eau).
Pour les petits centres, nous avons examiné les contrats passés officiellement par les organismes publics ou les collectivités locales (contrat daffermage ou de concession, contrat de délégation de gestion, de gérance, contrats de maintenance...).
Dans les grandes villes, nous avons aussi examiné les contrats passés officiellement avec les entreprises (publiques ou privées) qui assurent la distribution deau et qui jouissent (en théorie) dun monopole pour ce service.
Analyse de la qualité du service fourni
Nous avons cherché à savoir si les usagers sont satisfaits de la qualité du service fourni par les opérateurs privés et sil subsiste des domaines dans lesquelles la demande est mal ou peu satisfaite. Les paramètres auxquels les usagers sont les plus sensibles sont généralement le prix de vente (pour un m3 rendu chez l'usager), les horaires de disponibilité, la proximité et la régularité du service. Dautres paramètres, comme la qualité de l'eau ou la cordialité des relations avec le vendeur jouent un rôle plus difficile à cerner.
Analyser le degré de satisfaction des usagers ne signifie pas de chercher à comparer entre eux les services fournis par les divers opérateurs. Il ny aurait pas beaucoup de sens à comparer les prestations dun charretier et celles dune entreprise publique de distribution deau. En effet, la grande diversité de métiers de leau qui se sont développés prouve simplement quil existe une grande diversité de demandes et quun seul opérateur pourrait difficilement les satisfaire toutes.
L'offre de service la plus standardisée dans le monde (le branchement domiciliaire), ne correspond pas à la demande solvable de la majeure partie des familles des quartiers populaires dans grandes villes (car elle trop coûteuse, par rapport aux moyens financiers que la plupart des familles de ces quartiers sont prêtes à consacrer à leau). Or cest la seule prestation que sachent vraiment bien gérer les entreprises publiques, telles qu'elles ont été montées durant les années 70.
Lanalyse de la qualité du service fourni na donc pas consisté à mesurer la qualité de leau, ou les heures douverture des bornes-fontaines, mais plutôt à rechercher sil existe des prestataires de service capables de sadapter précisément à la demande et à sa variabilité avec la taille de la ville, le type de quartier et dhabitat.
Le service de leau dans les quartiers irréguliers des grandes métropoles du Tiers Monde
De quels quartiers parle-t-on ?
Ce ne sont pas les adjectifs qui manquent pour désigner les quartiers les plus pauvres des grandes villes du Tiers Monde : quartiers précaires, mal lotis, populaires, insalubres, périphériques, spontanés,....et tous ces adjectifs ne sappliquent pas avec un égal bonheur à tous les quartiers que nous avons étudiés. Cette étude concerne particulièrement :
Des quartiers populaires construits « en dur », mais peu de véritables bidonvilles (à lexclusion de quelques groupes de maisons à lintérieur du quartier de Solino, à Port-au-Prince) ; ce sont donc des habitations durables et destinées à être occupées pendant encore longtemps ;
Des quartiers souvent mal lotis (sans voies carrossables), ou irréguliers (ne respectant aucun plan doccupation des sols) ;
Des quartiers périphériques (à Nouakchott), mais aussi des quartiers interstitiels, cest-à-dire un habitat qui se développe dans les « trous » de la trame urbaine « normale » (dans les ravines, les zones marécageuses...).
Le monopole du service public de leau
Dans toutes les villes étudiées, le service de leau a été concédé par lEtat à une entreprise qui se trouve en position de monopole (CAMEP, à Port-au-Prince, ONEA, au Burkina Faso, SDE au Sénégal, SONELEC, en Mauritanie). Toutes ces entreprises sont publiques, à lexception de la SDE, issue dun récent processus de privatisation. Elles disposent dune autonomie relativement étroite, particulièrement en matière de tarification et de politique de raccordement des nouveaux quartiers. En contrepartie de cette forte dépendance, elles bénéficient de subventions plus ou moins explicites.
Laction de lEtat, des Municipalités et des entreprises publiques
Des réseaux toujours construits à linitiative de lEtat
La construction des réseaux de distribution deau dans les grandes métropoles est toujours engagée par lEtat, qui mobilise pour cela des financements internationaux. Il ne faudrait pas en déduire quil existe une véritable politique urbaine de lEtat, dont lapprovisionnement en eau constituerait simplement lun des éléments. En pratique, lEtat se contente de manière plus pragmatique de répondre aux demandes les plus pressantes de la population, en équipant par priorité les quartiers dont la population dispose du pouvoir coutumier, politique ou financier le plus important.
Les entreprises qui assurent la distribution de leau nont généralement pas les moyens financiers dune politique autonome déquipement. Elles dépendent très largement de lEtat pour la conception et la construction de nouvelles infrastructures. Ces entreprises ne sont pas de véritables concessionnaires (même si ce terme est employé dans certains contrats). Il sagit plutôt dentreprises disposant dune délégation de gestion, exploitant des équipements qui restent totalement propriété de lEtat (parfois au travers dune société de patrimoine, comme la SONES au Sénégal).
La régie directe par les Municipalités, un modèle en voie dextinction
Durant les années 50 à 70, alors que de nombreuses villes africaines prenaient leur premier essor, les municipalités jouaient un rôle direct dans la distribution deau, en assurant elles-mêmes lexploitation du réseau, la facturation aux abonnés...
Par la suite, et confrontées à une situation de déficit chronique, la plupart des municipalités ont rétrocédé le service de leau à une entreprise publique nationale, tout en gardant dans la plupart des pays la gestion des bornes fontaines, par lintermédiaire desquelles elles assuraient un service public minimal, non payant, à destination des couches populaires de la population. Leur équilibre financier reposait sur la perception de taxes municipales (patentes, taxes de marché, taxes foncières...).
Depuis une dizaine dannées, les municipalités abandonnent lexploitation directe des bornes-fontaines, car le faible niveau de leurs recettes fiscales ne leur permet plus dassurer le financement du service « bornes-fontaines ». Elles laissent alors les entreprises concessionnaires fermer petit à petit les bornes-fontaines publiques.
Dans la plupart des pays (comme le Mali, le Sénégal, la Mauritanie...), certaines bornes-fontaines ont été rouvertes et concédées à des gérants privés, qui font lobjet de la présente étude.
Les municipalités ne jouent actuellement pratiquement plus aucun rôle, même pas dans la définition des tarifs de vente ou dans la planification des équipements.
Le développement des réseaux na pas suivi la croissance urbaine
La croissance de la population des grandes métropoles du Tiers Monde a été extrêmement rapide depuis le seconde guerre mondiale (voir ci-contre lexemple de Port-au-Prince, en Haïti). Les infrastructures de service public, comme les réseaux de distribution deau potable, sont loin davoir suivi le même rythme de croissance.
En particulier, les quartiers populaires sont largement sous-équipés en matière dinfrastructures de service public, quil sagisse de quartiers périphériques, comme à Nouakchott, ou de quartiers interstitiels, comme ceux qui se sont développés dans toutes les ravines qui traversent la ville de Port-au-Prince.
Graphique : évolution de la population de la ville de Port-au-Prince :
Graphique : Evolution de la population de Pikine, quartier qui rassemble la majorité de la population périurbaine de Dakar :
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Le service de leau dans les petits centres dAfrique de lOuest
Le développement rapide des petits centres en Afrique
Laction de recherche a porté sur les petits centres urbains, cest-à-dire ceux dont la population se situe grossièrement dans la fourchette qui va de 5 000 à 20 000 habitants selon les pays. Les petits centres qui nous intéressent sont ceux qui ont un environnement rural auprès duquel ils jouent le rôle de pôle de services commerciaux et administratifs.
Le nombre des petits centres en Afrique de lOuest augmente très rapidement depuis 20 ans et leur population croit à un rythme compris entre 3 et 6 % par an. Elles représentent un enjeu important, aussi bien en termes économiques (ce sont parfois les seules zones en développement en milieu rural) quen termes politiques (car les lois récentes sur la décentralisation donnent de plus en plus de pouvoirs et de responsabilités aux collectivités locales).
Répartition de la population du Cercle de Yélimané (Mali) en fonction de la taille du village :
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Le Cercle de Yélimané (environ 140 000 habitants) est un bon exemple de la transition entre le milieu rural et les petits centres. Actuellement plusieurs centres du Cercle de Yélimané dépassent les 5 000 habitants, et la tendance va en se renforçant.
Linadéquation des solutions de lhydraulique villageoise
En milieu villageois, lapprovisionnement en eau repose depuis une vingtaine dan-nées sur un standard bien défini et pratiquement universel : lhydraulique villageoise. Ce standard comprend un point deau moderne (puits ou forage) équipé dune pompe manuelle, dont la maintenance est assurée par un artisan mécanicien et dont la gestion est (en théorie) assurée par un comité villageois.
Cette solution simple ne répond cependant pas à la demande de la population des petits centres, qui aspire à un standard de service plus élevé. Un autre modèle technique tend à se généraliser dans les petits centres : cest celui de petits réseaux de distribution deau, alimentés par un ou plusieurs forages et desservant quelques bornes-fontaines et quelques dizaines de branchements particuliers. Ce standard déquipement répond bien à la demande des usagers, car il réduit la pénibilité du puisage et garantit une meilleure qualité deau, tout au long de lannée. Son succès est manifeste dans le bassin du fleuve Sénégal, ou plusieurs dizaines de petites adductions ont été installées ou étendues à linitiative des usagers, qui mobilisent pour cela lépargne des nombreux émigrés originaires de cette région (voir KABA et DIARRA, 1997 et HYDRO CONSEIL, 1997a).
Le graphique ci-dessous illustre lexplosion du nombre de petits adductions dans la Région du Fleuve, au Sénégal, depuis 20 ans (période durant laquelle elles sont passée de 25 à plus de 160). La même situation se retrouve dans la Région de Kayes, au Mali, où le nombre de petits adductions est passé de 3 à 30 ces dix dernières années (VALFREY, 1997).
Dans la Région du fleuve, au Sénégal, le nombre de petits centres desservis par des adductions deau potable a été multiplié par 6 ces vingt dernières années
(Daprès THIAW et DAGASSAN, 1994).
La croissance impressionnante du nombre de petits réseaux depuis 20 ans ne signifie pas que tout se passe bien. De nombreux réseaux sont fortement surdimensionnés par rapport aux besoins et surtout par rapport à la demande solvable et aux capacités de gestion locale. Il en résulte des problèmes dexploitation et des pannes dont la réparation est lente. Un certain nombre de ces réseaux ne seront dailleurs peut-être jamais viables et ne pourront fonctionner que grâce à la « perfusion » financière de lEtat ou dune association de migrants.
Laction de lEtat et des collectivités locales
Des réseaux généralement construits à linitiative de lEtat
La construction des réseaux de distribution deau dans les petits centres est généralement engagée par lEtat, qui mobilise pour cela des financements internationaux. Il ne faudrait pas en déduire quil existe une volonté dirigiste de lEtat qui orienterait le développement et laménagement du territoire par linstallation déquipements « de confort ». En pratique, lEtat se contente de manière plus pragmatique de répondre aux demandes les plus pressantes de la population, en équipant par priorité les centres dont la population est la plus forte ou le poids économique le plus important.
De plus, les usagers eux-mêmes sont capables de réunir les financements nécessaires à la construction de nouveaux réseaux, comme cela se voit dans la Région de Kayes, où 80 % des petits réseaux ont été financés par les habitants et les migrants.
La gestion municipale en régie directe tend à disparaître
Durant les années 50, 60 et 70, de nombreux réseaux ont été exploités en régie directe par les municipalités. Ce mode de gestion tend à disparaître, sauf au Cap Vert, où les trois municipalités que nous avons étudiées (voir HYDRO CONSEIL, 1997c) exploitent encore elles-mêmes les réseaux de distribution deau et délectricité, avec les inévitables difficultés que cela entraîne (confusion des comptabilités de la commune et du service des eaux, statut rigide du personnel, difficultés pour importer du matériel...).
Les entreprises publiques prennent le relais dans les plus gros centres
Dans la plupart des pays, lexploitation des réseaux a été confiée depuis plus de 20 ans à une entreprise publique : la SONELEC en Mauritanie, la SONEES au Sénégal, EDM au Mali, lONEA au Burkina Faso....Un certain nombre de ces entreprises sont en voie de privatisation plus ou moins complète (SONEES, EDM,....), sans que leur situation de quasi monopole soit remise en question.
Dans un premier temps, les municipalités ont continué dexploiter les bornes-fontaines, cest-à-dire les points deau collectifs où leau était distribuée gratuitement. Cétaient les municipalités qui payaient les factures présentées par lentreprise publique. Depuis 10 ans, laccumulation de factures impayées (et un souci de rentabilité accru) a poussé ces entreprises à fermer les bornes fontaines gérées par les communes. Une bonne partie dentre elles ont alors été concédées à des gérants privés, qui constituent lun des sujets de la présente étude (MOREL A LHUISSIER, 1990 et MOREL A LHUISSIER & VERDEIL, 1997).
La délégation de gestion aux entreprises nationales a permis de rationaliser lexploi-tation (en faisant des économies déchelle par exemple) et daméliorer les performances des systèmes. Elle a cependant une limite claire : en dessous dune certaine taille, les petits centres ne sont pas rentables et les entreprises rechignent donc à en assumer la responsabilité. Dans le diagramme ci-après, on voit quau Burkina Faso, tous les centres où le chiffre daffaires du service des eaux est inférieur à 50 millions de CFA sont déficitaires.
La faible rentabilité du service de leau dans les petits centres tient en partie à la structure des entreprises nationales, qui entraîne des charges incompressibles dans chaque centre (personnel de direction, logistique, comptabilité,....). Dautres facteurs rendent cette exploitation difficile : labsence dun partenaire municipal fort, le faible attrait des petits centres pour le personnel qui vient des grandes villes,...
Dans les plus petits centres, les usagers sorganisent eux-mêmes
Quand les entreprises nationales hésitent à assurer la gestion du service de leau dans un petit centre, ce sont généralement les usagers eux-mêmes qui lorganisent, au travers dune association de fait, que lon baptise opportunément « comité de gestion ». Ce mode de gestion relativement informel est dautant plus légitime que ce sont souvent les mêmes usagers qui ont financé tout ou partie du réseau.
Ainsi, dans la région de Kayes, au Mali, ce sont des associations dusagers qui gèrent 33 des 36 petits réseaux existants (VALFREY, 1997a). Ces comités de gestion ne sont pas de véritables exploitants, et ils nont pas été analysés dans le cadre de la présente étude, dautant plus que dautres actions de recherche et une abondante bibliographie leur ont été consacrés (voir notamment MOREL à lHUISSIER et VERDEIL, 1997 et VALFREY, 1996).
En Mauritanie, la situation est différente, puisquun quart des 173 petites adductions du pays ont été concédées à des exploitants privés. Ceux-ci ont été étudiés dans le cadre de ce travail (KOITA, 1997a et 1997b).
Les métiers de leau
Une grande diversité dopérateurs
La distribution de leau dans les grandes villes du Tiers Monde nest pas lapanage dune entreprise publique de distribution deau (comme la SDE à Dakar ou la SONELEC à Nouakchott). Elle fait intervenir de nombreux opérateurs qui assurent un service différencié, pour une clientèle aux besoins et aux revenus très divers. Les opérateurs privés du secteur informel, par leur diversité, répondent plus finement à cette demande disparate que les entreprises nationales qui sont en position de monopole et dont les services sont trop standardisés.
La chaîne des opérateurs privés de la distribution deau à Port-au-Prince et laugmentation du prix du m3 deau, pour divers niveaux de service.
1. Forages privés. Leau est vendue en gros (par camion de 5 à 20 m3), au prix de 0,6 FF / m3. Les clients sont des camionneurs qui vont la revendre en ville ou des industriels qui trouvent ici une eau moins chère que celle du réseau public.
2. Camions. Leau est revendue en gros à des propriétaires de citernes privées au prix de 5 à 10 FF / m3. Les clients sont des revendeurs qui vont la détailler à lintérieur du quartier ou des particuliers qui ne sont pas régulièrement approvisionnés par le réseau public.
3. Citernes privées. Leau est vendue au détail (par seaux de 15 à 25 litres), au prix de 15 à 20 FF / m3. Les clients sont des porteuses deau qui vont la revendre au porte à porte ou des particuliers qui lutilisent pour leur propre usage.
4. Porteuses deau. Leau est vendue au détail au prix de 20 à 30 FF / m3, à des particuliers qui nont pas les moyens de financer un branchement particulier, qui nont pas le temps daller chercher leau à lextérieur ou qui sont trop faibles ou trop âgés pour aller la chercher.
Cette diversité se retrouve dans les centres secondaires dAfrique de lOuest. En effet, pour fournir aux usagers un « bon » service de leau, il existe toute une série de fonctions à assurer, que lon peut classer dun point de vue technique (de lamont vers laval du réseau de distribution), et dun point de vue plus institutionnel :
Faire fonctionner la station de pompage,
Surveiller le niveau de leau dans le forage,
Traiter leau,
Distribuer leau dans le réseau,
Vendre leau aux bornes-fontaines,
Relever les compteurs et dresser les factures,
Recouvrer les paiements,
Assurer la maintenance de la station de pompage,
Réparer les fuites du réseau,
Etablir les comptes et contrôler la gestion,
Constituer des provisions pour le renouvellement des équipements,....
Ces fonctions peuvent être assurées par un seul opérateur (concessionnaire ou fermier du réseau et du service de leau) ou partagées entre plusieurs opérateurs (publics, privés, communautaires...) : cest le cas le plus courant.
Les différents opérateurs nont pas le même niveau de formalisation de leur activité. Certains passent des contrats tout à fait officiels avec ladministration (comme les concessionnaires), alors que dautres restent complètement dans le secteur informel (comme les porteurs deau).
Dautre part, certains sont de véritables professionnels de leau (comme les gérants de bornes-fontaines), alors que pour dautres, cette activité ne représente quun travail dappoint (comme les diésélistes).
Les opérateurs privés interviewés dans le cadre de cette recherche (1)
Les opérateurs privés interviewés dans le cadre de cette recherche (2)
Lobjet de cette partie est de rendre compte de ce foisonnement dacteurs, en présentant simultanément des témoignages recueillis lors des enquêtes, mais aussi des analyses économiques, qui permettent détablir des points de comparaison.
Que ce soit dans les grandes villes ou dans les centres secondaires, la présente recherche a été loccasion de rencontrer et danalyser lactivité et la stratégie de centaines de petits opérateurs privés. On trouvera dans les tableaux ci-dessus une synthèse de tous les opérateurs étudiés dans le cadre de la recherche.
Des opérateurs de taille très variée
Le service de leau dans les grandes villes mobilise des opérateurs très diversifiés, depuis le porteur deau (dont le chiffre daffaires ne dépasse par 100 FF/mois) jusquà lexploitant de forage (20 000 FF/mois), sans parler des opérateurs publics comme la SONEES (2 000 000 FF/mois). Le tableau page suivante présente les principaux opérateurs intervenant dans le service de leau à Port-au-Prince.
La même situation se retrouve dans les petits centres : le deuxième tableau de la page suivante présente la situation de la ville de Kayes.
Ces opérateurs sont très variés, et trois points principaux les différencient :
Leur rôle et la « technicité » de leur fonction (depuis la conception des nouveaux réseaux jusquà la vente deau au porte à porte)
Leur chiffre daffaires (depuis le pompiste plus ou moins bénévole jusquà lentre-prise moderne spécialisée dans la maintenance des pompes solaires)
Leur statut plus ou moins formel (depuis le porteur deau dont lexistence est ignorée par ladministration jusquau concessionnaire qui passe contrat avec lEtat).
Des opérateurs aussi variés ne rentrent pas facilement dans les mêmes grilles danalyse, mais ils interagissent les uns avec les autres et lintérêt de ce travail est de permettre une comparaison des activités et des stratégies des uns et des autres.
Typologie des opérateurs privés à Port-au-Prince (Valfrey, 1998)
Désignation
nom courantMétier principal
(détails)Secteur
(formel / informel)CA mensuel
(en FF)Vendeur ambulantVente deau au détail (bokit, verre)Informel15 - 30Porteur deauDistribution à domicileInformel30 - 70Camions deauTransport et livraison deau à domicileInformel / formel2 000
4 000Exploitant de forageProduction et vente deau aux camionsFormel3 000
20 000FontainierVente deau à la bokitFormel (contrat)50 - 400Propriétaire de citerneVente deau à la bokitInformel100
400Bureau détudesConception de réseau, surveillance
et contrôle de chantierFormel3 000
20 000MaçonConstruction de citernes,
de bornes-fontainesInformel300
1500PlombierRaccordement individuel,
réparations canalisationsInformel200
1000Entreprise en hydrauliquePose de canalisations
(diamètres importants)Formel6 000
20 000Entreprise de génie civilConstruction de réservoirs en BA,construction de citernes Formel6 000
30 000CAMEPProduction et vente deau dans la zone métropolitaine (Port-au-Prince...)Entreprise
publique200 000
350 000Typologie des opérateurs privés à Kayes (Valfrey, 1997)
Désignation
nom courantMétier principal
(détails)Secteur
(formel / informel)CA mensuel(en kFCFA)FontainierVente deau au détailPrivé « formel »10 - 100DRHEEncadrement, planification, appui
conseil, gestion de projets...PublicNSEDMProduction et distribution de leau en milieu urbain et semi-urbainPublic20 000
30 000Comité de GestionExploitation de réseauCommunautaire50 - 2 000PompisteFonctionnement, entretien et petites réparations du système de pompagePrivé informel
(Salarié du Comité)10 - 40ReleveurRelève des compteurs
(dans les centres ruraux)Privé informel
Communautairetrès faible
(symbolique)CollecteurAssure les fonctions « commerciales »Privé informel
Communautairetrès faible
(symbolique)PorteurLivraison deauPrivé informel10 - 50RéparateurElectromécaniquePrivé (in)formel30 - 200PlombierPlomberiePrivé (in)formel10 - 150CommerçantVente de matériel et de pièces détachées (moteurs diésel)Privé formel
(en général)très variableBureau détudesGéophysique, calcul de BA,
dimensionnement de réseau...Privé formeltrès variableEntrepreneurGénie civil, pose de canalisationsPrivé formeltrès variableLes entreprises de travaux hydrauliques
Dans les grandes villes
Nous navons rencontré aucune entreprise qui se soit vraiment spécialisée dans les quartiers irréguliers, à cause de manque de solvabilité de la clientèle locale. Dans tous les programmes à maîtrise douvrage publique, on fait donc appel à des entreprises du secteur formel classique.
Lexpérience de Port-au-Prince démontre que ces entreprises arrivent très bien à assurer des prestations de grande qualité dans les bidonvilles, et à trouver un modus vivendi avec les associations de quartier. Elles le doivent à plusieurs atouts :
Lhabitude de travailler avec des manoeuvres issus de ce type de quartier
Lhabitude de sous-traiter des travaux à des tâcherons locaux, ce qui permet de répartir une partie de la valeur ajoutée sur le quartier
Lhabitude des chantiers plus que des bureaux.
Le facteur discriminant pour ces entreprises sera plutôt la taille des chantiers. Une entreprise organisée pour réaliser des chantiers de plusieurs millions de US $ nest pas compétitive et mal préparée à gérer des chantiers de quelques milliers de US $. Lors des appels doffres, on aura donc toujours intérêt à sélectionner des entreprises dont le C.A. annuel représente 1 à 20 fois le montant du marché.
Dans les centres secondaires
Si dans les villages et les centres secondaires les artisans et les tâcherons sont légions (que ce soit pour les travaux de plomberie ou de génie civil), les véritables entrepreneurs hésitent à « sinstaller » sur des marchés réduits, soumis de surcroît aux incertitudes de la logique des projets, qui préfèrent souvent faire venir des entreprises de la capitale, réputées plus « sérieuses ».
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Créée en 1994, la société de M. TOGOLA est une Société Unipersonnelle Anonyme à Responsabilité Limitée, spécialisée en construction de bâtiments, en travaux publics et travaux particuliers. Sa gamme de compétences est plutôt large : bâtiments, routes, ouvrages dart, adductions deau, puits, aménagements de périmètres hydro-agricoles... Le personnel permanent compte 4 ingénieurs, 8 techniciens, 5 administratifs et 15 ouvriers qualifiés, pour un chiffre daffaires de lordre de 600 à 700 millions de FCFA par an, en constante progression. « Togola travaux » travaille dans tout le pays, et a déjà une expérience dans la Région de Kayes (aménagement de micro-barrages pour la FAO et le Génie Rural, construction douvrages dart à Manantali pour la GTZ...). M. TOGOLA a ouvert une antenne à Kayes car il pense que cest une zone dans laquelle il est possible de prendre des marchés dans les années à venir. Pour linstant léquipe est très réduite (un administratif et un technicien supérieur). Togola Travaux a déjà répondu à un appel doffres du PGRN pour la construction de 19 puits, et mène également quelques autres chantiers de bâtiments (salles de classe...). Lentreprise a déjà construit un château deau dans le Cercle de Yélimané (il sagit de celui de Tambakara), et a déjà été contactée pour des réseaux dadduction. Le coût unitaire pour la fourniture et la pose des canalisations PVC (y compris fouilles et remblaiement) est en moyenne de 20 000 FCFA par mètre linéaire. M. TOGOLA estime que son entreprise est bien adaptée à ce marché parfois difficile quest la construction de petits réseaux dadduction en milieu rural. Lentreprise dispose déjà de plusieurs expériences réussies de chantiers avec participation villageoise, mais M. TOGOLA reconnaît sans difficulté que travailler avec les villageois est une grosse contrainte pour une entreprise telle que la sienne.
Que ce soit dans le département de Matam, au Sénégal, ou dans la Région de Kayes, au Mali, il a été très difficile lors des enquêtes de terrain didentifier de véritables opérateurs privés ayant misé leur développement exclusivement sur le marché de lhydraulique. Le témoignage de M. Togola (voir encadré) apporte quelques éclaircissements sur les difficultés que peut rencontrer un entrepreneur à sinstaller dans une Région ou dans un centre secondaire.
Les concessionnaires et les fermiers
Depuis cinq ans, on parle dans de nombreux pays dAfrique de lOuest de la concession ou de laffermage des petits réseaux de distribution deau à des opérateurs locaux, privés ou municipaux (à lexception notable du Cap Vert, où il existe une longue tradition de centralisation et de « tout Etat »).
Au Sénégal et au Burkina Faso, ce principe constitue un des éléments centraux des nouvelles politiques qui se mettent actuellement en place, respectivement dans le bassin arachidier (programme financé par la CFD) et dans le Sud Ouest (programme financé par lUnion Européenne). Mais dans les deux cas, il ne sagit que de projets et il nexiste pas encore de concessionnaires privés.
Par contre, en Mauritanie, où il existe une volonté politique forte de concéder lexploitation des réseaux (MOHAMED MAHMOUD, 1994), une centaine de petits réseaux ont déjà été « concédés » à des opérateurs privés, soit la moitié des adductions du pays. Cest donc dans ce dernier pays que lon peut analyser les performances et les limites de ces opérateurs privés. Tidiane KOITA a rencontré 9 concessionnaires et son analyse débouche sur les conclusions suivantes :
En 1997, il ny a que des opérateurs privés qui assurent lexploitation de petits réseaux de distribution deau, alors que la loi (décret de 1993) prévoit explicitement la possibilité dune concession à une régie qui pourrait être municipale ; mais les structures administratives et financières des communes sont mal adaptées à la gestion dun service public marchand et les quelques expériences municipales menées dans ce domaine au début des années 9à ont été assez décevantes ;
La grande majorité des concessionnaires sont de jeunes diplômés et non pas des commerçants ou des artisans ; ce type de recrutement correspond bien à lobjectif politique du gouvernement, qui était de fournir des emplois aux jeunes diplômés qui ne trouvent plus place dans la fonction publique, et particulièrement des emplois dans les villes de lintérieur ;
Ces concessionnaires sont tous originaires des villes où ils gèrent le service de leau, ce qui facilite leur intégration locale et leur permet de mobiliser les structures traditionnelles en cas de conflit avec un usager ou ladministration.
Page suivante : témoignage dun concessionnaire privé en Mauritanie
(daprès Tidiane KOITA, 1997)
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Bachelier en 1987, Ibrahima a obtenu un diplôme dingénieur dEtat en électro-technique en Algérie en 1994. Retourné en Mauritanie, il a effectué plusieurs stages de perfectionnement. En 1995, il est admis au concours de lécole inter-état des équipements hydro-agricoles de Ouagadougou où il séjourna pendant 8 mois. En janvier 1996, il passe le concours organisé par le GRET en vue du recrutement dun concessionnaire. Apparemment, cest la conjoncture qui la poussé vers le métier quil exerce actuellement : « Je navais pas le choix. Je suis laîné de 8 enfants, ce qui ne me laissait aucun choix. Je ne pouvais pas rester longtemps au chômage... ».
Les problèmes de gestion de son réseau sont nombreux. Les membres du comité de gestion du réseau, en loccurrence le président, se servent des fonds quil récolte sans rendre compte, ni rembourser. Le président lui demande constamment de lui remettre de largent correspondant au reliquat qui navait pas été payé à lancien gestionnaire. Mais il na jamais remis à celui-ci cet argent. Lancien gestionnaire continue de réclamer les 30 000 ouguiyas que le réseau lui doit.
Les membres du comité nuvrent pas dans le bon sens du développement du réseau. « Tous pensent que jai beaucoup dargent que je dissimule... Mes relations avec les usagers sont généralement bonnes. La commission reconnaît que je fait un bon travail et que le réseau est désormais bénéficiaire ». Même si la récupération des redevances mensuelles est parfois difficiles, les recouvrements sont importants et sélèvent à 95%. Les usagers pensent cependant que largent collecté revient aux élus, ce qui crée parfois de timides réticences pour les paiements... Les retards de paiements entraînent parfois des difficultés pour lachat de carburant (essence, fuel...). Il est semble-t-il arrivé que la production sarrête faute de carburant.
« Jaime le travail que je fais, mais jai de plus en plus de difficultés à lexercer correctement. Je demande au comité un salaire convenable, du respect et un hébergement adéquat. Si mes rapports avec la commune saméliorent, je resterai. Dans le cas contraire, je chercherai un autre emploi. Le travail que je mène est difficile. Il seffectue sur plus de 15 heures par jour. Il arrive même, quand il vente, que je me lève à 2 heures du matin pour pomper ».
Il y a semble-t-il beaucoup de travail pour Ibrahima seul. Il souhaite avoir un collègue, mais la municipalité ne veut pas recruter. Le maire lui a demandé dembaucher et de payer un employé de sa propre poche. « Comment pourrais-je le faire en gagnant seulement 20 000 ouguiyas (environ 700 FF) ? Deux jours avant la fête de Korité, mon apprenti a été victime dun accident. Mais il na pas été remplacé. Le président pense que mon salaire est excessif... ».
Employé par la mairie, il na toujours pas signé de contrat, ce qui lexpose à larbitraire. Les ordres quil reçoit sont toujours verbaux. On ne veut rien lui transmettre par écrit. Il na aucune couverture juridique. « Très souvent, le président mannonce en aparté que le comité cherche à me licencier et que cest lui qui sy oppose ». Il sagit sans doute de le mettre constamment sous pression afin de pouvoir utiliser les fonds quil collecte sans résistance. Ibrahima atteste lui remettre constamment de largent. « Je lui ai remis en Juillet dernier, à sa demande, près de 45 000 ouguiyas (environ 1 500 FF) pour réparer les regards. Mais rien nest encore fait à ce jour... Il arrive que des membres du comité installent des compteurs pour des membres de leurs familles sans men avertir... Il existe actuellement 88 demandes dabonnement... ».
Propriétaires privés de forage
Ce type dentreprise nest pas très courant . Nous nen avons rencontré quà Port-au-Prince (où il en existe une demi-douzaine) et nous ne connaissons aucune autre ville ou des entrepreneurs privés exploitent des forages afin de vendre de leau aux camions-citernes. En effet, dans la plupart des pays dAfrique, lexploitation des eaux souterraines est considérée comme un privilège de lEtat, rarement délégué aux collectivités locales et pratiquement jamais aux opérateurs privés, sauf pour un usage strictement personnel (comme lalimentation en eau dune usine). Ce nest donc pas un hasard si ce type dopérateur nexiste quen Haïti, où lEtat est particulièrement faible.
Une telle activité entraîne des investissement important (20 000 $ pour le forage, 10 000 $ pour le groupe et 8 000 $ pour la pompe), qui ne peuvent être amortis que sur de longues durées ou en couplant dautres activités à celles de la vente deau (fabrique de glace, irrigation...). A titre dexemple, le tableau ci-dessous présente le compte dexploitation dun exploitant de forage privé, en fonction de plusieurs niveaux de production (VALFREY, 1998) :
Compte dexploitation annuel dun exploitant de forage privé (Port-au-Prince)
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NB : 3 Gourdes = 1 FF
Les camionneurs
Ce type dopérateur est très développé à Port-au-Prince où nous lavons étudié, mais nous lavons vu à luvre également dans dautres villes (Assomada et Praïa au Cap Vert, Istamboul, Lima....). A notre connaissance, cette activité a été peu observée dans les petites villes dAfrique de lOuest, où les rares camions citernes sont gérés par ladministration (comme cest le cas dans quelques villes de Mauritanie, dont les adductions sont en panne).
Lactivité des camionneurs prend de limportance dans les villes où le réseau ne dessert pas tous les quartiers et où le transport par charrette est difficile, à cause des distances, des fortes pentes... : est-ce un hasard si toutes les villes citées ci-dessus présentent un fort relief ?
Nous avons donc été étonnés de rencontrer des transporteurs privés au Cap Vert (un pays où lEtat assure encore lessentiel de la distribution deau en milieu rural). Il sagit de transporteurs privés, qui alimentent en eau les petits hameaux isolés de la commune de Santa Catarina. Ces transporteurs remplissent leurs camions au niveau de forages exploités par la municipalité, à laquelle ils paient leau à un tarif relativement élevé (80 CVE par m3, soit léquivalent de 500 CFA). Ils la revendent 3 à 5 fois plus cher dans les villages, après un transport difficile sur des routes de montagne. Deux facteurs expliquent lexistence de ces transporteurs privés :
De nombreux villages sont totalement dépourvus de points deau à la suite de la baisse de la pluviométrie depuis 20 ans et leur grand nombre dépasse les moyens dintervention du camion municipal
Il existe des revenus monétaires importants qui permettent de payer ce service relativement coûteux (plus de la moitié de la population est émigrée et les montants rapatriés par les émigrés constituent souvent la première source de revenu dans les villages).
Le revenu tiré de cette activité est limité par la concurrence dautres modes dappro-visionnement (comme les charrettes, le stockage de leau de pluie...). Les camionneurs sont donc obligés de limiter fortement leurs charges :
A Port-au-Prince, ils investissent souvent dans de vieux camions de chantier, largement amortis et dont les pannes (nombreuses) ne représentent pas un gros risque (au contraire du transport de marchandise, toujours susceptible dêtre volé)
A Assomada (au Cap Vert), ils utilisent des citernes démontables, qui ne sont installées dans le camion que quelques mois par an, quand les pénuries deau font grimper les prix.
Les propriétaires de camion sont généralement des commerçants, qui peuvent utiliser les camions à un autre usage, si lactivité eau devenait trop peu rentable.
A Port-au-Prince, il sagit dune activité relativement « moderne », avec des entreprises disposant de plusieurs camions qui reçoivent leurs commandes par téléphone et certaines dentre elles gèrent même les navettes des camions par radio.
Les chauffeurs de camions rencontrés (à Port-au-Prince) ne sont jamais les propriétaires de ceux-ci. Ce sont des journaliers, pas très bien payés (mais qui dissimulent probablement une partie de leur marge à leur employeur puisquils assurent aussi lachat de leau au forage et la vente aux particuliers).
Les pompistes
Des compétences techniques indispensables
Par le terme de « pompiste », nous désignons la personne chargée de faire marcher la station de pompage qui alimente ladduction deau dans la plupart des petits centres. Dans la majorité des cas, il est responsable dun groupe électrogène à moteur diesel et dune ou plusieurs électropompes immergées. Le pompiste assure généralement le démarrage et larrêt des pompes, le petit entretien (vidanges, graissages), le contrôle du remplissage des réservoirs et il tient parfois un cahier de pompage et de consommation qui permet à lexploitant de surveiller létat du matériel et lévolution des charges dexploitation.
Pour assurer ces fonctions, le pompiste doit avoir des compétences en mécanique, en plomberie et en électricité. Au Sénégal, ces compétences peuvent être garanties par une formation assez lourde (6 mois en détachement complet) assurée par la DEM au niveau de sa base logistique de Louga (formation partiellement financée par les comités de gestion eux-mêmes).
Dans les autres pays, à notre connaissance, il nexiste pas de cursus de formation aussi bien organisés et le niveau de compétence des pompistes est parfois insuffisant, ce qui entraîne des risques de panne grave, sur du matériel coûteux. Le point le plus délicat concerne la fonction de diagnostic des pannes. Les pompistes ont rarement les compétences nécessaires pour identifier les pannes qui justifieraient réellement lintervention dun spécialiste et ils sont parfois enclins à « bricoler » les générateurs, avec lambition de démontrer leurs compétences. Cest le cas dans les petits centres de la région de Kayes, au Mali, où les pompistes sont des agents plus ou moins bénévoles des comités de gestion.
Au Cap Vert et au Burkina Faso, tous les pompistes qui ont été interviewés sont des agents de ladministration, car ils travaillent sur des stations de pompage exploitées directement par lONEA, lINGRH ou une municipalité. Ils ont donc reçus une formation à la mécanique et surtout ils bénéficient dun encadrement rapproché qui permet de parer à toute éventualité.
Une faible professionnalisation
Malgré lenjeu important que représente la maintenance dune station de pompage, la profession de pompiste est encore souvent mal reconnue par ladministration et par les usagers eux-mêmes. En conséquence, ce travail est parfois confié à des personnes peu qualifiées et mal rémunérées.
Ceci particulièrement vrai au Mali, dans la région de Kayes, où ce métier ne fait lobjet daucun statut et où la majorité des pompistes gagnent moins de 10 000 CFA par mois. Au Sénégal, le métier est mieux reconnu, parce que la DEM exige des comités de gestion quils embauchent un pompiste formé à cet effet au cours dun stage organisé à la base de la DEM à Louga. Cette formation de longue durée (6 mois) comprend des cours théoriques, du travail en atelier et des stages auprès de pompistes en exercice. Elle est partiellement financée par le village dont est originaire le futur pompiste.
Au Sénégal, il existe même un salaire de base officiel (30 000 CFA par mois). En pratique, la grande majorité des pompistes sénégalais sont issus de ce cursus de formation, mais leur rémunération est parfois inférieure au montant officiel. Cest dailleurs lune des principales raisons pour laquelle ils souhaitent renforcer leur capacité de négociation avec leurs employeurs (les Comités de gestion). Ce renforcement pourrait se faire au travers dun « syndicat » des pompistes, une idée qui fait son chemin depuis quelques mois (Régis Taisne, communication orale).
Cest au Cap Vert que le statut des pompistes est le plus valorisé, puisquil sagit de fonctionnaires des communes ou de lINGRH et quils bénéficient dun salaire plus élevé que dans les autres pays (12 000 CVE par mois, soit plus de 70 000 CFA, mais il est vrai que le coût de la vie est nettement plus élevé au Cap Vert).
Un métier davenir ?
Le pompiste est souvent la seule personne à disposer de réelles compétences techniques en matière de pompage dans toute la ville où est située ladduction. Actuellement, cest généralement un simple employé de lexploitant du réseau, mais certains de ces pompistes ne pourraient-il pas développer de petites entreprises en assurant une prestation de pompage globale (gasoil, pièces et main duvre compris), rémunérée au résultat (selon le nombre de m3 pompés, ou le nombre dheures de pompage...).
Cest sur ce principe quest basé le fonctionnement (satisfaisant) de ladduction deau de Guéné, au Nord du Bénin (COLLIGNON, 1994a). Cest également lune des pistes prometteuses actuellement explorées au Sénégal, dans la région du fleuve (ESTIENNE, 1997). Aider certains pompistes à sinstaller comme exploitants, ce serait probablement la manière la moins coûteuse de professionnaliser lexploitation des stations de pompage, sans devoir faire appel à une entreprise de Dakar, qui risque dêtre chère et peu disponible en cas de petite panne.
Il ne faut pas sous estimer les obstacles auxquels se heurtera une telle transformation. Les pompistes actuels sont des salariés, sans guère de responsabilité en cas de panne ou de casse de moteur. Tous ne sont pas prêts à se transformer en entrepreneurs, avec ce que cela implique de contraintes et de risques (gestion de stock de gasoil, charges variables dun mois à lautre, en fonction des réparations, litiges avec les comités de gestion...).
Les charretiers
Les charretiers transportent des volumes deau limités (200 à 600 litres), sur une distance de quelques kilomètres à partir des points dapprovisionnement. Cest un métier extrêmement développé dans les pays du Sahel (et particulièrement dans deux des villes que nous avons étudiées : Dakar et Nouakchott, et dans la plupart des centres secondaires). Par contraste, cette profession (et ce type de service) semble nettement moins développé dans les villes des régions soudanienne ou forestières (Bobo Dioulasso, Yaoundé, Douala, Cotonou, Conakry,
) ou dans les villes au relief accidenté (Port-au-Prince, Praïa,
.). Ce succès dans les villes du Sahel tient probablement à des raisons pratiques et sociologiques :
Une forte demande en eau (une longue saison sèche et des puits non pérennes)
Un bétail de trait relativement abondant (chevaux ou ânes)
Les villes attirent de nombreux éleveurs ou fils déleveurs, à la recherche dun emploi et qui sont habitués à soigner des animaux
Une activité commerciale considérée comme valorisante, dans des pays où la rémunération du porteur deau est une pratique ancienne.
Lachat dune charrette représente un investissement de départ non négligeable, réalisé souvent par un parent déjà installé en ville, qui loue ensuite la charrette ou la confie à un jeune parent. La bête de trait peut être achetée dans ce but, ou amenée directement par le futur charretier depuis son village.
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Cette activité concerne principalement des immigrants récents, ou même des migrants saisonniers, qui retournent au village chaque année (parfois avec la bête de trait), pendant lhivernage. Pour eux, le transport deau est une activité dappoint en saison sèche. Le charretier type est jeune (moins de 25 ans), relativement peu éduqué et il ne bénéficie pas dune forte considération sociale. Cest donc le strict contrepoint du gérant de borne fontaine, âgé, éduqué et jouissant dun statut de notable.
Abou a vingt-six ans. Cela fait quatre ans quil a quitté Djowol, petit village du sud mauritanien, pour « chercher largent » à Nouakchott afin daider sa famille dont il est laîné. Son père cultive la terre en métayage.
Il est célibataire et projette se marier dans lannée qui vient si ses économies le lui permettent. Abou est analphabète car son père na pas jugé bon de le scolariser et lui a fait suivre un enseignement coranique. Depuis lenfance jusquà lâge de dix-sept ans, il a cultivé la terre avec sa famille. Puis, désireux dacquérir une certaine indépendance, ne supportant plus la pression des parents, il a décidé de migrer vers la ville en précisant à sa famille quil pourrait lui faire parvenir de largent. Ainsi, la parentèle ne sest pas opposée à sa migration.
A Nouakchott, il habite chez un « tuteur », un ressortissant de son village bien placé dans ladministration. Cest celui-ci qui lui a trouvé les moyens matériels pour démarrer son activité. Au début, il effectuait chez son « tuteur » des petits travaux à peine rémunérés, ou en échange de son hébergement.
Pour distribuer de leau, Abou dispose dune petite charrette, dun âne et dun fût de 100 litres. Il doit rembourser son tuteur qui a mis à sa disposition ce matériel, dès quil en aura la possibilité. A Nouakchott, il dessert les quartiers périphériques de Kebbé Marbat et Arafat. Son activité de distribution deau potable en porte à porte lui permet de gagner environ 6 000 ouguiyas par mois.
Le métier de charretier est extrêmement concurrentiel, parce que les candidats sont très nombreux et que linvestissement de départ est à la portée de très nombreux urbains. Pour survivre, un charretier doit donc faire preuve dun grand dynamisme commercial. Le bon charretier est toujours à laffût dun nouveau créneau (chantiers de construction, qui ont besoin deau ou de matériaux, quartiers où le réseau de distribution est en panne,....). Cette « chasse » au client consomme pas mal de temps.
Les gérants de bornes-fontaines (petits centres)
Des acteurs liés par contrat avec lentreprise publique
Nous nous sommes intéressés aux individus qui assurent la revente de leau au niveau des bornes-fontaines, à la suite dun contrat passé généralement avec lentreprise publique chargée de la distribution deau (SBEE, SONELEC, SDE, ONEA, EDM...). Il sagit de petits commerçants (et de leurs employés), dont lactivité est rémunérée par la marge réalisée sur le prix de vente. Par contre, nous nous sommes relativement peu intéressés aux « fontainiers », parfois salariés, mis en place par des comités de gestion pour distribuer leau au niveau des bornes-fontaines, comme on en rencontre de nombreux exemples au Sénégal. En effet, ces « fontainiers » ne relèvent pas vraiment du secteur de lentreprise privée.
Gérant de borne-fontaine est lun des rares métiers relativement formels, puisque les gérants passent un contrat avec lentreprise de distribution deau. Dans certaines villes, ils sont même astreints au paiement de taxes municipales, de type patente.
Mais, par son caractère formel, cette activité nest pas complètement concurrentielle. Le nombre de bornes-fontaines est strictement limité et soumis aux décisions des municipalités ou de entreprises de distribution deau. Là où il ny en a pas assez, les bornes peuvent alors devenir des sources de profit importantes et donc des objets de convoitise. Lattribution des bornes se fait alors souvent au sein de la parentèle des élus locaux sans aucune justification précise en termes de compétences techniques ou commerciales. En contrepartie de leur choix, les gérants sont tenus à certaines obligations plus ou moins explicites, qui peuvent être très pénalisantes (reprise des dettes du gérant précédent, petits cadeaux pour obtenir la gérance, service gratuit de certaines familles...).
Les gérants de bornes fontaines rencontrés au Mali, en Mauritanie (Nouakchott), au Burkina Faso et au Bénin ont tous une relation contractuelle forte avec lentreprise publique de distribution deau (EDM, ONEA, SBEE). Ils sont titulaires dun abonnement et paient tous les mois une facture basée sur la lecture dun compteur deau. Le tarif qui leur est appliqué est généralement un tarif préférentiel, aligné sur la tranche la plus basse (« tranche sociale ») des barèmes. Ces opérateurs sont totalement intégrés au système de distribution publique, même si leur activité reste souvent défiscalisée (pas de patente, pas de taxe sur le chiffre daffaires).
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Un petit centre au Burkina, lexemple de Niangologo (12 000 habitants)
Le réseau de distribution de Niangologo est exploité par lONEA. Un tiers de leau est distribuée au travers de 94 branchements particuliers, et deux tiers de leau sont distribués au travers de 12 bornes-fontaines, qui alimentent en eau 90 % de la population de la ville.
Les fonctions de fontainiers sont occupées par des revendeurs deau indépendants, parfois fort jeunes (certains ont moins de 20 ans). Ils sagit donc de petits commerçants, bien intégrés au système par lONEA auprès de laquelle ils ont souscrit un abonnement. Ces fontainiers achètent leau à 179 F CFA par m3 et la revendent au détail (à 10 FCFA la bassine de 30 l, soit 330 CFA le m3) et aussi en gros, à des charretiers. Le revenu moyen dun fontainiers indépendant est de lordre de 20 000 F CFA par mois.
Un métier de notable et des revenus confortables
Le métier de gérant de borne fontaine est un métier respectable, souvent réservé à des gens honorablement connus dans le quartier et qui peuvent présenter des garanties (notamment immobilières). Ce nest pas vraiment étonnant. Les entreprises publiques de distribution deau souhaitent se protéger contre les risques dimpayés et elles ne passent donc de contrats quavec des gérants fiables. La gérance des bornes est dailleurs une activité qui peut être très rentable et elle fait donc parfois lobjet dune compétition entre les commerçants du quartier.
Lexemple de Kayes est révélateur. Il sagit dun centre secondaire du Mali (54 000 habitants) alimenté en eau par un réseau relativement dense, puisquil comprend 2400 branchements particuliers et 85 bornes-fontaines. Une analyse très détaillée du service apporté par ces bornes-fontaines et de leur histoire a été réalisée par une autre équipe, dans le cadre du même programme thématique (voir MOREL A LHUIISSIER et VERDEIL, 1997). Dans le cadre de la présente étude (VALFREY, 1997), nous nous sommes principalement intéressés à la personnalité des fontainiers, leur histoire et leur revenus.
La plupart des bornes sont gérées par des gens qui bénéficient dune forte reconnaissance sociale dans le quartier, installés à Kayes depuis plus de 10 ans. Il sagit donc plutôt de notables et lexploitation dune borne-fontaine (rarement deux) leur assure un revenu non négligeable (de 20 000 à 100 000 CFA par mois). La gérance des bornes a dailleurs souvent été attribuée à des membres du parti au pouvoir ou de la famille des dirigeants municipaux.
Lintérêt commercial de la gérance dune borne-fontaine est dautant plus grand que linvestissement en matériel à réaliser par lexploitant est très limité (un robinet, un bout de tuyau en plastique). Cependant, celui-ci doit souscrire un abonnement auprès de lentreprise de distribution deau, et cela peut revenir assez cher quand celle-ci exige quil apure au préalable les dettes souvent laissées par lexploitant précédent. Il sagit bien entendu dune pratique abusive, mais extrêmement répandue.
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Moussa SIDIBE, fontainier à Légal Ségou
Moussa SIDIBE, menuisier de formation, est né en 1932. Fontainier indépendant depuis 1991. Témoignage : « La vente deau est un métier noble. Beaucoup de prophètes lont fait. Avant les événements de mars 1991 [chute de Moussa TRAORE], il y avait une borne-fontaine devant ma maison et on men avait confié la surveillance. Je ne gardais pas largent, javais un cahier où je notais tous les volumes vendus. A lépoque, largent était versé à la Section de lUDPM. Un jour jai été interpellé par la Mairie pour verser largent, jai répondu que je navais rien. Cest alors le Secrétaire Général de lUDPM (à qui je versais largent) qui est venu à mon secours en disant quil allait régler toutes les factures depuis 2 ans. Après enquête jai trouvé que laffaire sétait réglée entre les politiciens, lEDM et la Mairie. Surviennent alors les événements du 26 mars 1991, les politiciens sont partis, et jai alors fait une demande pour rouvrir la borne-fontaine. Mais jai eu des problèmes avec lEDM, car bien quil sagisse dune borne-fontaine publique on me vendait leau au tarif des particuliers [doublement du prix pour une consommation mensuelle supérieure à 20 m3]. Leau était trop chère pour que jy trouve mon compte. Renseignement pris auprès des autres fontainiers, je suis allé me plaindre et ma situation a été finalement régularisée. (...) Je ne gagne pas trop mal ma vie, chaque semaine je puise 2000 FCFA pour payer les condiments. Ensuite, après paiement de la facture à lEDM, jai une moyenne de 12 000 FCFA [par mois], de quoi acheter un sac de mil et combler ma pension de retraite. Je vis bien ainsi. »
Cest la même situation que nous avions rencontrée dans le Nord du Bénin (Malanville, Djougou), où les bornes-fontaines sont généralement prises en gérance par des commerçants qui souscrivent un abonnement auprès de la SBE et confient la vente à des jeunes employés (il sagit dailleurs souvent dimmigrés du Nigéria).
Des revenus qui varient dans le temps et dans lespace
Lactivité des gérants de bornes-fontaines varie fortement entre la saison sèche et la saison des pluies (voir par exemple LITRICO, 1994). En effet, les usagers des bornes-fontaines, au contraire de ceux qui ont un branchement particulier (voir figure ci-après), réalisent chaque jour un arbitrage entre plusieurs sources dapprovisionne-ment en eau. Durant la saison des pluies, ils délaissent les bornes-fontaines (où leau est relativement chère) pour les puits privés, où leau est moins chère, ou pour les rivières, où elle est gratuite.
Il y a également une variabilité à long terme, qui suit lévolution de lurbanisation et du réseau de distribution deau. La gérance dune borne fontaine constitue un source de revenus importants dans les quartiers nouveaux, où il ny a pas encore de nombreux raccordements privés. Son intérêt diminue ensuite régulièrement, au fur et à mesure de léquipement du quartier. Seules les bornes-fontaines situées à proximité des marchés constituent des centres de profit durable.
Enfin, les gérants ont parfois des frais de personnel assez élevés, puisquils nassurent pas la vente eux-mêmes, mais confient cette tâche à un proche (mal rémunéré) ou à un salarié (ce dernier cas étant particulièrement fréquent quand le gérant sest fait concéder plusieurs bornes-fontaines, une pratique assez courante au Bénin, au Mali...
Les abonnés revendeurs
Il sagit dune pratique totalement illégale, mais qui nest pas combattue sévèrement par ladministration, parce quelle arrange finalement tout le monde :
Les usagers, qui trouvent de leau près de chez eux
Les abonnés revendeurs, qui partagent le prix de leur abonnement
Les sociétés de distribution, parce que le tarif de vente au m3 (au-delà de la tranche « sociale ») est souvent plus élevé que le tarif « bornes-fontaines » ; un responsable de la RNET (Togo) nous disait même franchement quil considérait la revente de voisinage comme un système de distribution secondaire intéressant pour son entreprise, même sil était en théorie interdit.
Cette pratique est donc très répandue dans des villes comme Yaoundé (où il ny avait pratiquement plus de bornes-fontaines en 1992, après leur fermeture systématique par la SNEC, confrontée aux impayés des municipalités). Elle est également très répandue à Port-au-Prince. Elle semble moins répandue à Dakar (où il y a nettement plus de branchements particuliers) et Tidiane Koita insiste sur le fait quelle garde un caractère relativement peu économique à Nouakchott, où il est mal vu de vendre de leau à son voisin. Celui qui fournit leau attend donc plutôt un autre service en retour, ou une considération sociale accrue (qui nest dailleurs généralement pas sans intérêt économique).
Les porteurs deau
Dans les grandes villes
Parmi lensemble des porteurs deau il faut bien distinguer ceux qui disposent dune charrette à bras (de type pousse-pousse) et ceux (et surtout celles) qui portent leau à la main ou sur la tête. Dune façon générale il sagit dun métier très pénible, effectué par des migrants récemment arrivés en ville. Le portage deau est souvent associé à dautres activités similaires (portage de colis, de bagages à la gare...).
Les pousseurs de charrettes réalisent un investissement plus limité que les propriétaires de charrettes à traction animale (800 FF au lieu de 3 000 FF). Cependant, leur bénéfice quotidien est sensiblement équivalent : 400 FF par mois (Dakouré, 1997). Ils sont particulièrement nombreux dans le Sud du Burkina Faso.
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« Je viens de Belle-Fontaine, je suis mariée et mère de quatre enfants. Les enfants restent dans ma ville natale, ils sont entre les mains de leur père qui est agriculteur. Je passe quinze jours à Port-au-Prince à faire le commerce de leau et ensuite je rentre à Belle-Fontaine pour apporter de largent aux autres membres de la famille et pour participer aux travaux des champs. Jachète leau au prix de 2 Gourdes les trois bokits et je revend chaque bokit deux Gourdes. Je suis logée chez le propriétaire [de la citerne], là-bas nous sommes 30, chacune de nous a une fiche d'identification. Jessaie toujours de fuir les obligations que mimpose le propriétaire. Après chaque bokit vendue je sors pour essayer de trouver dautres points deau moins chers. Jai 36 ans et je pratique ce commerce depuis 3 ans, le récipient mappartient mais ce nest pas le cas de toutes les vendeuses. Pour celles [qui nont pas de récipient] le propriétaire met à leur disposition des bokits pendant la journée. Cela signifie que certaines sont plus indépendantes que dautres. »
Recueilli par Edens JEAN-LOUIS le 12/12/97
Par contre, les porteuses « sur la tête », se situent tout à fait en bas de léchelle sociale et leurs revenus sont extrêmement faibles. A Dakar, cette activité ne bénéficie daucune reconnaissance sociale et il est même difficile de trouver des femmes qui affirment en faire leur profession. A Port-au-Prince, où cette activité est très développée dans certains quartiers, elle est assurée par de jeunes villageoises qui viennent passer quelques semaines en ville, dans des conditions souvent très difficiles (pas de logement), le temps dépargner un peu dargent (à ce sujet, voir VERDEIL, 1995 et VALFREY, 1998).
Dans les petits centres
Dans les petits centres, le portage deau ne semble pas constituer un véritable métier et aucun porteur na été interviewé au cours de cette étude. Cela suggère que le portage de leau à la main jusqu'à la concession reste une affaire gérée au sein de la famille élargie, alors que cette activité constitue un métier mieux développé dans les quartiers mal lotis des grandes villes (comme Port-au-Prince, en Haïti). Il est vrai quil existe dans ces grandes villes un nombre plus important de familles disposant de revenus monétaires, mais pas dun branchement à domicile. Cependant, nous avons pu constater que même dans les grandes villes, comme Dakar, cette activité de portage à domicile échappe parfois à lattention, car il sagit dune activité temporaire, dun « petit job » dopportunité et que les porteurs (qui sont souvent des jeunes filles) ne se présentent pas comme des professionnels.
Les réparateurs
Au démarrage de cette recherche, nous pensions consacrer une part importante du travail aux petits opérateurs privés de la filière maintenance (diésélistes, plombiers, réparateurs de pompes...). Au bout de six mois, force nous est de constater quils sont un peu fantomatiques et cest lun des enseignements les plus intéressants de cette recherche :
Au Mali, dans la région de Kayes, aucune entreprise ne sest spécialisée dans la maintenance des stations de pompage et les comités de gestion font généralement appel à des mécaniciens de ladministration, quils ont rencontrés lors de linstallation des stations de pompage ;
Au Sénégal, la maintenance des stations de pompage est encore largement assurée par la DEM et pour les petites interventions (notamment en matière de conduites) les comités font appel à des plombiers, peu qualifiés pour le diagnostic des réseaux ;
En Mauritanie, la réglementation stipule que la maintenance doit être assurée par les Brigades de lhydraulique ; en pratique, les concessionnaires se plaignent de ce que ces brigades manquent de moyens matériels (véhicules, gasoil, pièces détachées) et tardent à réaliser la maintenance (KOITA, 1997);
Au Cap Vert et au Burkina Faso, la maintenance des réseaux est directement assurée par ladministration ou par lentreprise publique qui a la charge des réseaux (ONEA dans le cas du Burkina Faso).
Quelques explications peuvent être avancées à ce faible développement du secteur privé de la maintenance :
Ladministration rechigne à agréer des opérateurs privés pour la maintenance des adductions et elle stipule même parfois dans les contrats de concession que la maintenance doit être assurée par un service de lEtat (la DEM au Sénégal, les Brigades de la DH en Mauritanie) ;
Les exploitants des petites adductions deau (comités de gestion, GIE dusagers,...) sont souvent peu solvables, parce quils ne réalisent pas de provisions pour financer les grosses réparations ; cette faible solvabilité bride le développement dentreprises de maintenance performantes (comme des ateliers de diésélistes ou délectromécaniciens) ; au contraire, ce marché, déjà fort limité, est occupé par des « bricoleurs », qui ninvestissent ni dans la formation dun personnel compétent, ni dans lachat doutillage spécialisé ;
Pour certaines interventions (comme lextraction dune pompe à axe vertical), le matériel indispensable coûte plusieurs dizaines de millions de CFA et ne peut être amorti que sur un grand nombre de réparations annuelles ; au Sénégal, seules des ONG ont accepté jusqu'à présent de prendre ce risque (le PIP, à Podor et le GIE appuyé par CARITAS, à Kaolack) ;
Les adductions ont souvent été installées dans le cadre de projets qui ont mobilisé à cette occasion des cadres de ladministration qui sont maintenant bien connus des usagers ; en cas de panne, ceux-ci font appel à eux (comme cest le cas à Kayes), car ils sont peu chers, ont parfois accès à certaines pièces (anciens stocks des projets) et quils connaissent déjà les équipements installés...
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M. SIDIBE, 39 ans, est originaire de Bamako. Il a fait son apprentissage à Bamako, puis en Côte-dIvoire avant dentrer à la SOTELMA en 1982, à la suite dun concours. Il y est actuellement chef du Secteur Energie, et a notamment à sa charge la maintenance de tout léquipement électromécanique et électronique du central téléphonique. Formé sur le tas, il pense avoir acquis au fil des ans une solide expérience pratique qui lui permet de réparer un peu près tout ce qui touche à lélectrique ou lélectromécanique. Il dispose dune clientèle « privée » importante, notamment pour les groupes électrogènes, et la SOTELMA lui donne son accord de principe. Le Gouverneur lui passe chaque année un contrat de maintenance, ainsi quun commerçant de Kayes. Il ne dispose pour seul moyen de déplacement que dune moto. Outre les frais de déplacement, à la charge du client, ses prestations sont en général de 10 000 FCFA par jour. Ses interventions dans le domaine de lhydraulique sont relativement rares, sa dernière intervention sur une électropompe remonte à plus dun an. M. SIDIBE indique ne jamais gagner moins de 150 000 FCFA par mois grâce aux prestations quil fait à lextérieur. Cette somme peut atteindre jusquà 500 000 FCFA
A titre de comparaison, nous rapportons ici les résultats dune étude comparable que nous avons menée dans lEst du Mali (Gao et tombouctou) sur les réparateurs de groupes de pompage dirrigation (HYDRO CONSEIL, 1996). Il sagit dun métier assez comparable à celui des réparateurs de station de pompage deau potable (moteurs diesel, de 10 à 25 CV, avec une prépondérance des moteurs de marque HATZ, DEUTZ, LISTER et LOMBARDINI).
Cette activité de maintenance dégage un chiffre daffaires denviron 500 000 F CFA par an et par groupe de pompage, répartis de la manière suivante :
Main duvre : 11 %,
Déplacements : 7 %,
Pièces détachées : 57 %,
Lubrifiants : 25 %.
Une petite entreprise, employant trois ou quatre personnes, peut ainsi se développer à partir dune clientèle régulière dune cinquantaine de groupes de pompage.
Les titulaires de contrats de maintenance
Pour améliorer la confiance et les relations entre les exploitants de réseaux et les réparateurs privés, on peut être tenté dinstituer des contrats de maintenance.
Ces contrats peuvent être très variés (COLLIGNON, 1996). Il peut sagir de « con-trats de moyens » (le réparateur sengage à assurer un certain nombre de visites et dentretiens) ou de « contrats de résultats » (le réparateur sengage à ce que ladduction fonctionne). Le contrat peut porter sur lensemble des charges de maintenance, ou seulement sur la main duvre et les déplacements. Il peut être adossé à une garantie offerte par le fournisseur de la pompe (comme cest le cas dans le cadre du PRS) ou pas.
De tels contrats (et même une entreprise bien définie) ont parfois été systématiquement « imposés » aux exploitants par les bailleurs de fonds, dans le cadre du Programme Régional Solaire notamment (PRS). Au Bénin, cest lentreprise ENERDAS qui joue ce rôle. On retrouve le même concept de contrat de maintenance dans le programme « 6 centres semi urbains » piloté par le bureau détude Gauff Ingenieure pour le compte de la DNHE au Mali (FAGGIANELLI, 1997).
Dans tous les cas, ces projets sappuient sur des opérateurs formels, qui possèdent souvent un haut niveau de qualification (ce qui constitue une garantie de qualité).mais dont la survie économique est peut-être directement liée à des formes de subventions (dotation en équipement dans le cadre des projets de construction de réseaux, obligation pour les villages de payer le contrat de maintenance, versement de la première annuité par le projet...).
Les assistants pour la gestion et la comptabilité
Les structures associatives qui exploitent de petites adductions (comités de gestion GIE dusagers,....) manquent souvent cruellement de compétences dans le domaine de la gestion juridique, financière et comptable. Ces exploitants seraient probablement intéressés à trouver sur le marché des prestataires de services spécialisés, compétents pour les assister dans ces tâches. Force est de constater que de tels opérateurs nexistent pas actuellement.
Le plus souvent, les comités de gestion qui ont besoin dun appui dans ce domaine font appel à des fonctionnaires qui viennent les aider en dehors de leurs heures de service (comptables de ladministration, enseignants, fonctionnaires du trésor,...).
La seule expérience en ce domaine semble être laction pilote actuellement en cours dans la région de Matam et qui consiste précisément à promouvoir un ou plusieurs petits opérateurs locaux, susceptibles de réaliser des prestations de service pour le compte des comités de gestion. Ce programme est mené par lAFVP et ISF avec lappui technique de HYDRO CONSEIL, dans le cadre du même programme thématique que la présente étude (ESTIENNE, 1997, TAISNE, 1997).
Le contexte institutionnel dans lequel interviennent les opérateurs privés
Le Code de leau
Dans chacun des 5 pays concernés par cette étude, il existe un « Code de lEau », cest-à-dire un texte fondamental définissant les prérogatives de lEtat et des autres acteurs par rapport à cet enjeu essentiel que constitue leau dans les pays du Sahel.
Tous ces textes confèrent à lEtat un rôle prééminent et pratiquement exclusif pour tout ce qui concerne lexploitation des eaux souterraines ou de surface (construction de forages ou de barrages, installation de pompes), leur gestion et leur distribution au titre de lapprovisionnement en eau potable. Ce nest pas tout à fait étonnant puisque tous ces textes ont été élaborés par les services administratifs de lEtat, sans réelle négociation avec dautres acteurs comme les municipalités ou les exploitants agricoles.
Lapplication de ces textes reste cependant assez souple et il est exceptionnel que lEtat engage des actions contre une commune ou un particulier qui construit un ouvrage hydraulique sans son autorisation. En pratique, on constate même linverse : les services de lEtat sont sollicités par des communautés villageoises pour venir réparer un ouvrage quelles ont réalisé elles-mêmes.
Un rôle prépondérant de lEtat est vraisemblablement indispensable pour garantir une exploitation rationnelle et prudente des trop rares ressources en eau de ces pays. On peut cependant sinterroger sur la légitimité de textes qui font fi de droits traditionnels très importants comme ceux qui réglementent lutilisation des points deau pastoraux (et donc laccès aux pâturages).
Les Codes de lEau adoptés par les pays du Sahel limitent fortement les prérogatives des maîtres douvrages locaux, comme les municipalités, les communautés villageoises. Elles concentrent entre les mains des administrations centrales tous les leviers de la maîtrise douvrage, et notamment le choix des entreprises, la préparation des commandes publiques, la définition des normes de construction...Tout cela a provoqué la concentration des marchés publics entre les mains dune seule ou éventuellement quelques entreprises de la capitale et na pas favorisé lémergence dun réseau dopérateurs privés décentralisés, diversifiés et dynamiques.
Le rôle prédominant des services techniques de lEtat
Dans tous les pays du Sahel, le manque de points deau modernes était patent après lindépendance. Les jeunes Etats, avec le soutien des bailleurs de fonds, ont donc lancé dambitieux programmes déquipement hydraulique dans les villages, qui ont culminé au cours de la décennie 1981-1990 (DIEPA).
Durant cette période, la réalisation des ouvrages a le plus souvent été confiée à des services techniques de lEtat (Direction de lhydraulique, Génie rural, OFEDES,....), tout comme la maintenance des stations de pompage, assurée jusqu'à nos jours par la DEM au Sénégal et par les Brigades de lhydraulique en Mauritanie.
Tout cela a retardé lémergence dentreprises privées dans le secteur hydraulique (DEBRIS et COLLIGNON, 1994). A lheure où de nombreux Etats envisagent de concéder le service de leau dans les petits centres à des opérateurs privés, ils se retrouvent ainsi confrontés à un déficit de compétences locales.
Depuis quelques années, les services techniques de lEtat qui réalisent des travaux en régie directe ont une image négative auprès des bailleurs de fonds, quil sagisse de ceux qui construisent des puits, des routes ou qui posent des lignes électriques. Ces services sont généralement considérés comme relativement peu efficaces, lents et trop rigides pour sadapter à la demande des usagers, qui évolue très vite avec le niveau de vie et lurbanisation.
Les entreprises nationales de distribution deau (++++++)
Dans tous les pays du Sahel (à lexception du Cap Vert), il existe une entreprise nationale qui détient le monopole de la distribution deau en milieu urbain, et ce monopole sétend théoriquement jusquaux petits centres. Certaines de ces sociétés sont publiques (comme lONEA, au Burkina Faso), dautres ont été privatisées (comme la SDE au Sénégal), dautres sont en instance de privatisation partielle (comme EDM au Mali). Certaines dentre elles gèrent également le service de lélectricité, qui représente alors pour elles leur activité principale.
En pratique, ces entreprises ne gèrent le service de leau que dans les plus grandes villes (plus de 20 000 habitants) et dans quelques centres qui bénéficient dun service des eaux amélioré grâce à leur statut administratif de chef lieu de département ou de province. Il existe cependant des capitales provinciales (comme Sélibaby en Mauritanie) où lentreprise publique nintervient pas encore.
Dans ces centres, le standard (et les tarifs) du service de leau est calqué sur celui des capitales. Il sagit dune distribution tout à fait moderne, qui se fait essentiellement par branchements domiciliaires, avec une facturation calculée sur les volumes réels consommés.
Parmi ces entreprises en situation de monopole, seule lONEA (au Burkina Faso) semble avoir une politique de distribution qui prend bien en compte les besoins des couches de population les plus défavorisées, en multipliant les bornes-fontaines et en leur assurant un suivi régulier. Lexemple de Bobo Dioulasso (DAKOURE, 1997) est à ce titre très révélateur : dans cette ville de 320 000 habitants, plus de la moitié des familles utilisent les nombreuses bornes-fontaines (près de 200) qui distribuent 30 % de leau de la ville. LONEA a intégré ces bornes dans son schéma global de distribution deau et en assure un suivi régulier.
Le rôle des communes : les grandes absentes
Dans la plupart des pays du Sahel (à lexception notable du Cap Vert), le rôle des communes dans la distribution de leau potable est tout à fait insignifiant.
Quelques grosses communes géraient un service de leau rudimentaire durant les années 60 et 70, mais elles ont lune après lautre transféré ce service à lopérateur public national, dans le cadre dune politique globale de développement des réseaux et des branchements domiciliaires. Au cours de cette période de transition, seules les bornes-fontaines publiques restaient sous la responsabilité des communes, à charge pour elles de financer les charges correspondantes (les factures de lentreprise publique) à partir des produits de la fiscalité municipale (taxes foncières, redevances diverses,.....).
Confrontées à une insuffisance chronique de ressources fiscales, les communes ont cessé lune après lautre de payer leurs factures deau et les entreprises publiques ont soit fermé volontairement les bornes-fontaines, soit laissé celles-ci tomber progressivement à labandon au cours des années 80 (MOREL à lHUISSIER, 1990).
Lattitude de ladministration à légard des opérateurs privés du secteur hydraulique
Au Sénégal : vers une reconnaissance de limportance du secteur privé
Au Sénégal, limmense majorité des adductions ont été construites par lEtat, mais elle ont souvent bénéficié dextensions ou daméliorations financées par les usagers eux-mêmes ou les associations de migrants.
Jusquà ce jour, la maintenance des stations de pompage est encore assurée pour une large part par les services techniques de lEtat (la Direction de lexploitation et de la maintenance du Ministère de lHydraulique, sa base de Louga et ses brigades régionales) et ceux-ci ont démontré leurs compétences dans ce domaine. Quant à lexploitation des adductions, jusqu'à cette année, lEtat sénégalais na pas manifesté clairement sa volonté den déléguer la gestion à des comités dusagers.
La place qui reste aux opérateurs privés de la maintenance est donc étroite et il ne faut donc pas trop sétonner quils soient peu présents (ESTIENNE, 1997). Ce déficit en opérateurs privés est même inquiétant, à lheure où une ambitieuse réforme, mise en oeuvre par le Ministère de lhydraulique, tend à confier au secteur privé des responsabilités beaucoup plus lourdes.
En Mauritanie : un régime de concession novateur
En Mauritanie, lEtat a engagé dès 1990 une politique novatrice et cohérente de concession des petits réseaux de distribution deau à des opérateurs privés et ce mode de gestion concerne maintenant la majorité des quelques 200 petits réseaux du pays. Tout naturellement, ces gérants privés sorientent vers des réparateurs privés en cas de panne et les services de lEtat nassurent plus que la maintenance lourde (extraction de pompes notamment). Ladministration, dégagée progressivement des tâches de gestion courante des adductions, devrait pouvoir ainsi se consacrer à des missions plus stratégiques comme la surveillance et la gestion des ressources en eau du pays, précieuses parce que trop rares. Cette mutation, annoncée depuis longtemps, a cependant du mal à se concrétiser et les services de lEtat font encore souvent concurrence (déloyale) aux opérateurs privés (foreurs, puisatiers, diÈsÈlistes, électromécaniciens,....).
Au Mali (Région de Kayes) : une administration dépassée par la société civile
Dans la Région de Kayes, plus de 80 % des 36 réseaux de distribution deau existants ont été réalisés à linitiative des habitants, grâce à des financements mobilisés souvent par les migrants et la coopération décentralisée. LEtat, peu présent au moment de la réalisation des infrastructures, est totalement absent de leur exploitation et cela laisse la part belle au secteur privé. Cependant, la taille très réduite de ces réseaux (certains desservent moins de 1000 habitants) limite le chiffre daffaires potentiel de ce secteur et donc la professionnalisation des opérateurs spécialisés.
Au Burkina Faso, une entreprise nationale performante occupe le secteur
LONEA a assuré jusquà présent une gestion assez performante du service de leau dans les petits centres équipés dadductions. En dehors de ces centres, ce sont les pompes manuelles qui dominent et le problème de la concession des petits réseaux ne se pose encore que de manière très théorique. Dans tous les projets en cours (et notamment ceux financés par la CFD et le FED), il est cependant prévu explicitement que la gestion des futures petites adductions sera confiée à des fermiers privés sous contrat avec lONEA.
En Haïti : une entreprise publique en situation précaire
Lapprovisionnement en eau de Port-au-Prince est assuré par une entreprise publique en situation de monopole, la CAMEP (Centrale autonome métropolitaine deau potable), créée en 1963. La CAMEP exploite aujourdhui une vingtaine de captages (essentiellement des sources jusquà récemment, renforcées par des forages depuis quelques années), qui lui permettent de produire entre 70 000 et 130 000 m3 par jour. Cette production assurerait théoriquement une bonne couverture des besoins, puisque la dotation théorique en eau représenterait 50 à 60 litres par jour et par habitant, dotation rarement atteinte dans la plupart des capitales africaines.
Le réseau de distribution de la CAMEP est vétuste, puisquil date en grande partie des années 1950-1970. Les branchements particuliers sont au nombre de 30 000, ce qui correspond à peine à 10% des ménages. Des estimations officieuses évaluent le nombre de branchements clandestins à une dizaine de milliers.
La qualité du service offert par la CAMEP est par ailleurs très médiocre : la majorité des quartiers récents (et en particulier les quartiers défavorisés) ne sont pas raccordés au réseau, et dans la plupart des quartiers leau nest disponible que quelques heures par jour, voire quelques jours par semaine dans certains cas.
La CAMEP souffre également dun déséquilibre financier persistant, lié à un effectif pléthorique et à un taux de facturation particulièrement bas. On estime que 40 000 m3 seulement (sur les 100 à 120 000 produits) sont réellement facturés, et le plus souvent sous la forme de forfait. En dautres termes, alors que la grille tarifaire de la CAMEP prévoit un prix moyen de leau de lordre de 9 Gourdes par m3, les recettes moyennes réelles sont plus proches dune Gourde par m3, avec un prix moyen réel de facturation de lordre de 3 Gourdes par m3 (voir CFD, 1997). Cela représente donc un chiffre daffaires annuel de lordre de 35 à 40 millions de Gourdes.
Lextrême faiblesse de la CAMEP a autorisé depuis vingt ans une explosion du secteur privé, sans aucun contrôle de la part de lEtat (que ce soit la CAMEP ou les service techniques chargés de lhygiène). Loriginalité de la situation à Port-au-Prince est que les opérateurs privés inetrviennent à tous les niveaux de la filière : production (forages privés), transport (camions), distribution (propriétaires de citernes, porteurs deau...). On estime (VALFREY, 1998) que le secteur privé représente plus de 80% du chiffre daffaires de lensemble du service de leau.
Au Cap Vert : la toute puissance de lEtat et des communes
Depuis longtemps, lexploitation des réseaux de distribution deau est assurée par les communes. Quant aux forages, ils sont exploités par un organisme national unique (lINGRH) qui possède les compétences techniques nécessaires et qui doit être le garant dune exploitation modérée des rares ressources en eau du pays. Dans ce contexte, il ny a pas place pour les opérateurs privés et ceux-ci ninterviennent donc quà la périphérie des systèmes, notamment pour transporter leau par camion dans les villages isolés, dont les points deau ont tari. Ces camionneurs sont bien acceptés par ladministration, bien quils ne respectent absolument pas les tarifs nationaux, qui ne couvriraient dailleurs que 20 à 30 % de leurs charges réelles (HYDRO CONSEIL, 1997c).
Des statuts juridiques bien adaptés aux petites entreprises
Dans la plupart des pays dAfrique de lOuest, il existe des statuts particulièrement favorables pour les entreprises artisanales, surtout si elles sinstallent en milieu rural (COLLIGNON et DEBRIS, 1994). Il sagit par exemple du statut de GIE au Sénégal ou de celui de Coopérative en Mauritanie.
Ces statuts sont très largement défiscalisés et les formalités denregistrement sont généralement très simplifiées. Pourtant, force est de constater la popularité très relative de ces statuts. La grande majorité des micro-entreprises que nous avons rencontrées ont fait clairement le choix de rester dans le secteur informel, de ne pas se faire enregistrer comme GIE, coopérative,...même quand cela leur fermait certains marchés publics.
Cette volonté de rester dans lombre sexplique probablement par les pressions (légitimes ou pas) auxquelles sont soumis les entrepreneurs dès quils ont pignon sur rue. Ils sont alors exposés aux contrôles pas toujours innocents de certains agents de l'administration. De nombreux petits entrepreneurs préfèrent donc (à juste titre) ne pas avoir dexistence légale.
Poids économique des opérateurs privés de la distribution deau potable
Le poids économique du secteur de leau potable
Limportance du secteur de la distribution deau potable (le chiffre daffaires global de la filière) peut être approchée de deux manières :
En analysant le chiffre daffaires moyen des opérateurs bien identifiés (comme lentreprise publique de distribution, les charretiers et les gérants de bornes-fontaines). Cest ce que nous avons fait et il est alors important de bien identifier lensemble des opérateurs, y compris ceux du secteur informel, et de recouper les informations données par les uns et les autres, jusqu'à obtenir des chiffres globaux cohérents
En analysant le budget que les ménages affirment consacrer à lapprovisionne-ment en eau potable. Cette approche est pratiquée dans le cadre des études de faisabilité de projets, et elle a parfois tendance à surestimer les dépenses réellement consacrées à leau, car les personnes enquêtées agrègent à leau « ache-tée », lapprovisionnement en eau « gratuit » (pluie, pertes du réseau, puits de concession...). Ce sujet fait lobjet dune autre action de recherche dans le cadre du même programme (MOREL A lHUISSIER, 1998).
A partir de lanalyse des chiffres daffaires des opérateurs de 5 villes (voir tableau ci-après), nous aboutissons à un budget moyen consacré à leau potable de 23 à 50 FF par personne et par an, ce qui représente 2 à 3 % du PNB par habitant dans ces pays (on voit quon est loin des chiffres un peu délirants - 10 à 15 % des revenus des ménages - parfois annoncés à grand coup de média par certains organismes publics ou privés qui sintéressent aux conditions de vie dans les quartiers défavorisés).
On remarquera (et ceci avait déjà été souligné par MOREL A LHUISSIER) que ce budget « eau potable » est du même ordre de grandeur dans les petites et les grandes villes. Le fait que léconomie soit plus monétarisée dans ces dernières naurait donc par une influence déterminante sur la part de leurs revenus que les familles sont prêtes à consacrer à leau potable.
Le poids économiques des opérateurs privés
Les petits opérateurs privés (porteurs, gérants de bornes, camionneurs,....) jouent un rôle tout à fait important en matière de service « eau potable ».
Dans les 5 villes étudiées, les opérateurs privés du secteur de leau potable réalisent entre 21 % et 84 % de la valeur ajoutée de la filière, bien quils se situent pour la plupart dans le secteur informel.
Lanalyse économique du service de leau ne peut donc jamais faire limpasse sur ces opérateurs privés, même si leur étude est difficile, à cause du caractère informel de leur activité.
La part des opérateurs privés (en terme de volume distribué et de valeur ajoutée) est généralement plus importante dans les petits centres que dans les grandes villes. La ville de Port-au-Prince fait ici figure dexception, à cause de latrophie du secteur public de la distribution deau.
Les emplois créés par les opérateurs privés
Il y a nettement plus demplois chez les opérateurs privés de la distribution deau (3 à 13 fois plus) que dans les entreprises concessionnaires du service de leau (quelles soient publiques ou privées). Le personnel ainsi employé représente 2 à 4 pour mille de la population des villes concernées, soit 2 à 3 % de lemploi stable de ces villes. Le secteur informel de la distribution de leau potable constitue donc un enjeu très important en termes demplois, surtout dans les quartiers populaires qui fournissent lessentiel des porteurs, charretiers et gérants de bornes fontaines.
Le tableau page suivante présente les emplois du secteur eau potable dans plusieurs centres de taille variable :
Limportance économique de divers opérateurs du service de leau
Volumes distribués - Chiffres daffaires - Emplois
Limportance économique de divers opérateurs du service de leau
Volumes distribués - Chiffres daffaires - Emplois
Limportance économique de divers opérateurs du service de leau
Volumes distribués - Chiffres daffaires - Emplois
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Quelques éléments de synthèse
Le paysage des opérateurs privés est très variable en fonction de la taille des villes
Le champ de la présente étude recouvre des centres de taille très diverses, depuis de très petits villages (1 000 habitants dans le cas de certains villages de la Région de Kayes au Mali) jusquà des métropoles de plus de deux millions dhabitants (Dakar, Port-au-Prince), en passant par des centres de taille intermédiaire, comme par exemple la ville de Kayes (54 000 habitants) ou Bobo Dioulasso.
Il est évident que les problèmes ne se posent pas de la même manière dans les grands centres, où la distribution deau est un service marchand, contrôlé par une entreprise publique et dans les petits centres, où leau nest pas toujours vendue et où lexploitation est pilotée par quelques villageois, généralement bénévoles.
Les petits centres, à la limite de lhydraulique villageoise
Les centres dont la population est inférieure à 2 000 habitants se situent à la limite du domaine de lhydraulique villageoise, cest-à-dire que leur lapprovisionnement en eau peut être assuré par des forages et des puits équipés de pompes manuelles.
Dans des centres aussi petits, le recouvrement des charges de fonctionnement dun réseau est souvent très médiocre et la pérennité du système est donc assez aléatoire. En cas de panne grave, la réparation du système de pompage est généralement financée par une cotisation générale « exceptionnelle » ou en mobilisant un bailleur de fonds, des notables ou des émigrés.
Le plus souvent, ces micro-réseaux ont dailleurs été installés à linitiative dun bailleur de fonds (cest la cas pour les 500 réseaux mis en place par le projet SCANWATER au Cameroun), dune association de ressortissants (comme cest souvent le cas dans la Région de Kayes) ou dun comité de jumelage (comme on en rencontre plusieurs exemples dans la région du fleuve au Sénégal).
Lors de la préparation du projet, il ny a pas eu une analyse suffisante de la demande solvable. Comme celle-ci est en réalité inférieure aux prévisions, ces adductions ne génèrent que peu de recettes, juste de quoi payer un pompiste à temps partiel et des collecteurs occasionnels.
Dans ce cas, lintervention des opérateurs privés se limite à la maintenance. Mais comme ces petits réseaux dégagent très peu de recettes, celle-ci est réduite à peu de choses, et le « marché » que représentent ces petites adductions est très limité (quelques dizaines de milliers de FCFA par moteur et par an). On se trouve devant une difficulté comparable à celle qui est bien connue pour les pompes manuelles : un petit réparateur ne peut devenir un professionnel que si son aire dintervention englobe plusieurs villages.
Les centres de taille intermédiaire
Dans les centres plus importants (entre 1 500 et 20 000 habitants), le volume dactivité généré par la distribution deau est généralement suffisant pour payer un pompiste, un gestionnaire à temps partiel, des fontainiers... sans pour autant atteindre un montant suffisant pour financer lintervention dune entreprise nationale.
Cest sur ce type de centre que nous avons focalisé nos travaux, parce que cest dans ce champ, intermédiaire entre celui de lhydraulique villageoise et celui des grandes villes, que le recours à des opérateurs privés diversifiés est le plus fréquent (diésélistes, charretiers, gérants de bornes-fontaines...).
Les villes secondaires
A partir de 10 000 habitants, le chiffre daffaires de la distribution deau est suffisant (plus de 10 millions de CFA en général) pour pouvoir rémunérer un personnel spécialisé (pompiste, trésorier, gérant...). On peut donc mettre en place un système de distribution relativement complet et couvrir les coûts dexploitation, y compris une partie des amortissements.
Cette taille correspond dailleurs à celle à partir de laquelle les entreprises nationales comme lONEA, la SDE ou la SONELEC acceptent de prendre en main lexploitation. Lexemple de lONEA montre cependant que les plus petits de ces centres (ceux où le service de leau représente moins de 50 millions de chiffre daffaires) sont déficitaires et ne peuvent donc être exploités que dans le cadre dun système national ou régional, qui assure une certaine péréquation entre les centres les plus « rentables » et ceux qui le sont moins.
Dune manière générale, plus la taille de la ville est importante, plus lexploitation est rentable (car il y a des économies déchelle). Dans ce cas, lentreprise concessionnaire du service de leau peut offrir des prestations de qualité, ce qui nest pas contradictoire avec une sous-traitance du commerce de détail à des opérateurs du secteur privé informel (gérants de bornes, transporteurs...). Cette étude a également porté sur ceux-ci, qui interviennent en aval de lentreprise nationale de distribution deau à Kayes (Mali) et à Bobo Dioulasso (Burkina Faso).
Les grandes villes : une situation très variable dune ville à lautre
Dans les grandes villes, le service de leau est toujours assuré par un opérateur en situation de monopole, quil sagisse dune entreprise publique (majorité des cas) ou dune entreprise privée concessionnaire de lEtat. Mais la part des opérateurs privés est inversement proportionnelle aux performances de lentreprise concessionnaire du service de leau. Elle est donc très variable dune ville à lautre.
Une entreprise comme la SDE à Dakar, privée et libérée de la charge des infrastructures (assurée par la SONES) assure un service de qualité dans pratiquement tous les quartiers de la ville. Les tarifs de vente sont suffisants pour lui permettre de financer elle-même des extensions de réseau vers de nouveaux quartiers. Les opérateurs privés ninterviennent quà la marge de la SDE, pour lalimentation en eau des chantiers ou pour le portage à domicile qui ne concerne quun faible pourcentage des familles. Dans ce cas, la part du secteur privé dans le chiffre daffaires de lactivité de distribution deau ne dépasse pas 20 %.
A lopposé, une entreprise comme la CAMEP, à Port-au-Prince, ne dessert que la moitié des quartiers et 13 % des familles (VALFREY, 1998). De plus, le réseau nest en pression que quelques heures par semaine dans chaque quartier. Dans ces conditions, les opérateurs privés assurent un rôle beaucoup plus important et leur activité représente 80 % du chiffre daffaires du secteur.
Les entreprises comme lONEA (à Bobo Dioulasso) et la SONELEC (à Nouakchott) sont dans une situation intermédiaire. Elles assurent un service dassez bonne qualité et maîtrisent bien leur réseau. Mais elles nont pas des moyens suffisants (à cause notamment de tarifs trop bas) pour étendre leur réseau vers les quartiers récents et les opérateurs privés couvrent donc une part assez importante de la demande (une moitié du chiffre daffaires du secteur). Leur activité est intégrée au service public, au travers des contrats de concession des bornes-fontaines.
Dans les grandes villes, les opérateurs privés interviennent en complément des entreprises concessionnaires
Au contraire de ce qui se passe dans les petits centres, il existe toujours un service public de leau dans les grandes villes et ce service est officiellement assuré par une entreprise (publique ou privée) en situation de monopole.
Le service offert par les opérateurs privés complète celui offert par lentreprise fermière et il y a donc peu dusagers qui manquent totalement deau (mais certains assurent leur approvisionnement eux-mêmes, avec des puits de concession ou des citernes recueillant leau de pluie).
Les opérateurs privés interviennent surtout dans la vente au détail, en aval de lentreprise fermière (publique ou privée) qui assure théoriquement le monopole de la distribution de leau. Le seul exemple dopérateur privé assurant également la production deau en gros que nous ayons rencontré est celui de Port-au-Prince, où le service public est particulièrement mal assuré et où des entreprises privées assurent aussi la production deau par des forages équipés de grosses pompes immergées.
Le service offert par les opérateurs privés est souvent très coûteux pour lutilisateur final, si on lexprime en FF par m3 (de lordre de 5 à 50 FF par m3). Mais une comparaison brute avec les prix moyen du m3 vendu officiellement (2 à 4 FF/m3) nest pas très pertinente, car il ne sagit pas de services comparables. Les opérateurs privés assurent la distribution de très petites quantités deau (le plus souvent, moins de 10 litres /j et par personne), à domicile (cest-à-dire en évitant à lutilisateur les pertes de temps, dénergie et de confort quimpliquerait le déplacement aux points deau publics). Cest ce service que certains usagers sont prêts à payer.
Dans les petits centres
Des opérateurs privés insaisissables
La privatisation de services publics tels la distribution deau est un concept à la mode, surtout auprès de certains bailleurs de fonds. Il ne faut donc pas sétonner que la plupart des documents de projets qui traitent de lAEP des petits centres évoquent avec enthousiasme les futurs opérateurs privés qui devront assurer la construction, la maintenance ou lexploitation des réseaux. Cela suggère que ces opérateurs soient bien connus et que leurs capacités soient mises à lépreuve.
Cependant, quand on recherche systématiquement de tels opérateurs pour les interroger, comme nous lavons fait au cours de cette étude, ils ne sont pas aussi faciles à trouver que cela. Les porteurs deau affirment ne pas faire un métier de cette activité temporaire, la plupart des réparateurs nont pas pignon sur rue, mais se trouvent dans les bureaux dune administration, les pompistes laissent entendre quils travaillent bénévolement...
Il y a plusieurs explications possibles à ces difficultés denquête :
Le service de leau dans les petits centres nest pas encore un secteur vraiment concurrentiel ; il existe encore des opérateurs parapublics largement subventionnés (Brigades de lhydraulique, en Mauritanie, DEM au Sénégal, ONG, projets) qui occupent le devant de la scène formelle et auxquels les comité de gestion sont tentés de sadresser, ne serait ce que pour bénéficier de prix subventionnés ;
Le maître d'ouvrage des ces petites adductions nest pas toujours clairement désigné ; en particulier, les communes n'assument pas de grandes responsabilités dans l'organisation du service de l'eau ; ce sont des maîtres douvrages très informels qui passent commande des études, des travaux et des réparations, et qui font appel à des opérateurs peu formels, dans le cadre de commande orales ;
Certains opérateurs privés préfèrent rester en retrait de la scène formelle, pour échapper à la pression fiscale, surtout sils font du travail « au noir », tout en étant fonctionnaires par ailleurs (cest le cas de nombreux réparateurs de pompes, mais aussi dingénieurs qui réalisent des études de réseaux)
Certains métiers sont effectivement à la limite de léconomie monétarisée (comme le portage deau confié à des anciens captifs en Mauritanie et au Sénégal ou à des jeunes filles de la famille ou du voisinage immédiat, peu ou mal rétribuées).
Les services publics subventionnés tendent à monopoliser le marché
En Mauritanie, au Sénégal et au Cap Vert, les services techniques de l'Etat (respec-tivement les Brigades de lhydraulique, la DEM et lINGRH) assurent des prestations très importantes en matière de maintenance des pompes et des moteurs.
Les prestations de ces services se limitent généralement à la grosse maintenance des moyens dexhaure (pompes et groupes électrogènes), mais il ne faut pas oublier que ce service est d'une importance absolument cruciale pour le maintien en fonctionnement des réseaux qui représentent un gros investissement public (estimé à 450 millions de FF pour le seul Sénégal, THIAW et DAGASSAN, 1994).
La taille importante de ces services techniques, leur décentralisation (dans les chefs lieux de région ou de département) et la qualité de leurs prestations ont fait que tous les exploitants de réseau se sont pendant longtemps adressés à eux, ce qui na évidement pas favorisé l'émergence d'opérateurs privés. Ils sont dailleurs souvent les seuls à être autorisés à réaliser les grosses opérations de maintenance (comme le relevage des pompes immergées, au Sénégal) et les exploitants qui feraient appel à des opérateurs privés se mettraient hors la loi.
Ces opérateurs publics assurent la maintenance pour un coût qui n'est pas exorbitant. Cela peut sembler paradoxal, puisquils sont pratiquement en position de monopole, mais il cela résulte dun choix politique des gouvernements : assurer à la population (et donc aux électeurs) un service deau potable bon marché.
Les opérateurs publics de la maintenance peuvent pratiquer des tarifs modérés, car ils sont largement subventionnés : leur équipement provient généralement de subventions publiques et leur personnel émarge au budget de lEtat. Dans ces conditions, les seules charges quils doivent refacturer aux exploitants sont les pièces détachées et des charges de fonctionnement (comme le gasoil des véhicules). Au Sénégal, par exemple, la DEM ne facture aux comités de gestion des forages que ses frais de déplacement, et leur demande dacheter eux-mêmes les pièces détachées.
La pérennité de ce système de maintenance est cependant incertaine, car lEtat na plus toujours les moyens de subventionner suffisamment ces opérateurs publics. Quant aux bailleurs de fonds étrangers, leurs contributions sont trop aléatoires pour garantir un service public de maintenance (et ils sont de toutes façons de plus en plus réticents à subventionner les services de lEtat).
Seule lINGRH, au Cap Vert, semble avoir mis en place un mécanisme de financement qui devrait (tout au moins en théorie) lui permettre de maintenir son niveau de prestation. Il sagit dune redevance que les exploitants de forages doivent lui verser pour chaque m3 deau pompé. Mais en pratique, le taux de recouvrement de cette redevance, en dehors de la capitale, est très faible et lINGRH ne dispose pas des outils financiers nécessaires pour assurer un service complet (en particulier, elle ne dispose pas des devises indispensables pour importer du matériel ou des pièces détachées).
Suite au tarissement des financements internationaux, ces opérateurs publics manquent de moyens et la qualité de leurs prestations sen ressent : les délais dintervention sallongent, loutillage vétuste nest pas renouvelé, le stock de pièces nest pas réapprovisionné...
Les opérateurs privés répondent précisément à la demande non couverte par les opérateurs publics
Quand les services de lEtat (ou des municipalités) réalisent des prestations techniques qui pourraient relever du secteur privé (par exemple la maintenance des moteurs de station de pompage, qui est encore exécutée par la DEM au Sénégal), ils le font souvent « à prix cassé », car ils sont subventionnés. Face à cette distorsion des règles de la concurrence, le développement dopérateurs privés est impossible.
Les opérateurs privés du service de leau noccupent donc que les « niches » commerciales qui correspondent à des prestations que les services de lEtat ou des municipalités ne peuvent pas assurer, faute de moyens matériel, de disponibilité ou de personnel.
En matière de construction de réseaux
Les grands marchés publics détude et de construction de réseau de distribution deau ont été souvent confiés à des entreprises étrangères ou à de grosses entreprises de génie civil, basées dans les capitales, et qui sortent du cadre de la présente étude. Par contre, nous nous sommes intéressés au marché plus spécifique des extensions de réseaux dont la maîtrise douvrage est souvent assurée de manière plus ou moins formelle par des collectivités locales, ou même des associations dusagers.
En ce qui concerne les études ou le contrôle des travaux, ces clients potentiels ont du mal à identifier les bureaux détudes qui puissent leur fournir un travail de bonne qualité. Par sécurité, ils font donc souvent appel à des agents de ladministration, qui réalisent le travail « en dehors de leurs heures de service ».
Quant à la construction des réseaux et des réservoirs, elle est généralement confiée à des entreprises locales (à ce sujet, voir par exemple COLLIGNON et DEBRIS, 1994).
En matière de maintenance
Au Sénégal et en Mauritanie, oØ les services de l Etat sont bien équipés pour assurer la maintenance, le champ laissé aux réparateurs privés se limite à la petite réparation des réseaux et des moteurs. Cependant, depuis quelques années, les services de l Etat manquent de moyens matériels (véhicules, carburant, pièces détachées,...) et commencent à éprouver des difficultés à assurer complètement leur mission. Cette situation est particulièrement évoquée par les concessionnaires de réseaux mauritaniens, qui sont de plus en plus nombreux à se tourner vers les opérateurs privés pour la maintenance des générateurs et des réseaux (KOITA, 1997b).
Au Mali, où la DNHE ne souhaite pas assurer la maintenance des petits réseaux, les comités de gestion sadressent à des opérateurs privés. VALFREY (1997) observe cependant que 4 des 5 des réparateurs « privés » les plus connus sont en fait des agents ou des retraités de lEtat, qui ont acquis leurs compétences dans le cadre du secteur public et qui continuent à y exercer.
En matière de distribution
Dans tous les pays concernés par cette étude, des opérateurs privés (gérants de bornes fontaines, revendeurs de voisinage, transporteurs deau, charretiers) assurent une revente à l'unité (à la bassine) ou jusquau domicile des usagers, c'est-à-dire qu'ils prolongent la distribution deau au-delà de ce qu'offre le service public assuré par les collectivités locales ou les entreprises nationales.
Pour ce service « sur mesure », le secteur privé est extrêmement performant, car il est capable de sadapter très rapidement à la demande. Exemples :
A Kayes (Mali), les charretiers sont capables de se déplacer rapidement vers de nouvelles zones, en fonction des pannes qui interviennent sur le réseau ou en cas douverture de nouveaux chantiers de construction
A Djougou (Bénin), des abonnés situés dans les quartiers où il y a une forte demande organisent une distribution concurrente à celle des bornes-fontaines, avec une qualité de service parfois supérieure (potence pour remplir les bassines sur la tête des porteuses deau)
A Niangologo et Bobo Dioulasso (Burkina Faso), les transporteurs stockent leau dans des fûts pour la revendre pendant les coupures de pression sur le réseau.
La revente deau au détail, assurée par ces divers opérateurs, relève du petit commerce et cest une activité relativement peu formalisée. Par exemple, aucun gérant de borne fontaine eux ne semble être enregistré comme commerçant pour cette activité de vente deau, qui peut pourtant générer un chiffre daffaires annuel dépassant un million de F CFA. Ils ont pourtant tous passé un contrat avec une entreprise publique (EDM) et le contrôle de leur chiffre daffaires est donc assez facile. Dans certains cas (comme à Kayes) ils paient simplement une taxe municipale dun montant relativement symbolique (15 FF par mois).
La situation des concessionnaires, analysée par KOITA en Mauritanie, est différente, puisquils sont liés par un contrat assez contraignant avec lEtat et quil sont censés verser, à ce titre, une redevance relativement lourde (10 à 20 ougiyas le m3, soit plus de 15 % de leur chiffre daffaires). En pratique, cependant, on constate que les concessionnaires ne versent quune partie de ces redevances, en prenant prétexte du médiocre service de maintenance assuré par les services de lEtat. Des régimes de concession relativement comparables sont actuellement à létude au Sénégal (où ils devraient concerner 300 petits centres dans le bassin arachidier) et au Burkina Faso (où ils devraient toucher 30 petits centres dans la région des Hauts Bassins).
Où sont passées les municipalités ?
Les municipalités sont pratiquement absentes du paysage de la distribution de leau depuis 10 ans, que ce soit dans les grandes villes ou dans les centres secondaires, même pour les questions qui relèvent indubitablement de leur compétence ou de celle de lEtat (planification des nouveaux investissements, contrôle du respect du cahier des charges, contrôle sanitaire...).
Petits centres : limpact ambivalent de la décentralisation
La décentralisation des tâches que lEtat ne peut plus assurer vers des opérateurs municipaux est une tendance « lourde » dans les pays du Sahel depuis le début des années 90. Dans le domaine de lapprovisionnement en eau potable, cette tendance est renforcée par les revendications des nouveaux élus locaux (notamment au Mali), qui cherchent à élargir le champs dactivité de leur municipalité jusquaux services publics marchands (eau, électricité, autobus, marchés...) et qui espèrent parfois améliorer ainsi les recettes fiscales.
Lexpérience malheureuse des municipalités qui ont géré le service de leau en régie directe durant les années 60 et 70 incite cependant à une certaine prudence. Il est loin dêtre prouvé que ce service constitue « une bonne affaire » pour les municipalités et celles-ci devraient donc assez rapidement sen rendre compte et chercher à déléguer le service à des opérateurs indépendants, spécialisés (concessionnaires, diésélistes, gérants....).
Cest dailleurs la tendance que lon observe au Cap Vert, où les municipalités ont toujours eu la charge du service de leau, et où elles cherchent maintenant à le déléguer à des agences autonomes, en attendant une hypothétique privatisation (difficile, étant donné le caractère très déficitaire de ce service).
Le commerce de leau, domaine de linformel ?
Une activité importante, encore largement informelle...
Bien quelle soit très importante, en termes de chiffre d'affaires comme en nombre demplois, lactivité des opérateurs privés qui assurent la distribution de leau nest pratiquement jamais prise en compte dans les politiques sectorielles nationales, ni même dans les projets.
Le plus souvent, ces opérateurs nont pas de statut légal, et ils font donc partie de ce vaste secteur dit « informel », justement parce quil échappe à la volonté planificatrice des Etats. Cela signifie que ces opérateurs ne sont pas intégrés au système de protection sociale et quils ne paient pratiquement pas dimpôts (sauf une patente dans le cas des charretiers, mais qui nest pas directement liée à leur activité dans le secteur de leau). Lattitude des services publics à légard des opérateurs privés dépend de leur pragmatisme :
Les entreprises nationales de distribution deau nhésitent pas à traiter avec des opérateurs privés, comme les gérants de bornes fontaines ou les entrepreneurs de génie civil, sans trop se préoccuper de leur statut fiscal
Les communes sont déjà plus prudentes ; elles acceptent éventuellement de contresigner les contrats de concession de bornes-fontaines, mais sans pour autant définir de manière claire le statut fiscal des gérants, ce qui les expose à des pressions pas toujours gratuites de la police municipale ou dautres agents de ladministration (une plainte qui revient souvent chez les gérants mauritaniens)
Enfin, les administrations centrales occultent parfois complètement le rôle de ces opérateurs et ne leur reconnaissent aucune légitimité.
...mais qui tend à se formaliser
Après avoir superbement ignoré les opérateurs privés (et dans certains pays, les avoir même critiqués en les accusant de senrichir de manière illégitime sur le dos des usagers), les services de lEtat ou des municipalités sont de plus en plus nombreux à reconnaître les performances spécifiques des opérateurs privés : souplesse dintervention, compétence, rapidité... Ils cherchent alors à traiter avec ces opérateurs dans le cadre de contrats daffermage, de concession ou délégation de certaines tâches (la maintenance, lexploitation des forages, voire lexploitation de lensemble du système de distribution deau).
Le marché informel est-il nécessairement mafieux ?
Le caractère plus ou moins mafieux du commerce informel de leau, connu dans certaines villes dAmérique du Sud et dAsie, est très variable dune ville à lautre.
A Port-au-Prince, où lEtat ne joue quun rôle limité dans de nombreux domaine (aussi bien en matière dapprovisionnement en eau, que de scolarité, de santé ou même de sécurité), des opérateurs privés se sont constitué de petits monopoles locaux (exploitation de forages, de citernes privées ou même de bornes-fontaines « publiques ») quils sont prêts à défendre par la force. Cette situation remonte au moins à lépoque de Duvalier père, où les bornes-fontaines étaient systématiquement appropriées par des chef macoutes locaux. Cette situation était déjà décrite en 1986 et elle a subsisté jusqu'à nos jours, malgré les efforts importants de consolidation du service public entrepris par la CAMEP depuis 1994.
A linverse, dans des villes comme Dakar ou Bobo Dioulasso, où il existe un service public de qualité, bien organisé et où règne un état de droit, le commerce informel de leau ne semble pas du tout mafieux. Il existe probablement des pratiques illicites (pots de vins, favoritisme) au moment de lattribution des concessions de bornes-fontaines, mais cela semble se passer sans violence et on ne peut donc pas parler dactivités ni même de tendances mafieuses.
Le facteur déterminant est donc lorganisation plus ou moins rigoureuse du service public et lappui dont il peut bénéficier de la part de la force publique. Il est vraisemblable que dans les grandes villes africaines où lEtat est tombé en déliquescence (Monrovia, Freetown, Lagos, Kinshasa,....), les structures mafieuses qui accaparent certaines branches de lactivité économique sintéressent au marché de leau, qui peut représenter 2 à 4 % du produit local brut.
En labsence de lEtat, la société civile elle-même est capable de lutter contre les tendances mafieuses. Par exemple, à Port-au-Prince, où est en cours un programme ambitieux de distribution deau par bornes-fontaines payantes (CAMEP, GRET, HYDRO CONSEIL, SICA, GATAPHY), ce sont les comités de quartier eux-mêmes qui assurent la protection des bornes-fontaines et de leurs gérants contre les gangs qui sont pourtant omniprésents dans les bidonvilles.
Les atouts des opérateurs privés
Une grande souplesse dintervention
La grande souplesse dintervention des opérateurs privés leur permet de sadapter rapidement à la demande, et ainsi de « boucher les trous » du service public, dès que les usagers expriment une demande non satisfaite. Par exemple, dans la plupart des grandes villes africaines, les bornes-fontaines publiques ont été progressivement délaissées, abandonnées et fermées par les entreprises publiques au cours des années 70 et 80, au mépris des intérêts vitaux des usagers. Cela na pas provoqué de conflits très violents avec les usagers, parce que des opérateurs privés ont immédiatement pris le relais (abonnés revendeurs et porteurs deau).
Un autre exemple des capacités dadaptation des opérateurs privés est lorganisa-tion des charretiers qui distribuent leau à Kayes (Mali). En pratique, ces charretiers se tiennent au courant des nouvelles constructions et des quartiers en expansion et ils ciblent une partie de leur service sur ces clients potentiels, qui ne peuvent pas être alimentés par le réseau.
Par contraste, les entreprises publiques semblent particulièrement rigides et ont du mal à sadapter à un changement rapide de la demande. Ce trait, déjà perceptible quand les investissements sont réalisés dans le cadre du budget général de lEtat, est encore plus marquant quand ils sont soumis aux aléas des financements internationaux.
Un service bien adapté à la demande
Lun des efforts les plus pénibles que doivent exécuter les femmes et les fillettes qui vont chercher leau consiste à soulever la bassine pour la mettre sur la tête. Cet effort peut être réduit si la bassine est remplie directement sur la tête. Cest pour cela que lon rencontre dans de nombreuses villes des fontaines équipées dune potence, cest-à-dire dun tuyau qui permet de verser leau à 180 ou 200 cm au-dessus du sol (Abidjan en Côte dIvoire, Malanville au Bénin, Tambacounda au Sénégal). Il est significatif que ce genre de dispositif ait toujours été installé par des fontainiers privés et non par ladministration ou les entreprises nationales de distribution deau.
Ceci illustre bien les compétences spécifiques et complémentaires des secteurs publics et privés. Les services techniques de lEtat sont souvent les mieux placés pour concevoir les grands schémas de réseau de distribution deau. Les opérateurs privés sont les plus compétents pour aménager des points deau qui répondent précisément à la demande dune clientèle quils connaissent bien.
Les opérateurs privés peuvent répondre à une demande « atomisée »
Une des difficultés de la distribution deau aux populations défavorisées est latomisation de la demande. Le fournisseur doit satisfaire des centaines de clients qui ne viennent acheter, chacun, que 10 ou 20 litres deau, soit un achat de 5 à 10 F CFA. De plus, cette demande nest pas stable tout au long de la journée, mais se concentre autour de deux créneaux horaires étroits (6 à 9 h du matin, 17 à 19 h du soir). Face à cette demande morcelée et disparate, les opérateurs privés, qui sont souvent des doubles actifs, peuvent apporter une réponse souple et bon marché.
De même, la dispersion des adductions en milieu rural sahélien ne joue pas en faveur de lourdes brigades dintervention (dont le seul déplacement coûte plus de 50000 CFA), mais plutôt de petits artisans se déplaçant à moto, capables de réaliser un entretien moteur qui ne sera pas facturé plus de 10 000 F CFA.
Des charges de fonctionnement modérées
Les petits opérateurs privés peuvent réaliser des prestations à faible coût, parce quils peuvent limiter leur charges dexploitation : lentreprise est logée chez lexploitant, sa logistique se réduit à peu de choses, son activité est largement défiscalisée, la main duvre est payée comme la main duvre agricole, puisquil sagit souvent dagriculteurs, à qui le travail de leau apporte un complément de revenu,
Par contraste, les entreprises nationales (publiques ou privées) qui veulent gérer le service de leau dans un petit centre ont des charges beaucoup plus lourdes, liées à leur caractère formel et urbain : des immeubles plus ou moins prestigieux, des frais de logistiques (véhicules 4x4), des charges fiscales et sociales, des salaires « à niveau urbain », pour arriver à retenir des cadres diplômés dans les petites villes où ils rechignent à rester.
Les limites des opérateurs privés
Les principales limites sont liées à la demande elle-même
Les prestations offertes par les opérateurs privés du secteur hydraulique nous apparaissent parfois comme de qualité limitée : eau non potable, réparations bricolées, études de réseaux mal dimensionnées,....Mais il faut être bien conscient que ces limites sont souvent imposées par leurs clients eux-mêmes, qui cherchent avant tout à réduire le coût du service.
La qualité de leau, pour laquelle la demande des usagers est très faible, nest généralement pas prise en compte par les opérateurs privés (les charretiers sapprovi-sionnent même auprès de points deau insalubres). Par contre, un opérateur public, sil est réellement soumis à un contrôle extérieur et sil lui est imposé de respecter des normes bien précises, sera contraint de fournir une eau de bonne qualité (cette contrainte reste cependant assez théorique, puisque même dans une ville comme Nouakchott - 700 000 habitants - la SONELEC ne chlore pas leau distribuée).
Les réparateurs privés assurent la maintenance des stations de pompage avec une vision à très court terme, qui correspond bien à celle des comités de gestion : remplacer les pièces défectueuses par des pièces bricolées, utiliser un gasoil et des lubrifiants de qualité médiocre (souvent de contrebande),....Ces comités ont dailleurs en général une trésorerie proche de zéro (VALFREY, 1997) qui ne leur permet pas de faire face à la moindre panne sérieuse, sans parler de leurs difficultés pour renouveler les équipements de pompage.
Les opérateurs qui réalisent létude des réseaux ou de leurs extensions semblent pêcher parfois par ambition (réservoirs ou stations de pompage surdimensionnés par rapport aux besoins). Mais ces excès sont liés à ceux des demandeurs eux-mêmes (notables, migrants,....) qui cherchent à renforcer limage du village au travers dune réalisation prestigieuse. Il sagit davoir un plus beau réseau que les villages voisins, doffrir aux épouses un aménagement moderne, sans que cela se traduise nécessairement dans la volonté dorganiser une solide structure de gestion. Les opérateurs publics (les services techniques de lhydraulique notamment) néchappent dailleurs pas toujours à cette tendance au surdimensionnement.
On voit que toutes ces limites sont directement liées aux exigences des clients eux-mêmes ; comme les opérateurs privés sadaptent précisément à la demande privée, si celle-ci nest pas très exigeante dans certains domaines, lopérateur sy adapte, alors quune opérateur public, soumis à un véritable contrôle, appliquera simplement les normes et règlement nationaux.
Une certaine réticence à investir dans un contexte incertain
Les opérateurs privés de la maintenance hésitent à réaliser de gros investissements et limitent ainsi volontairement leur niveau dintervention. Par exemple, nous ne connaissons que deux opérateurs qui aient investi dans du matériel spécialisé pour sortir les pompes immergées des forages et les réparer. Dans les deux cas, il sagit dONG, plus ou moins subventionnées et qui ne se placent pas dans une logique dentreprise (le PIP, à Podor et le GIE HVDR monté avec le soutien de CARITAS dans la région de Kaolack au Sénégal). Cela signifie que les autres réparateurs privés de la maintenance ne se sont pas donné les moyens de réparer des pompes immergées, bien que cela constitue lune des pannes les plus graves à laquelle puisse être confronté un exploitant de réseau.
On retrouve la même prudence avant dinvestir chez les concessionnaires de réseaux. En Mauritanie, où ils sont les plus nombreux, les concessionnaires ne réalisent que des investissements limités, destinés directement à augmenter leur chiffre daffaire (installation de branchements particuliers et extensions en petit diamètre vers de nouveaux quartiers.
Cette réticence à investir sexplique sans doute par les incertitudes qui pèsent sur ce secteur, où les règles du jeu ont beaucoup changé depuis 5 ans, et dont les perspectives ne sont pas toujours très claires :
Y aura-t-il concession complète du service de distribution deau dans les petits centres ou pas ? Les concessionnaires bénéficieront-ils dun minimum de protection juridique ? (actuellement en Mauritanie, ils ne disposent que dun contrat dun mois (sic), renouvelable par tacite reconduction)
Le service sera-t-il délégué aux collectivités locales ou à des opérateurs privés ? cette ambiguïté est particulièrement sensible au Mali, où il existe une contradiction très nette entre les stratégies définies par la Direction de lhydraulique et par le Secrétariat dEtat à la décentralisation
En cas de concession, les futurs opérateurs seront-ils choisis par ladministration centrale, les collectivités locales ou les associations dusagers ?
Les difficultés daccès au crédit ne constituent cependant pas un véritable facteur de blocage
Les difficultés daccès au crédit sont souvent évoquées pour expliquer le faible développement des PME du secteur de lindustrie et des services en Afrique. En effet, les banques africaines ne sont en général pas prêtes à prendre beaucoup de risques à légard dentrepreneurs qui ont peu de biens à gager et pour lesquels le retour sur investissement est long. Elles préfèrent concentrer leur crédit sur les commerçants, pour des prêts à moyens termes, plus ou moins gagés sur les marchandises.
Dans le cas de laffermage des petites adductions, les difficultés daccès au crédit ne constituent cependant pas un gros facteur de blocage, car la quasi totalité des investissements (les réseaux, les moteurs, les pompes,....) ne sont pas réalisés par le concessionnaire ou le fermier, mais par un maître douvrage public (Etat, commune, association de migrants,....). Dans ces conditions, le futur exploitant na pas grand chose à investir. Il naura recours au système bancaire que pour financer son fonds de roulement, ce qui représente une moindre contrainte. Par exemple, au Burkina Faso, dans le cadre du programme RESO, nous avons estimé les besoins du futur concessionnaire à deux mois de trésorerie (HYDRO CONSEIL, 1996).
Dans le cas des petits métiers de leau (porteur, charretier, fontainier), linvestisse-ment est relativement limité (quelques dizaines de milliers de FCFA au maximum) et il est financé par des outils de crédit informels (emprunt à un parent, prêt de la charrette par un aîné, location de la charrette...).
Les limites liées au contexte institutionnel et juridique
Une protection juridique insuffisante
Faute de statuts et de reconnaissance officielle, les opérateurs privés nont aucun recours en cas de mauvais payeur (comme les fonctionnaires de ladministration qui refusent de payer leau, KOITA, 1997b).
Un accès difficile aux matériel et aux pièces détachées importées
Les droits de douanes et taxes sur certains équipements (comme les pompes et les groupes électrogènes) sont très élevés, pour des équipements qui sont censés relever de lun des services publics fondamentaux : lapprovisionnement en eau potable. Il est dailleurs tout à fait anormal que tous les opérateurs (privés, entreprises publiques ou projets) ne soient pas traités sur un pied dégalité dans ce domaine.
Les opérateurs privés ont également des difficultés à obtenir les licences dimportation ou les devises indispensables pour acquérir les pompes, les moteurs et leurs pièces détachées. Cette situation semble particulièrement difficile en Mauritanie. Elle est moins contraignante dans les pays de la zone franc.
Lappréciation des usagers
Lappréciation plus ou moins favorable que les usagers ont des opérateurs privés dépend essentiellement de ladéquation du service apporté avec leurs attentes. Ce jugement ne se réfère pas directement à un « standard absolu » de qualité (comme par exemple la qualité bactériologique de leau), mais plutôt à la capacité de lopérateur de répondre avec souplesse à une demande variable dans le temps.
A légard des porteurs et des charretiers
Le travail de ces opérateurs est très apprécié, parce que ce sont des opérateurs directement « générés » par la demande des clients, sans interférence dune autorité extérieure comme lEtat, des communes ou les structures de type « projets ».
A légard des fontainiers
Les usagers sont généralement satisfaits du travail des fontainiers privés et la meilleure preuve en est la stabilité de ceux-ci dans leur métier, même quand ils sont étroitement contrôlés par le quartier qui les a cooptés (ceci est bien observé à Dakar par exemple, par léquipe IFAN / AFVP). Les usagers, qui sont en contact quotidien avec les fontainiers, arrivent à faire pression sur eux pour faire évoluer leur service en fonction des besoins : par exemple, ils arrivent à négocier des heures douverture intéressantes ou un équipement confortable des bornes-fontaines (avec potence pour le remplissage des bassines par exemple).
A légard des réparateurs
Cest à légard des réparateurs (et principalement les diésélistes et les électromécaniciens) que la satisfaction des usagers est la moins bonne. Les comités de gestion du Cercle de Yélimané (Mali) par exemple se plaignent que les interventions des réparateurs privés sont mal faites et que les réparateurs prennent trop de marge sur le prix des pièces.
Cette mauvaise qualité du service est-elle due au fait quil sagit dopérateurs privés (mal formés, mal outillés,..) ? Ce nest pas évident, car les comités de gestion de la région de Matam (Sénégal) ou de Sélibaby (Mauritanie) se plaignent également de la lenteur dintervention des réparateurs, alors quil sagit dopérateurs publics (DEM au Sénégal et Brigade de lHydraulique en Mauritanie), bien formés et bien outillés.
On est donc en droit de se demander si la qualité de service médiocre actuellement apporté (que ce soit par des opérateurs privés ou publics) ne correspond pas, tout simplement, à ce que les clients demandent. Comme le titre B. Valfrey dans son rapport sur la région de Kayes : « La qualité des prestations laisse à désirer... mais existe-t-il véritablement une demande pour des prestations de meilleure qualité... plus chères ?» (VALFREY, 1997).
Quelques propositions pour une meilleure intégration des opérateurs privés au service public de leau
Ce ne sont que des propositions
Le secteur des opérateurs privés est encore trop mal connu pour que lon puisse se permettre de définir une « ligne politique » en matière de projets. Ce nétait dailleurs pas lobjectif de laction de recherche pilotée par HYDRO CONSEIL.
Les paragraphes de ce chapitre ne font donc que présenter quelques éléments de recommandation pour le montage des projets. Le constat général (que ce soit pour les petits centres ou le secteur urbain) est que les opérateurs privés sont souvent les laissés pour compte des programmes dapprovisionnement en eau, qui nhésitent pas à créer de nouveaux opérateurs, faute davoir pu les identifier convenablement. Il faut donc considérer ce qui suit comme un pense-bête à destination des acteurs de développement impliqués dans des projets dapprovisionnement en eau.
Il faut savoir choisir entre opérateur idéal et opérateur réel
Quel que soit le pays, un trait marquant des métiers de leau dans les petits centres étudiés est lextrême diversité des trajectoires et donc des stratégies individuelles. La principale difficulté dun programme dappui aux opérateurs privés (que ce soit ceux du secteur de la distribution deau, de lentretien et de la maintenance des petits réseaux ou de la conception / construction des réseaux) sera de tenir compte de cette diversité, et de considérer avant tout les entreprises individuelles existantes sans chercher à définir un opérateur « idéal » quon prendrait comme modèle pour lensemble de la filière.
La maintenance des petits réseaux dadduction deau potable fournit un bon exemple des travers dans lesquels conduit une logique « projet ». En effet, même si depuis quelques années les aspects liés à lentretien et à la maintenance des réseaux sont systématiquement intégrés dans les projets, les concepteurs de ces projets tombent trop souvent dans deux travers :
Le travers qui consiste à sélectionner une ou deux personnes au sein de la communauté villageoise pour leur fournir une formation adéquate à lentretien et la maintenance (plomberie, électro-mécanique). Ces « réparateurs » villageois sont souvent choisis en fonction de leur activité actuelle, censée se rapprocher des prestations que lon va leur demander : réparateurs de cyclomoteurs, forgerons, etc. Le présupposé implicite est quil vaut mieux choisir un réparateur « au village » pour assurer la pérennité de la fonction.
Le travers qui consiste à créer ex nihilo un atelier de maintenance que lon va doter de moyens lourds (et souvent démesurés) dans le cadre du projet. Largu-ment utilisé est alors que cet atelier pourra sattaquer à un marché plus large (départemental, régional), ce qui justifie lachat dun véhicule, par exemple. Le recrutement soriente alors généralement vers de jeunes diplômés, qui ont plus facilement accès aux projets menés par les ONG ou les bailleurs. Dans le meilleur des cas, lopérateur du projet assure un appui en gestion à cet atelier.
Le point commun à ces deux travers est de faire limpasse sur lévaluation des opérateurs existants et de leur capacités dévolution. Le réparateur villageois ou latelier de maintenance entrent souvent en concurrence (ou pire, en conflit) avec les réparateurs déjà installés, qui nont pas été identifiés et donc nont pas pu bénéficier du projet. Lévolution classique est alors la suivante :
Le réparateur villageois ne trouve pas suffisamment de prestations au village pour justifier une activité à plein temps (son chiffre daffaires sur les prestations pour lesquelles on la formé est trop faible, de lordre dune centaine de milliers de FCFA par an). Il a alors deux solutions : soit quitter le village pour vendre ses nouvelles compétences ailleurs (ce qui nétait pas lobjectif de départ !) ; soit se replier sur son activité « traditionnelle » - et il perd progressivement les compétences et lexpérience acquises.
Latelier de maintenance reste dans une logique « projet », et ne cherche pas à démarcher des clients potentiels, comme le ferait un véritable entrepreneur. Handicapée par lamortissement du matériel reçu en dotation, il narrive pas à dégager les bénéfices suffisants pour développer son activité. Deux solutions soffrent alors à lui : soit il baisse ses tarifs (mais alors son matériel se dégrade sans quil puisse le remplacer, et la qualité de ses prestations diminue) ; soit il augmente ses tarifs, et perd alors une bonne partie de sa clientèle.
Dans les deux cas, on observe la concurrence entre les opérateurs « réels » (ceux qui existent déjà) et les opérateurs « idéaux » (créés dans le cadre des projets). Pour mettre en place une filière maintenance pérenne, il faut à tout prix partir de ce qui existe, cest-à-dire les opérateurs réels, sans essayer de créer un opérateur idéal, construit de toutes pièces à partir dune demande de services qui nexiste pas encore, et qui de toutes les façons a peu de chances dêtre solvable. Les deux principales recommandations qui découlent de cette analyse sont donc les suivantes :
Au niveau de loffre de service : il faut identifier les opérateurs existants, faire une analyse critique de la qualité de leur prestations, et tâcher de déterminer comment on peut améliorer la qualité de ces prestations sans alourdir exagérément les charges de fonctionnement de ces opérateurs ;
Au niveau de la demande de service : il faut évaluer avec précision (ce qui est toujours difficile) quelle part de leur budget les comités de gestion des petites adductions deau peuvent consacrer à lentretien et la maintenance du système de pompage ou du réseau, et en déduire le niveau de prestation (qualité, tarifs) que lon peut mettre en face.
Reconnaître lintérêt des opérateurs privés, sans chercher une formalisation totale
Reconnaître lintérêt des opérateurs privés du secteur hydraulique, cest simplement tenir compte de leur existence et de leurs performances lors de la planification de la desserte en eau des petits centres. Tout projet dans ce domaine devrait donc comporter un inventaire et un diagnostic des performances des opérateurs existants (ce qui est très loin dêtre le cas aujourdhui).
Lors de la mise en uvre du projet, ladministration (et les bureaux détudes) devraient alors chercher systématiquement à mobiliser ces opérateurs et à leur permettre de participer aux travaux.
Reconnaître les opérateurs privés, cela implique aussi pour ladministration (nationale ou locale) daccepter de passer des contrats avec eux, adaptés à leur situation (concernant leurs tarifs, la qualité du service,....). De ce point de vue, les contrats de concession mis au point par la Direction de lHydraulique de Mauritanie semblent fort intéressants.
Un des points délicats de cette contractualisation est déviter dobliger ces opérateurs à passer totalement dans le secteur formel, ce que ne justifie pas lenjeu de ces contrats (quelques centaines de milliers de CFA par an). En effet, une formalisation trop lourde serait pénalisante pour ces opérateurs, par rapport à des concurrents qui restent dans le secteur informel (notamment en matière de prélèvements fiscaux et sociaux). Paradoxalement, ceci ne semble pas présenter une réelle difficulté, puisque dans de nombreux pays, ladministration municipale et les entreprises publiques de distribution deau acceptent volontiers de traiter avec des fontainiers, comme sil sagissait de simples usagers et non des revendeurs deau (soumis à patente, assurances sociales,....).
Renforcer et appuyer les opérateurs existants, plutôt que chercher à susciter de nouveaux opérateurs
Les opérateurs privés existants ont limmense intérêt dêtre des entrepreneurs, cest-à-dire davoir déjà pris les risques inhérents à une activité indépendante et lexpérience prouve quils ont un potentiel de développement beaucoup plus fort que les entreprises créés artificiellement par des projets ou des centres de formation.
Il est donc plus intéressant de renforcer les opérateurs existants (en leur passant commande de travaux ou de services), plutôt que de créer de toutes pièces des entreprises nouvelles, comme ont parfois tendance à le faire les projets (par exempleles ateliers montés de toute pièces à Gao et Tombouctou, pour la maintenance des groupes de pompage - HYDRO CONSEIL, 1996).
Les opérateurs existants ont parfois des points faibles (en matière de gestion comptable, de maintenance du matériel motorisé,....). Le rôle des projets et de ladministration sera alors daméliorer leurs performances techniques, notamment par le biais de formations plus ou moins subventionnées.
Certifier les opérateurs les plus performants : lexemple de la maintenance
Les clients des opérateurs privés (collectivités locales ou associations dusagers) nont généralement pas les compétences techniques indispensables pour évaluer la qualité et le prix des prestations, et ils courent donc le risque de payer fort cher des prestations médiocres.
Pour sécuriser ces clients, il est souhaitable que les services compétents de lEtat leur apportent un appui. Cette assistance peut bien entendu prendre une forme directe (réception des travaux ou des fournitures par exemple), mais il peut aussi prendre une forme plus globale : la certification ou lagrément des meilleurs opérateurs privés.
Ce travail relève bien des services techniques de lEtat (ou éventuellement de la région) qui sont généralement les seuls à disposer des compétences nécessaires pour évaluer la qualité du travail des opérateurs privés et le sérieux des programmes de formation. Mais linstauration de véritables procédures de certification demandera encore beaucoup defforts et exigera la mobilisation de quelques uns des meilleurs cadres de ladministration.
Cette fonction de certification ou dagrément est évidemment délicate, car elle implique de refuser lagrément à certains opérateurs (ce qui peut être source de tentatives de corruption ou de pression politique). Elle est cependant exercée avec efficacité dans le cadre de certaines structures dassistance à la maîtrise douvrage, comme les organismes de type AGETIP ou AMEXTIPE, mis en place avec le soutien de la Banque Mondiale dans de nombreux pays.
En dernier recours, le « marché » ne sera pas le plus mauvais juge. Lexpérience prouve que les meilleurs opérateurs se font assez vite connaître et quils arrivent à fidéliser petit à petit les meilleurs clients. Par rapport à cette sélection par la libre concurrence, tout système de cotation ou dagrément des entreprises court le risque de privilégier non pas les meilleures, mais celles qui auront su faire jouer leurs relations politiques.
Ne pas légiférer ou réglementer sur le prix du service
Le risque dune hausse exagérée du prix de leau est souvent invoqué pour justifier une intervention directe de lEtat (ou des communes) dans la fixation du tarif des prestations des opérateurs privés. Cette pratique est totalement inefficace et nuisible, car ladministration se donne rarement les moyens dévaluer correctement le coût réel du service :
Si le prix de leau est fixé trop bas (comme cest vraisemblablement le cas pour une partie des petites adductions en Mauritanie), le concessionnaire finit rapidement par négliger lentretien de ladduction, voire abandonner complètement lexploitation ; en toute rigueur, si lEtat souhaite maintenir le prix de leau artificiellement bas, il lui faut mettre en place une subvention déquilibre systématique, au profit des exploitants ; nous nen avons rencontré aucun exemple ;
Au Cap Vert, où le prix de leau est fixé par un organisme central (le « Conseil national de leau »), fort éloigné des préoccupations des exploitants locaux (les municipalités), celles-ci peuvent décider de se mettre en marge de la loi, en instituant leurs propres tarifs ;
Si la marge bénéficiaire sur les pièces détachées est trop faible, le commerçant ne renouvellera pas son stock (une situation très fréquente dans le domaine des pompes manuelles, où les circuits de commercialisation sont restés longtemps sous la tutelle de ladministration);
Si le prix de leau est fixé trop haut, lopérateur réalise une marge injustifiée, en abusant de sa situation de monopole et le nombre de familles qui peuvent utiliser le service est trop faible.
Plutôt que de fixer des prix nationaux dune manière forcément arbitraire, ladministration devrait aider chaque collectivité locale (commune ou association dusagers) à réaliser une analyse des comptes de lexploitant ou du prestataire de service, pour évaluer sa marge et lui demander, le cas échéant, de revoir ses tarifs à la baisse ou de procéder à des investissements supplémentaires, sil veut la prorogation de son contrat. Ce type dévaluation « a posteriori » à lavantage de se fonder sur des données réelles, plutôt que des projections théoriques et elle incite lexploitant, comme la collectivité locale, à instituer des procédures comptables plus rigoureuses.
Améliorer les politiques de tarification dite « sociale »
De nombreuses entreprises de distribution pratiquent une politique de subvention des raccordements à domicile (branchements « sociaux ») ou des premières tranches de consommation (tranches « sociales »).
Paradoxalement, ces politiques destinées à améliorer la situation des populations les plus pauvres peuvent se retourner contre les intérêts de celles-ci.
En particulier, la forte progressivité des tarifs (comme à Dakar ou Nouakchott) pénalise les familles trop pauvres pour acquérir un branchement à domicile et qui se trouvent donc dans lobligation dacheter leau chez un voisin, à un prix dautant plus élevé que celui-ci vend beaucoup deau et se fournit donc à un tarif élevé auprès de lentreprise publique.
Dans les villes où la revente de voisinage est importante, il faudrait donc prévoir systématiquement une tranche de consommation intermédiaire (de 10 à 30 m3 par mois par exemple), à un tarif à peine plus élevé que la tarif social.
Développer des standards de qualité réalistes
Lune des fonctions essentielles de ladministration est de déterminer les normes de qualité que doit respecter un produit ou un service pour que son producteur puisse bénéficier de certains avantages (exonérations fiscales, contrats de concession,....).
Cette fonction est très délicate, car une norme ou un standard de qualité ne constituent pas des vérités intangibles, indiscutables et éternelles. Ce sont de simples conventions, communément adoptées pour favoriser une amélioration du service et renforcer la confiance des usagers. Les normes varient alors en fonction de la situation du pays et de ses objectifs de développement.
Il en est de même en matière deau potable. La définition dun standard de qualité est alors dautant plus délicate que certains nhésiteront pas à le critiquer, au nom de lintérêt des usagers et de leur santé.
Ceci est particulièrement vrai en matière de qualité bactériologique de leau. On pourrait par exemple être tenté dadopter les normes de qualité de lOMS, et cela conduirait alors à sanctionner pratiquement tous les exploitants de petits réseaux deau potable, publics ou privés.
Ne pas surestimer les besoins des opérateurs privés en matière de crédit
Nous avons vu précédemment que les difficultés daccès au crédit bancaire ne constituaient pas un frein très important à lengagement des opérateurs privés dans le secteur de lalimentation en eau potable des petits centres. En effet, dans limmense majorité des cas, les investissements sont réalisés par lEtat, les collectivités locales ou des associations dusagers et les opérateurs privés se contentent dinvestir dans loutillage, qui ne représente que quelques % de leur chiffre daffaires annuel.
La situation serait différente si on sollicitait les entreprises pour investir dans les réseaux quelles vont exploiter, mais nous navons rencontré cette situation dans aucun pays du Sahel. Même dans le cadre de lambitieuse réforme du système de gestion des petites adductions dans le bassin arachidier du Sénégal (programme financé par la CFD), les opérateurs privés ne sont pas incités à investir dans les réseaux.
Dans ces conditions, loctroi de crédits ou de subventions déguisées aux opérateurs privés ne semble pas vraiment nécessaire et les projets qui le pratiquent prennent le risque de fausser le jeu de la concurrence entre les opérateurs privés, cest-à-dire de favoriser non pas ceux qui sont les plus fiables, mais ceux qui sont les plus rapides à saisir les opportunités de subvention.
Faut-il monter des projets « promotion des opérateurs privés » ?
La logique « projet » est difficilement compatible avec un appui sain aux opérateurs privés, et ce pour plusieurs raisons :
Le planning des projets est contraignant et ne correspond pas aux besoins des entreprises.
Les cadres qui conçoivent et pilotent les projets sont des fonctionnaires nationaux ou internationaux (ou à la rigueur des salariés du privé), qui ont du mal à anticiper les soucis des entrepreneurs (ils seraient plus compétents pour proposer des réglementations ou des régimes fiscaux, ce qui ne correspond pas du tout aux demandes des entrepreneurs.
La rigidité des méthodologie « projet » (car les critères dévaluation simplistes obligent généralement à faire du chiffre sur des indicateurs erronés (volume de crédit mis en place, nombre de contrats daffermage signés, nombres de contrats de maintenance signés...) qui poussent les entreprises à répondre à la demande du projet, au lieu que le projet réponde à la demande des entreprises.
Il faudrait donc imaginer des dispositifs de projet qui soient nettement plus souples et capables de réagir rapidement pour répondre aux demandes des entreprises, ce qui implique un niveau de compétence en analyse politique, institutionnelle et entrepreneuriale probablement plus fort que celui qui est généralement mobilisé pour la conduite projets du secteur hydraulique.
Favoriser la concurrence plutôt que les monopoles
Le dynamisme et les performances dun opérateur privé dépend avant tout de la concurrence à laquelle il est soumis. Ladministration (et certains projets) prennent souvent prétexte du niveau de formation insuffisant des opérateurs existants pour favoriser artificiellement lémergence dopérateurs en situation de monopole. Par exemple, dans le cadre du PRS, il ny a généralement quune seule entreprise agréée pour la maintenance de lessentiel des stations de pompage solaires de tout un pays (ENERDAS au Bénin ou BTI en Mauritanie, par exemple).
Ces situations de monopole sont donc instituées par lEtat lui-même, dans le souci de standardiser les équipements et de faciliter le suivi du secteur par une administration qui manque de moyens. Ce nest évidemment pas très sain et cela peut conduire à de nombreux abus (tarifs injustifiés, quartiers délaissés car considérés com-me « non rentables »...). On peut imaginer les dangers dun tel monopole, quand on voit quen France, où il existe pourtant trois grands groupes privés qui se font une concurrence acharnée dans le domaine de leau, le marché est loin dêtre sain et chacun de ces groupes tente de constituer des situations de monopole régional.
Un bon exemple des dérives auxquelles aboutit la situation de monopole est donné par la SONELEC en Mauritanie. Son champs dintervention nest pas défini par la loi où le cahier des charges. Il existe une centaine de petits centres, où la gestion du réseau est concédée par lEtat à de petits exploitants privés. Mais la SONELEC affirme tranquillement que sa situation de monopole lautorise à reprendre nimporte lequel de ces centres, en faisant résilier la concession avec lexploitant actuel, dès que son exploitation se révèle rentable.
Un autre exemple dabus de position dominante est celui des gérants de bornes-fontaines publiques. Dans certains quartiers de Nouakchott, le nombre de bornes-fontaines est notoirement insuffisant pour couvrir les besoins de la population. Le chiffre daffaires des rares bornes fontaines existantes est alors très important (et leurs gérants peuvent même se permettre de gonfler leurs tarifs au-delà du tarif légal). Ces gérants tendent à protéger leur monopole local en empêchant la construction de nouvelles bornes.
Dans tous les cas, une stratégie de mise en concurrence des opérateurs privés semble préférable, et elle nest pas nécessairement synonyme de « laisser-faire ». Un bon exemplaire de mise en concurrence efficace est donné par le SNAPE (Conakry) qui met systématiquement deux fournisseurs de pompes manuelles en concurrence pour chaque marché public de pompes, sans pour autant abandonner sa politique efficace de standardisation des équipements.
Professionnaliser la demande
Pour quun opérateur privé réalise de bonnes prestations, il faut quil ait en face de lui un client exigeant et compétent, capable de critiquer son travail quand il le faut. Mais ce type de compétences font particulièrement défaut dans les petits centres, où lexploitation du réseau est pilotée par un comité de gestion composé le plus souvent de bénévoles, inexpérimentés en matière de distribution deau.
Lamélioration de la qualité des prestations des opérateurs privés passe donc par une professionnalisation accrue des collectivités locales et des associations qui gèrent des réseaux. Cela pourrait prendre deux formes :
Des actions de formation ciblées sur les membres des comités de gestion (cest lintérêt du projet mené par lAFVP et ISF dans la région de Matam au Sénégal)
La délégation de gestion, cest-à-dire où le comité sadresse à un exploitant professionnel (sens de la réforme)
Dans les grandes villes, étendre le réseau public vers tous les quartiers de plus de 2 000 habitants
Dans la plupart des grandes métropoles du tiers monde, il existe des quartiers entiers dépourvus de tout réseau de distribution (à Port-au-Prince, ils abritent la moitié de la population de la ville). LEtat ny assure donc pas le service public de leau, malgré son importance cruciale en matière de santé publique.
Ladministration tente souvent de justifier cette situation déplorable avec largument que beaucoup de ces quartiers sont précaires, mal lotis, sans existence foncière légale, impossibles à intégrer à la grande trame urbaine,....Ces arguments ne sont évidemment quune feuille de vigne pour cacher le manque de moyens de lEtat ou de lentreprise concessionnaire, qui narrivent pas à réaliser les investissements nécessaires pour suivre le développement explosif de la demande (de 4 à 10 % par an selon les pays).
Cette situation reflète aussi des arbitrages politiques ou économiques. Lentreprise concessionnaire (surtout si elle est privée) est tentée de délaisser les quartiers les plus pauvres, où le service de leau est moins rentable. Quant aux élus nationaux ou municipaux, ils tendent à satisfaire dabord leur clientèle politique et électorale.
Aucune de ces raisons ne nous semble justifier de ne pas assurer partout en ville le service public de leau potable. Cet enjeu est tellement important en matière dhygiène publique, quune desserte minimale (par borne-fontaine) doit être assurée même (et peut-être surtout) dans les quartiers précaires, qui sont des foyers épidémiques classiques.
Quant aux pseudo arguments techniques sur les difficultés déquipement de ces quartiers, ils ne résistent pas toujours à lanalyse. Poser un réseau secondaire en PVC (dans les diamètres 50 à 90 mm) est relativement simple, même dans les bidonvilles les plus inextricables (il en est autrement pour les réseaux dassainisse-ment, mais il nexiste pas de réseau dassainissement dans la majorité de ces villes). Cest lexploitation de ces réseaux et le recouvrement des factures qui pose de réel problèmes, mais ces problèmes ne sont pas insolubles, même dans une ville à caractère « violent » comme Port-au-Prince.
Par conséquent, le raccordement de tous les quartiers des grandes villes (lotis ou non, réguliers ou non) au réseau principal de distribution deau nous semble indispensable (sauf sil sagit de quartiers excentrés ou trop petits, pour lesquels des solutions locales seraient moins coûteuses et plus faciles à gérer). Ce raccordement devrait constituer lune des clauses principales des cahiers des charges imposés aux entreprises concessionnaires. Dans le cas (de moins en moins fréquent depuis 5 ans) où une grande opération de « déguerpissement » et de relotissement serait entamée, les pertes resteraient très limitées pour lentreprise concessionnaire, car le coût des réseau secondaires et des bornes-fontaines ne représentent que quelques pour cent de la valeur des infrastructures.
Eventuellement, lentreprise concessionnaire pourra ne prendre en charge que lacheminement de leau jusquau quartier, où elle passera le relais à un opérateur local mieux adapté pour la distribution au détail (régie locale, association de quartier,...). Cest la solution qui a été adoptée par la CAMEP à Port-au-Prince, où elle amène leau jusqu'à un compteur général, placé à lentre des quartiers, en laissant à un comité de quartier le soin dassurer lentretien et lexploitation du réseau de distribution à lintérieur du quartier. Lentreprise concessionnaire se comporte alors comme un grossiste, en vendant leau à des détaillants locaux.
Ne pas se leurrer sur lintérêt ou la faisabilité dun encadrement du secteur informel
A lissue de létude sur les opérateurs privés de Nouakchott, Tidiane Koita sest intéressé au problème de latomisation du secteur informel, de sa désorganisation, de son « anarchie », qui fait quil est difficile de lintégrer fortement à un service public de leau universel et optimisé. Cette observation sur la difficile « formalisation » de nombreuses activités économiques en Afrique me semble tout à fait pertinente.
A partir de là, deux raisonnements sont possibles, aux conclusions radicalement opposées :
Le raisonnement des « planificateurs », repris dans une certaine mesure dans létude portant sur Nouakchott (KOITA, 1997c), affirme quil faut structurer et encadrer les opérateurs du secteur informel, pour normaliser leur activité, réaliser des contrôles de qualité et limiter « les bénéfices exagérés » ; ce concept de « bénéfices exagérés » revient dailleurs souvent dans la bouche des représentants de ladministration, qui jalousent les opérateurs privés quand ils gagnent mieux leur vie queux ;
Le raisonnement des « libéraux », affirme que seule la liberté dentreprise permet le développement des opérateurs privés, dont les excès éventuels (en matière de tarifs par exemple) seront corrigés par la concurrence dautres opérateurs qui cherchent à prendre des parts de marché.
Nous ne souhaitons pas rentrer dans ce débat à forte connotation idéologique. Dans le document consacré à Nouakchott, Tidiane Koïta développe quelques propositions pratiques que nous reproduisons ci-dessous, bien quelles ne paraissent pas bien adaptées à la démarche qui anime les opérateurs privés :
Développement dune administration de contrôle de qualité ? Comment limaginer, alors que le Ministère de la Santé ne contrôle même pas le réseau de la SONELEC, alors quil nest même pas chloré et donc vraisemblablement très pollué
Développement de coopératives de charretiers (un forme dentreprise un peu fourre tout, très utilisée en Mauritanie, car cest un statut défiscalisé relativement facile à obtenir). Mais une coopérative se fonde sur la mise en commun de moyens et typiquement, les charretiers nont pas grand chose à mettre en commun, car ils possèdent déjà à titre personnel la totalité de leur outil de production
Développement dun syndicat des charretiers ? Pourquoi pas, sans se faire trop dillusions sur le gain en matière de qualité du service. On risque surtout de favoriser linstallation dun groupement qui monopolisera le service et qui, réduisant la concurrence, finira par pousser les prix vers le haut.
Ne pas faire la chasse aux abonnés-revendeurs
Les abonnés revendeurs nassurent pas toujours un service aussi bon que les bornes-fontaines publiques, pour autant que celles-ci soient bien construites (en particulier, quand elles disposent dun bon dispositif dévacuation des eaux renversées par terre et daménagements annexes comme les tables a lessive, ou des douches publiques).
Cependant, leur service constitue un complément à un service public insuffisant. Pour le dire crûment, ce nest pas aux édiles municipaux, bien installés dans leurs villas, de décider sil est bon ou non quun abonné revende de leau à son voisin, cest à ce voisin lui-même de décider si ce service lintéresse. Si des abonnés revendent de leau à des voisins, cest que leur prestation est bien adaptée à une demande et il ny a pas de raison de lempêcher.
Il ne faut donc pas interdire la revente de voisinage, surtout si cest à linstigation de gérants de bornes-fontaines, qui veulent renforcer leur situation de monopole local (et effectivement, linterdiction de la revente de voisinage est une requête qui revient souvent au cours des entretiens avec les gérants).
Ne pas oublier également que les abonnés revendeurs permettent daugmenter considérablement limpact dun réseau (en rendant leau accessible à plus dusagers) pour des investissements nettement plus réduits que les bornes-fontaines, peu de dépenses dentretien et pas de conflits fonciers. Cest la raison pour laquelle, dans le cadre du programme dAEP des quartiers défavorisés de Port-au-Prince, le GRET et HYDRO CONSEIL favorisent dans certains quartiers le raccordement des citernes privées aux nouveaux réseaux, pour multiplier les points de distribution et limiter le risque de conflits.
Inciter les communes à prendre leurs responsabilités de représentants des usagers
Le rôle des communes urbaines nest certainement pas dassurer la distribution deau (il ny en a plus guère qui le fasse dailleurs en Afrique).
Par contre, en tant que représentants de la population, elles ont un rôle très important à jouer pour la défense des intérêts des usagers : pression dans le réseau, qualité de leau, extension du réseau vers les quartiers populaires... En effet, face à des entreprises puissantes comme la CAMEP, lONEA, EDM, la SDE, la SONELEC... les usagers isolés manquent dautorité et de compétence et il est un peu naïf de croire que des associations dusagers vont se développer dans ces pays, alors que le développement de structures représentatives plus fondamentales comme les syndicats nest pas encore assuré.
Le seul contre poids démocratique actuel aux entreprises qui se sont vu concéder des services publics comme la distribution deau sont donc les communes. Elles seules ont la légitimité pour représenter les usagers face aux distributeurs. Cest donc là quest le principal enjeu pour les élus locaux, et pas dans la poursuite des revendeurs informels ou des charretiers qui nont pas payé leur patente.
Garantir la sécurité juridique des exploitants
Lun des facteurs les plus importants qui pousse les opérateurs privés à rester dans linformel et qui freine leur investissement est linsécurité juridique, labsence dEtat de droit. Comment investir quand on peut être expulsé, nationalisé du jour au lendemain, par le simple vouloir dun puissant. Parmi les exemples les plus caricaturaux de cette vulnérabilité des opérateurs privés aux abus de pouvoir :
Les contrats des concessionnaires en Mauritanie, limités à un mois (et la SONELEC affirme tranquillement quelle peut reprendre quand elle le souhaite les réseaux qui lui apparaissent suffisamment rentables...)
Lobligation faite à un futur gérant de borne-fontaine déponger la dette laissée par son prédécesseur (exemple des bornes-fontaines EDM à Kayes).
Il faut donc que lEtat se porte garant du respect des lois, et particulièrement des contrats de concession et daffermage, du droit de propriété des investisseurs privés. En contrepartie de cette garantie, des opérateurs du secteur informel passeront dans le secteur formel et constitueront alors une source de recettes fiscales et sociales supplémentaires.
Annexes
Les termes de référence de la recherche
Titre de la recherche
Evaluation du rôle actuel, du potentiel et des limites des opérateurs privés qui participent à la distribution d'eau en complément ou en concurrence aux grands opérateurs publics :
Dans les quartiers d'habitat « spontané » (bidonvilles) des trois grandes villes du Tiers-Monde : Dakar, Nouakchott, port-au-Prince
Dans les petits centres secondaires de 4 pays dAfrique de lOuest (Mali, Sénégal, Burkina Faso, Mauritanie)
Objet de la recherche
Il s'agit d'évaluer l'importance de ces opérateurs, tant du point de vue social (quelle est la part du service de l'eau qu'ils assurent ?) qu'économique (quel est le poids de ce secteur d'activité dans l'économie du quartier ou du centre secondaire ?). On analysera particulièrement les relations qui existent entre ces opérateurs et les organismes officiellement responsables de l'eau potable (entreprises publiques, administrations, collectivités locales) et les points de blocage qui freinent une saine contractualisation entre secteur public et privé.
Hypothèses et méthodes
Les grandes entreprises de distribution deau (publiques ou privées) sont incapables dassurer seules lapprovisionnement en eau potable des bidonvilles (leurs modes dintervention sont mal adaptés à la demande et trop coûteux) et des centres secondaires (leurs charges fixes sont trop lourdes).
Mais le service de leau y est quand même assuré grâce à de petits opérateurs qui interviennent généralement en aval ou en périphérie du service public « normal », dans un cadre institutionnel et juridique très mal défini. Une meilleure intégration de ces opérateurs au service public favoriserait une amélioration du service de leau.
Dans les bidonvilles ou les quartiers dhabitat spontané, ces opérateurs interviennent principalement au niveau de la distribution (porteurs, abonnés revendeurs).
Dans les centres secondaires, ils interviennent soit au niveau de la maintenance des AEP simplifiées (pompistes, mécaniciens, revendeurs de pièces, plombiers), soit au niveau de la gestion du service (concessionnaires, fermiers, experts-comptables...).
L'importance des opérateurs privés de la distribution d'eau dans les quartiers spontanés (ceux qui n'ont pas été « organisés » à la suite d'une volonté affichée de l'État et des collectivités locales) et dans les « petits centres » africains saute aux yeux de tout observateur. Ce sont eux qui assurent l'essentiel du service de distribution auprès d'une large majorité des familles (revendeurs, porteurs d'eau...).
Pourtant, ces opérateurs ne sont pratiquement jamais intégrés aux politiques de distribution d'eau. Cela peut s'expliquer de diverses manières, qui seront examinées dans le cadre de cette recherche :
Ces opérateurs interviennent dans des zones qui ne constituent pas des « clientèles » politiques importantes pour les décideurs locaux
Ces opérateurs interviennent dans le cadre d'une économie « informelle » sur laquelle l'Etat a peu de prise et qui ne donne pas lieu à un produit fiscal
Ces opérateurs sont protégés par des systèmes de type mafieux qui masquent des situations monopolistiques locales.
Nous supposons cependant que ces acteurs ont un rôle social et économique tout à fait central et qu'il serait possible d'améliorer le service de l'eau en les intégrant à la politique de l'État, plutôt qu'en les ignorant frileusement. L'objectif de l'étude sera donc de mettre en évidence les facteurs de blocage qui empêchent une meilleure collaboration entre secteur public et privé. Il s'agira enfin d'identifier les solutions qui auront déjà été proposées et testées pour surmonter ces points de blocage.
Déroulement de la recherche
La recherche se déroulera en quatre étapes :
Etat des connaissances initiales (recherche bibliographique et interview)
7 études de cas (Nouakchott, Dakar et Port-au-Prince pour les métropoles ; le Sénégal, la Mauritanie, le Burkina et le Mali pour les centres secondaires). Chaque étude de cas fera lobjet dune monographie
Restitution écrite et orale, validée par de nombreux échanges avec les décideurs locaux (administrations, ONG, bureaux d'études et bailleurs de fonds)
Elaboration dun rapport de synthèse pour chacune des sous-composantes de la recherche (grandes villes, petits centres)
Elaboration d'un rapport de synthèse final, rassemblant les conclusions de len-semble de la recherche (grandes villes et centres secondaires).
Les acteurs de ce programme de recherche
Résumé de létude menée à Dakar (CHAMPETIER, DURAND, 1997)
Cadre, objectif et déroulement de létude
La présente étude porte sur lactivité des opérateurs privés dans le secteur de la distribution deau dans les quartiers défavorisés de Dakar. Elle sinscrit dans le cadre de laction de recherche n° 9, dont HYDRO CONSEIL assure le pilotage. Pour Dakar, HYDRO CONSEIL a sollicité lAFVP, laquelle sest associée à un anthropologue de lIFAN chargé de coordonner lenquête de terrain (Youssouf Guissé).
Dakar offre lexemple dune ville africaine confrontée à un niveau déquipement insuffisant pour faire face à une demande en eau croissante, notamment en zone périurbaine. Sa population connaît des problèmes daccès à leau potable, plus particulièrement dans sa banlieue marquée par une forte croissance démographique à laquelle sajoute un exode rural soutenu, tant dans les quartiers « spontanés » que dans les quartiers planifiés. Lenquête a porté sur trois quartiers de la Commune de Pikine au degré durbanisation différent : Darou Khoudoss (Pikine régulier ancien), Médina Fass Mbao (Pikine irrégulier plus récent, en cours de restructuration), Parcelles Assainies-Malika Keur Massar (Pikine loti très récent).
Lapprovisionnement en eau potable de Dakar-Pikine
Un service de leau insuffisant
Aujourdhui, environ 65% des habitants de lagglomération urbaine de Dakar disposent de branchements privés et 26% salimentent aux bornes-fontaines ; les autres sapprovisionnent auprès de porteurs deau (2%), de sources publiques telles que puits et branchements des mosquées (2%) ou par dautres moyens (5%). Le raccordement au réseau SDE suppose un investissement de départ denviron 100 000 FCFA.
Alors que la demande tend à croître, lalimentation en eau de la région de Dakar connaît des déficits chroniques croissants liés simultanément à léloignement des ressources en eau, à la saturation des grandes adductions assurant le transport et à linsuffisance des réseaux de distribution, notamment dans les zones dhabitat récent, trop peu peuplées pour justifier une extension importante du réseau.
Une nécessaire réforme institutionnelle de lhydraulique urbaine
Face à la demande croissante en eau et à la nécessité dimportants investissements pour améliorer à court terme la capacité de production et de distribution, et à plus long terme, lalimentation en eau de la région de Dakar, le Gouvernement sénégalais a opté pour la participation du secteur privé à la gestion de lalimentation en eau potable avec le lancement dune réforme institutionnelle en 1996 qui voit la création de la Société Nationale des Eaux du Sénégal (SONES) chargée de gérer les avoirs, et de la Sénégalaise Des Eaux (SDE), société dexploitation privée, responsable de lexploitation au jour le jour.
Les opérateurs privés du secteur de leau
Du fontainier assurant la vente deau au détail à la borne-fontaine, aux charretiers et femmes faisant la livraison deau à domicile en fût ou bassine, mais aussi les abonnés revendeurs deau à partir de leur branchement privé, les métiers de la distribution deau sont des plus divers, alors que seule la SDE est habilitée à vendre de leau potable en milieu urbain.
Fontainier, un métier reconnu
Les concessionnaires de bornes-fontaines sont des abonnés SDE, migrants installés de longue date à Dakar, âgés, peu scolarisés mais fortement intégrés aux réseaux de leur quartier à travers leur affiliation à une association politique, religieuse et/ou régionale. Laccès à ce métier, non par choix individuel mais par désignation au sein du quartier, résulte surtout dune reconnaissance sociale par chef de quartier et notables, à côté de compétences techniques en gestion et/ou en maintenance.
Le métier est encore relativement neuf avec une durée moyenne dexercice denviron 2 ans dans les quartiers récents, voire 5-6 ans ailleurs. Les fontainiers nentretiennent aucune relation particulière entre eux, et mènent généralement une autre activité en parallèle (boutiquière, maçon ou plombier), déléguant un parent à la vente. Mais la poursuite de la vente deau reste un objectif commun à tous.
Linvestissement de départ revient au fontainier (100 000 FCFA dabonnement environ) et à la collectivité (construction de la borne-fontaine à la charge de la municipalité et/ou des habitants du quartier).
Les fontainiers bénéficient dun prix dachat deau unique (240 FCFA/m3) mais pratiquent un prix de vente variable (de 800 à 1000 Fcfa/m3 pour seaux et bassines), plus élevé que celui préconisé par la SDE (375 FCFA/m3). Ils ouvrent la borne-fontaine 8 heures en moyenne. Leur chiffre daffaires varie (de 10 à 90 000 FCFA soit 40 000 FCFA/mois en moyenne) entre les quartiers, selon leur ancienneté en fonction de leur degré déquipement, mais aussi au sein dun même quartier, en fonction du degré de saturation du marché de leau et de limplantation de la borne-fontaine (manque de pression ou concurrence des bornes-fontaines des quartiers voisins). Doù des revenus mensuels disparates (de 3 à 10 000 FCFA à Darou Khoudoss voire de 6 à plus de 15 000 FCFA à Médina Fass Mbao).
Vis à vis de leur clientèle, les fontainiers relatent les tensions autour de la borne-fontaine mais aussi lentraide. Avec la SDE, les relations restent marquées par des contentieux autour de la facturation et du relevé des compteurs, et par des réclamations autour des pénuries deau et coupures fréquentes.
Charretier porteur deau, un métier rentable mais transitoire
Dans leur grande majorité, ces charretiers porteurs deau, dâge moyen (entre 40 et 50 ans) et peu scolarisés, sont des ruraux récemment installés à Dakar, encore liés à leur village dorigine où ils retournent pendant lhivernage et/ou vers lequel ils dirigent une partie de leur revenu.
A leur arrivée dans le quartier, ils ont, pour la plupart, bénéficié dun réseau daccueil parental et bien souvent dun appui matériel. La plupart appartiennent à un important réseau associatif local, tant religieux, que politique ou résidentiel, dont le dynamisme a un impact notoire sur leur activité professionnelle (information, organisation, réseau de clientèle ...).
Leur grande mobilité les oblige à sorganiser autour de lieux de stationnement où le client peut aisément les toucher. Ces lieux deviennent du même coup lieux déchanges entre charretiers dans un esprit dentraide : échanges dinformations, partage des clients et de marchés, organisation autour dune même source dapprovisionnement en eau voire aussi en aliments pour leurs chevaux, etc.
Le transport et la vente deau demeure une expérience très récente pour la plupart dentre eux (2 ans en moyenne) qui a fait lobjet dun choix motivé. Mais bien que jugé rentable, lexercice de ce métier nen est pas moins considéré comme provisoire, dans un itinéraire professionnel qui doit déboucher sur le statut envié de commerçant, plus rentable et reposant et moins aléatoire, même si lancienneté de quelques uns témoigne de la possible rentabilité sur le long terme dune telle activité.
Linvestissement de départ (charrette, cheval, fûts de 200 l.) de 230 000 FCFA en moyenne, est bien souvent dorigine familiale (cession ou prêt). Sy ajoutent les frais annexes dentretien du cheval (environ 30 000 FCFA/mois) et de taxe municipale (1 250 FCFA/mois). Si le prix dachat de leau varie en fonction de la source dapprovisionnement (puisard, puits, borne-fontaine, branchement privé), le prix de vente reste relativement uniforme (400 FCFA/fût soit 2 000 FCFA/m3).
Lextrême diversité de chiffre daffaires entre charretiers (de 15 à ... 100 000 FCFA/mois soit 40 000 FCFA en moyenne), qui explique la relative disparité de leurs revenus (de 10 à ... 90 000 FCFA/mois), est peut-être fonction de leur dynamisme dans des quartiers où la concurrence reste forte.
Paiement au comptant, à la commande ou encore à crédit, démarchage du client ou attente de celui-ci en des lieux fixes, chaque charretier gère en effet diversement sa clientèle.
Vendeuse deau, une activité féminine marginale
Equipées dune bassine de 20 à 25 litres (coûtant 1 500 à 2 500 FCFA), des jeunes femmes souvent issues de minorités ethniques, assurent la vente deau auprès de maçons et chefs de chantier, et de ménages, surtout des locataires. Elles sapprovisionnent principalement aux puits (eau gratuite) mais aussi aux bornes-fontaines (20 FCFA la bassine), en fonction des attentes de leur clientèle.
Pour ces femmes, la vente deau reste une activité temporaire procurant une source de revenu non négligeable, complément indispensable au budget familial et moyen dacquérir le capital nécessaire à un petit commerce. Elles pratiquent un prix de vente relativement uniforme : 50 FCFA/bassine deau potable et 400 FCFA/fût deau du puits. Leur chiffre daffaires, estimé en moyenne à 30 000 FCFA, est surtout fonction de lactivité des chantiers de construction (concentrée le matin en saison sèche).
Abonné revendeur deau, une pratique illicite
Même si la revente « illicite » de leau à partir dun branchement privé a grandement diminué avec la multiplication des bornes-fontaines et les difficultés à sacquitter de factures élevées, elle répond encore à des problèmes spécifiques: gestion dun robinet commun faute de branchements individuels (pour des locataires) ou approvisionnement en eau dans une zone dépourvue de borne-fontaine.
Poids, performances et limites des opérateurs privés dans le secteur « eau potable »
Un poids non négligeable en terme de chiffre daffaires et de nombre demplois
Le poids des fontainiers semble important (près du quart) dans le chiffre daffaires global de la filière eau sur lagglomération de Dakar. Le service de leau potable mobilise principalement fontainiers (près du quart des actifs) et porteurs deau (près de la moitié des actifs) plutôt que personnel SDE.
Une adaptation à la demande ...
Les opérateurs privés se révèlent dune grande accessibilité, compte tenu de leur intégration au réseau associatif local et de la confiance quils suscitent de ce fait, à la différence du service SDE. La disponibilité et la mobilité des charretiers et vendeuses deau contribuent à un approvisionnement régulier et en quantité suffisante des usagers, notamment quand le réseau SDE connaît pénuries et coupures, affectant la qualité du service assuré par les fontainiers. Lapport à domicile est un gain de temps apprécié tant par les ménages que par les blanchisseuses et responsables de chantiers. Sy ajoute le souci de la qualité de leau, pour ménages et blanchisseuses essentiellement.
Par ailleurs, le coût du raccordement et la facturation bimestrielle proposée par la SDE freinent laccès aux branchements privés. Or, fontainiers, charretiers porteurs deau et vendeuses deau proposent un mode de facturation, avec un paiement journalier et/ou hebdomadaire de leau, qui répond aux capacités financières des consommateurs de ces quartiers. Quitte à payer leau plus chère, limportant est léchelonnement de la dépense et le contrôle possible de sa consommation.
... mais un avenir incertain de la vente deau au détail
Cependant les prestations de ces opérateurs privés restent chères. Leur absence de reconnaissance officielle (exceptés les fontainiers) contribue par ailleurs à la précarité de ces emplois et à des risques dabus de leur part. Leur intervention en aval du réseau SDE conduit à une étroite dépendance vis à vis de la politique officielle de lhydraulique urbaine, notamment de la politique de branchements sociaux. Mais le coût élevé du raccordement et le temps nécessaire à lextension du réseau SDE sur les quartiers périurbains, favorisent le maintien de ces métiers de vente deau.
Un niveau de service variable dun quartier à lautre
Femmes et abonnés revendeurs deau à domicile offrent un service qui reste marginal. La vente deau itinérante est plutôt développée dans les quartiers peu desservis, où les femmes approvisionnent principalement des chantiers en eau de puits. Dans les quartiers plus anciens, elles alimentent en eau potable des ménages. Des abonnés revendeurs deau émergent dans les quartiers récents lotis dépourvus de bornes-fontaines, et dans les quartiers anciens bien équipés, il sagit surtout de vente deau par un propriétaire à ses locataires.
Le rôle du fontainier évolue en fonction du degré déquipement des quartiers. Dans les quartiers récents où le réseau est peu dense, il assure laccès à leau potable à lensemble de la population. Son chiffre daffaires est au maximum, en labsence de concurrence (peu de fontainiers, pas de branchements privés) si ce nest celle du puits, et grâce à la forte demande liée à limportance démographique de ces quartiers récents. Mais dans les quartiers anciens où le marché de leau est saturé, la demande à la borne-fontaine est plus spécifique : locataires non raccordés, population démunie ne pouvant faire face au coût élevé dun raccordement et/ou ne pouvant assurer le paiement régulier de factures bimestrielles.
Les charretiers porteurs deau sont prépondérants dans les quartiers durbanisation récente où le secteur de la construction est en plein essor ... mais sont appelés à se déplacer au fur et à mesure de lextension du réseau en zone périurbaine. Cependant, les problèmes chroniques dalimentation en eau de Dakar leur garantissent un niveau dactivité encore important dans les quartiers en butte à des pénuries deau.
Promotion des opérateurs privés
La reconnaissance des opérateurs privés et leur intégration au service public
La revente deau par les abonnés SDE est une pratique appelée à disparaître avec la densification du réseau deau et le plein tarif pratiqué par la SDE. Dans limmédiat, elle joue un rôle essentiel dans les quartiers sous-équipés en bornes-fontaines et auprès de propriétaires proposant un branchement unique géré comme une borne-fontaine aux locataires, à la place de branchements individuels difficiles à gérer.
La revente deau dans les quartiers par les femmes est une vieille tradition urbaine dont limpact social, tant au niveau des vendeuses elles-mêmes (soutien de famille) que parfois des clients quelles approvisionnent (souvent des locataires non raccordés), est notable. Doù une nécessaire tolérance.
Les charretiers revendeurs deau pourraient bénéficier de facilités telles quun tarif unique comme celui consenti aux fontainiers, et linstallation de potences adaptées, avec prise deau à gros débit, en certains points stratégiques des zones périurbaines. Ces mesures intéressent tant les charretiers (baisse possible du prix de vente, gain de temps) que la SDE (hausse du chiffre de vente).
Les fontainiers devraient recevoir un accompagnement particulier sur la base dun contrat clairement établi avec la SDE et grâce au suivi dun « Monsieur Borne-Fontaine » au niveau de chaque agence, plus particulièrement chargé de leur information, formation et appui-conseil.
Vers lamélioration des relations avec les opérateurs privés
Lexemple du GIE de Médina Fass Mbao et de lassociation « Japoo » de Malika Keur Massar rend compte de lémergence dans ces quartiers périurbains, de nouveaux acteurs susceptibles de servir dinterlocuteurs privilégiés à la SDE, aux opérateurs privés et aux usagers, en matière dapprovisionnement en eau potable : réalisation de bornes-fontaines, résolution de contentieux relatifs à léquipement en branchements privés et à des actes de vandalisme sur le réseau, etc.
Dans la mesure où ces opérateurs privés de la vente deau ninterviennent pas en concurrence avec la SDE mais en complément ou en labsence de celle-ci, tout particulièrement dans les zones périurbaines dhabitat récent, il importe de réfléchir ainsi à leur promotion.
Les programmes à venir dinstallation de bornes-fontaines et branchements sociaux permettent denvisager lexpérimentation de nouvelles méthodologies dintervention en vue de mettre en relation pouvoirs publics, SDE, opérateurs privés et opérateurs de développement susceptibles daccompagner ce mouvement.
Résumé de létude menée à Port-au-Prince (VALFREY, 1998)
Létude menée sur les opérateurs privés de la distribution deau de Port-au-Prince a montré ce qui était pressenti depuis longtemps : le secteur privé représente 5 à 10% de lentreprise publique en termes de production, 10 à 20% en termes de distribution, mais touche 50 à 70% des familles et représente la plus grande part (entre 70 et 90%) du chiffre daffaires de la filière. Il existe à Port-au-Prince une contradiction entre la situation théorique de monopole de la CAMEP et la réalité des chiffres.
Les opérateurs privés, malgré tous les reproches quon peut leur adresser (le niveau élevé de leurs tarifs dans une ville où un million de personnes gagnent moins dun dollar par jour, ou encore le caractère mafieux de la filière), assurent donc la distribution de leau à la majorité des familles.
Contrairement aux grandes villes dAfrique de lOuest, la priorité à Port-au-Prince est de renforcer lopérateur public avant de songer à renforcer le secteur privé, qui sest développé en dix ans sans aucune forme de subvention. Le projet mené par la CAMEP et le GRET est un exemple de ce quil est possible de faire pour approvisionner en eau les quartiers mal lotis de Port-au-Prince, en intégrant les trois catégories dacteurs : public, privé, usagers.
Résumé de létude menée au Mali (VALFREY, 1997)
Cadre, objectifs et déroulement de létude
Pour le Mali, HYDRO CONSEIL sest associé dans le cadre de cette étude avec le GRDR, et une ONG locale, lAssociation Diama Djigui, qui a réalisé les enquêtes de terrain.
La Région de Kayes a été choisie car cest sans doute la Région du Mali où le standard technique du « petit réseau dadduction deau » pour lapprovisionnement en eau des petits centres est le plus largement répandu. Dautre part deux études récentes (lune menée à Kayes par le CERGRENE, lautre sur le Cercle de Yélimané par le GRDR et HYDRO CONSEIL) ont permis de bien cerner la problématique.
La Région de Kayes
La Région de Kayes comptait en 1996 plus de 1,3 millions dhabitants, dont 87% de ruraux répartis dans 1 500 villages. Le taux de satisfaction des besoins en eau est estimé à environ 42%. La principale caractéristique de la Région de Kayes est une forte émigration, notamment vers lEurope. On estime les flux financiers des ressortissants vers leur Région dorigine entre 20 et 40 milliards de FCFA.
Les opérateurs privés du secteur de leau
La première caractéristique du secteur de leau est une grande diversité de « métiers » et donc dopérateurs : cela va du porteur deau appartenant au secteur informel et dont le chiffre daffaires est de lordre de quelques dizaines de milliers de FCFA par mois à lentreprise publique nationale brassant plusieurs dizaines de millions de FCFA de chiffre daffaires mensuel. Face à ce foisonnement, nous avons choisi détudier trois métiers névralgiques : la vente deau au détail en ville, lentretien et la maintenance des petits réseaux dadduction deau dans les centres ruraux, et enfin la conception et la construction de ces réseaux.
La vente de leau au détail à Kayes
La ville de Kayes dispose dun réseau dadduction deau géré par lEDM, entreprise nationale en charge de la distribution de leau en milieu urbain. Près de 74% des habitants ont recours aux bornes-fontaines publiques.
Daprès les enquêtes que nous avons menées, il apparaît clairement que le portage deau (et sa livraison à domicile) est une activité rémunératrice (revenus mensuels nets estimés à 20 000 FCFA), pratiquée par les nouveaux arrivants (97% des porteurs interrogés ne sont pas originaires de Kayes), jeunes (moyenne dâge 28 ans), peu scolarisés. Le portage se fait rarement à plein temps, mais en complément dautres activités rémunératrices (fabrication de briques, portage de marchandises pour les commerçants ou les particuliers, travaux agricoles, etc.).
Les bornes-fontaines de Kayes, quant à elles, sont gérées par des natifs de la ville (à 72%), plus âgés (43 ans en moyenne), et plus scolarisés. Linvestissement de départ pour louverture dune borne est de 200 000 FCFA en moyenne. Les propriétaires ont généralement une autre activité (commerçants, fonctionnaires), et ils placent un jeune de la famille à la vente. Le volume deau vendu est en moyenne de 225 m3/mois, ce qui représente une marge brute (avant paiement des salaires) denviron 40 000 FCFA/mois. Cette marge est cependant très variable, et il est probable que le marché soit saturé (sauf dans les quartiers en pleine expansion).
Les pompistes du Cercle de Yélimané
Le Cercle de Yélimané se caractérise par une forte densité de petits réseaux dadduction deau, financés pour la plupart par les migrants installés en France. Les pompistes sont les seuls « agents techniques » de ces réseaux. Relativement âgés (40 ans en moyenne), ils sont choisis parmi les villageois sur des critères de confiance et nont pratiquement jamais suivi de formation. Leur activité se situe donc entre le bénévolat et le professionnalisme. Si leur travail est relativement astreignant (8 heures par jour, 7 jours sur 7), leur charge de travail nest pas très importante (ils ninterviennent pratiquement pas dans la maintenance des réseaux dadduction deau). Leur rémunération moyenne est de 27 000 FCFA/mois. Les relations avec le Comité sont généralement bonnes, et 50% des pompistes en font partie.
Les réparateurs
Le fait frappant mis en évidence par les enquêtes est que sur les cinq principaux réparateurs intervenant dans la Région, quatre sont des fonctionnaires ou des salariés dautres structures. Dautre part, aucun réparateur ne sest installé spécifiquement sur le créneau de la maintenance des installations hydrauliques (tous ont une autre activité : réparation de groupes électrogènes, de motopompes, de véhicules...). Tout semble donc indiquer que le créneau de la maintenance est très étroit dans la Région, et que les quelques opérateurs rencontrés suffisent à le saturer.
Les entreprises locales
En ce qui concerne la conception et la réalisation des petits réseaux dadduction deau, les maîtres doeuvre des projets ont presque toujours recours à des opérateurs de Bamako, où lon trouve toute la gamme des prestataires (bureau détudes pour le dimensionnement des réseaux et des ouvrages de génie civil, spécialistes de la géotechnique ou de la géophysique, entrepreneurs BTP...). Un seul entrepreneur de Bamako a jugé opportun douvrir une antenne à Kayes, pressentant un marché à venir potentiellement intéressant.
Le poids des privés dans le secteur « eau potable »
La filière « vente de leau » à Kayes représente un chiffre daffaires denviron 170 millions de FCFA par an, dont plus de 60% correspondent à des opérateurs privés, le reste étant le chiffre daffaires de lEDM. Dans cette filière, le secteur privé est donc prépondérant par rapport au secteur public. En terme demplois, lensemble de la filière représente plus de 300 emplois à plein temps, soit de 2 à 3% des actifs.
A linverse, la filière « entretien et maintenance des petits réseaux dadduction », ne représente quun chiffre daffaires de 15 à 21 millions de FCFA, dont seulement 25% pour les prestations de main doeuvre des réparateurs. Il sagit donc dun créneau très étroit, qui va sûrement sélargir dans les toutes prochaines années, mais ne créera jamais plus de quelques dizaines demplois.
Performances et limites des opérateurs privés
Si la qualité des prestations des opérateurs privés laisse parfois à désirer (notamment en ce qui concerne lentretien et la maintenance des petits réseaux), ladéquation à la demande nest pas trop mauvaise, car les clients de la filière sont plutôt demandeurs de prestation de qualité médiocre, à prix très réduits.
Enfin, il apparaît que le contexte « institutionnel » flou de la filière (cadre législatif et réglementaire, niveau de contractualisation...) ne constitue pas un facteur de blocage majeur. Les opérateurs appartiennent quasiment tous au secteur informel, mais cela leur garantit un faible niveau de taxation et correspond bien au niveau dorganisation actuel de la filière.
La promotion des opérateurs privés
Le trait marquant des opérateurs privés du secteur de leau dans la Région est la grande diversité de stratégies. Tout projet dappui au secteur qui fera limpasse sur les individus sera voué à léchec. Un des enjeux majeurs dans les années à venir sera dorganiser la demande, ce qui constitue la meilleure garantie dun développement harmonieux de la filière.
Nous déconseillons notamment de pousser trop vite les opérateurs dans le secteur formel, processus qui se fera naturellement au fur et à mesure que le volume dactivité de certains dentre eux dépassera un montant critique. Mais dans létat actuel des choses, contraindre les opérateurs à une formalisation de leur statut ne ferait que réduire leur nombre et la qualité de leurs prestations.
En ce qui concerne la formation, le besoin ne se fait véritablement sentir que pour les pompistes, qui pourraient à terme devenir les concessionnaires ou les exploitants des petits réseaux, notamment dans le cadre de la décentralisation. Les réparateurs pourraient également faire lobjet dun programme de formation, à condition quil soit destiné aux réparateurs déjà installés dans le métier.
Enfin, les besoins en crédit sont très limités, sauf pour les réparateurs. Il faudra néanmoins prendre garde dadapter les crédit aux capacités de remboursement.
Résumé de létude menée au Burkina Faso (DAKOURE, 1997)
Le contexte de la Région des Hauts-Bassins
Au Burkina Faso, lapprovisionnement en eau des populations rurales est essentiellement assuré par des forages équipés de pompes manuelles (ce type de point deau alimente même une partie des quartier périphériques de la capitale). Seuls les centres secondaires de plus de 10 000 habitants sont desservis par de petits réseaux de distribution, exploités par lONEA.
Dans la région des Hauts Bassins (sud ouest du pays) peu de petits centres sont équipés dadduction deau, mais cette situation devrait changer assez rapidement avec le programme RESO qui a prévu léquipement de 30 petits centres. Lexploitation de ceux-ci devrait être confiée à un ou plusieurs fermiers privés.
Au démarrage du programme de recherche, il nétait pas prévu de travailler au Burkina Faso, mais le programme piloté par le pS-Eau a eu un effet d'entraînement sur l'équipe burkinabé dynamique qui conduit le programme RESO et le responsable du volet « petits centres » a offert de réaliser une étude des opérateurs privés (gérants de bornes et transporteurs) dans deux villes dont le réseau est exploité par lONEA : Niangologo (13 000 habitants) et Bobo Dioulasso (320 000 habitants).
Cette étude a permis de cerner assez fidèlement litinéraire professionnel de ces opérateurs, leur revenus et leur intégration au service public. Les informations recueillies ont pu être replacées dans un contexte plus global, grâce aux riches informations fournies par lONEA, qui suit régulièrement lactivité des bornes-fontaines.
Les 30 futurs petits réseaux de distribution deau (programme RESO) devraient être affermés à des privés. Cette volonté affirmée de la DRH correspond à la tendance « libérale » de la politique économique burkinabé et elle est également illustrée par le futur programme dhydraulique rurale financé par la de la CFD, qui prévoit la concession de lensemble des ouvrages modernes du service de leau (forages équipés de pompes manuelles et petits réseaux) à une entreprise privée.
Quelques conclusions marquantes de cette étude
A Niangologo
Pour lONEA, ce petit réseau de distribution présente un résultat fortement négatif (14 millions de recettes pour 23 millions de charges) ; la vente d'eau à Niangologo atteint en moyenne 11 litres par jour et par habitant, après 11 ans de service ;
La grande majorité de l'eau (70 %) est distribuée par 12 bornes-fontaines publiques. Le reste (30 %) est délivré par 94 branchements particuliers ;
Durant la saison des pluies, la consommation fléchit sensiblement aux bornes-fontaines (concurrencées par des puits traditionnels), mais elle varie peu au niveau des branchements particuliers (qui alimentent des familles plus aisées, mais aussi plus exigeantes en termes de qualité de l'eau) ;
A cette quantité d'eau vendue aux bornes-fontaines et branchements particuliers, il faut ajouter l'eau fournie par les autres points d'eau (citernes deau pluviale, puits) ;
Plus de 90 % des m3 d'eau pompés sont effectivement facturés et payés, ce qui signifie qu'il y a très peu de fuites, que le relevé des compteur est bon et que le taux de recouvrement des factures est excellent ;
La plus grande partie de leau vendue aux bornes est transportée jusque chez les usagers par des charrettes poussées à la main ; le prix de revente est denviron 1250 F CFA par m3, mais il peut varier avec la saison et la distance de transport ; le revenu moyen dun transporteur est de 500 000 CFA par an ; son investissement est de 50 000 CFA
10 des 12 gérants de bornes sont originaires de Niangologo et 5 dentre eux sont des femmes ; leur revenu annuel moyen est de 250 000 F CFA.
A Bobo Dioulasso
Pour lONEA, ce grand réseau de distribution présente un résultat fortement positif (4 169 millions de recettes pour 2 934 millions de charges) ; la vente d'eau à Bobo Dioulasso atteint en moyenne 34 litres par jour et par habitant, après 40 ans de service ;
La grande majorité de l'eau (75 %) est distribuée par 9000 branchements particuliers ; le reste (25 %) est délivré par 182 bornes fontaines, qui desservent environ la moitié des habitants ;
Durant la saison des pluies, la consommation fléchit sensiblement aussi bien aux bornes-fontaines quaux branchements particuliers ;
A cette quantité d'eau vendue aux bornes-fontaines et branchements particuliers, il faut ajouter l'eau fournie par les autres points d'eau (citernes deau pluviale, puits) ;
La plus grande partie de leau vendue aux bornes est transportée jusque chez les usagers par des charrettes poussées à la main, dont le nombre est évalué par lONEA à 4 000 (mais nous estimons quil est plutôt de lordre de 1 000) ; le prix de revente est denviron 250 FCFA par m3, ce qui représente une marge inférieure à 45 % du prix dachat ;
Les gérants de bornes sont des hommes, relativement jeunes et certains sont de récents immigrants en ville, contrairement à ce que lon observe ailleurs ; 72 % dentre eux ne sont que les employés dun parent qui a contracté labonnement ; les gérants ont des revenus confortables (550 000 F CFA par an en moyenne), alors que les vendeurs salariés ne gagnent que 5 000 à 10 000 F CFA par mois.
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Abréviations et sigles
AEP : Alimentation en eau potable
AFVP : Association Française des Volontaires du Progrès
AGETIP : Agence Générale d'Exécution des Travaux d'Intérêt Public (Banque Mondiale)
BAD : Banque Africaine de Développement
BM : Banque Mondiale
BNDA : Banque Nationale du Développement Agricole
BRGM : Bureau de Recherches Géologiques et Minières (devenu ANTEA)
CAMEP : Centrale autonome métropolitaine de leau potable
CCAEPP : Cellule dAppui aux Adductions dEau Potable (DNHE - Bamako)
CDI : Crédit Déconcentré d'Intervention
CEE : Communauté Économique Européenne
CFD : Caisse Française de Développement
CVE : Cabo Verde Escudo
DEM : Division entretien et maintenance de la Direction de lhydraulique du Sénégal
DH : Direction de lHydraulique
DIEPA : Décennie internationale de leau potable et de lassainissement
DNHE : Direction nationale de lhydraulique et lénergie (Bamako)
DRHE : Direction régionale de lhydraulique et lénergie (Kayes)
EDH : Electricité dHaïti
EdM : Energie du Mali
FAC : Fonds d'Aide et de Coopération
FED : Fonds Européen de Développement (Bruxelles)
FENU : Fonds déquipement des nations Unies
FNCCR : Fédération Nationale des Collectivités Concédantes et Régies
GRDR : Groupe de recherche et de réalisations pour le développement rural (Paris)
GRET : Groupe de recherche et déchanges technologiques (paris)
HMT : Hauteur Manométrique Totale
IDA : International Development Agency (Banque Mondiale)
INGRH : Institut National de Gestion des Ressources Hydrauliques (Cap Vert)
ISF : Ingénieurs Sans Frontières
KfW Kreditanstalt für Wiederaufbau (RFA)
MFCAC : Mission Française de Coopération et d'Action Culturelle
OMS : Organisation Mondiale de la Santé
ONEA : Office national de leau et de lassainissement
ONG : Organisation non gouvernementale
ORSTOM : Office de Recherche Scientifique et Technique Outre-Mer
PE : Point d'Eau
PIP : Programme intégré de Podor
PMR : Programme de Micro Réalisations (FED)
PRS : Programme Régional Solaire (UE/CILSS)
pS-Eau : Programme Solidarité Eau
RBE : Revenu Brut d'Exploitation
RESO : Programme de gestion des ressources en eau du Sud Ouest
RNET : Régie nationale des eaux du Togo.
SBEE : Société béninoise deau et délectricité
SdE : Sénégalaise des eaux
SNEC : Société nationale des eaux du Cameroun
SONEES : Société nationale dexploitation des eaux du Sénégal
SONELEC : Société nationale deau et délectricité (Mauritanie)
SONES : Société nationale des eaux du Sénégal
TRI : Taux de Retour sur Investissement
UE : Union Européenne
UNICEF : United Nations Children's Emergency Fund
La ville de Bobo Dioulasso semble faire exception à cette règle, puisque lenquête réalisée auprès des gérants (Dakouré, 1997) a permis de rencontrer de nombreux jeunes gérants. Peut-être cela tient-il à une politique propre à lONEA, visant à favoriser lemploi des jeunes.
On part de lhypothèse quun ménage représente 6 personnes en moyenne. Il y aurait donc environ 300 000 ménages dans lagglomération de Port-au-Prince.
Le Burkina Faso nétait initialement pas prévu dans le cadre de cette recherche.
HYDRO CONSEIL - Avril 1998
Les opérateurs privés du service de leau - Rapport de Synthèse PAGE 3
La rentabilité de lexploitation du service de leau dans les centres secondaires du Burkina Faso (données ONEA, en milliers de FCFA, citées par Dakouré, 1997).
La rentabilité est mesurée ici par le rapport (en %) du résultat dexploitation sur les charges dexploitation. On voit que la ligne déquilibre correspond à environ 50 millions de charges annuelles. Tous les centres de taille inférieure sont non rentables. Tous les centres de taille supérieure (sauf un) sont rentables.
La distribution deau par lONEA à Niangologo durant lannée 1996 (exprimée en m3 par mois - données ONEA).
On observe bien la différence entre la stabilité de la consommation au niveau des branchements particuliers et limportante variation de la distribution aux bornes-fontaines entre la saison sèche et la saison des pluies.(Dakouré, 1997).